新工黨政府時(shí)期英國(guó)社會(huì)救助政策評(píng)析

[摘 要]在新工黨政府時(shí)期（1997—2010年），英國(guó)的社會(huì)救助政策經(jīng)歷了一系列重大改革，新工黨政府的改革措施主要包括推行新政計(jì)劃、設(shè)立工作家庭稅收抵免和兒童稅收抵免。新工黨政府推行這些改革的主要原因是社會(huì)救助支出的快速增長(zhǎng)讓英國(guó)政府財(cái)政不堪重負(fù)?？偟膩?lái)看，新工黨政府的社會(huì)救助政策改革是成功的。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)救助；自立；貧困

從1948年正式建立到現(xiàn)在，英國(guó)的社會(huì)救助制度先后經(jīng)歷了三個(gè)重要的發(fā)展時(shí)期：1948到1965年是初步發(fā)展時(shí)期；1966到20世紀(jì)70年代末是完善時(shí)期；20世紀(jì)80年代以來(lái)是變革時(shí)期。1997年新工黨政府上臺(tái)后，英國(guó)的社會(huì)救助制度迎來(lái)了前所未有的重大變革。在1979—1996年保守黨執(zhí)政期間，英國(guó)政府就已經(jīng)對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行了一定程度的變革，1986年的《社會(huì)保障法案》創(chuàng)造了三種社會(huì)救助津貼：收入支持、家庭稅收抵免和住房津貼，1996年又推行了求職者津貼制度，政府提供繳費(fèi)型求職者津貼和非繳費(fèi)型的求職者津貼，以應(yīng)對(duì)不斷增加的失業(yè)人口并緩解失業(yè)家庭的貧困。其中的非繳費(fèi)型求職者津貼屬于社會(huì)救助津貼，它附帶了較為嚴(yán)格的家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查和就業(yè)行為調(diào)查，強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人必須積極努力尋找工作。這些改革措施在新工黨執(zhí)政期間被不斷地加以改進(jìn)和完善。

一、新工黨政府的社會(huì)救助政策

在戰(zhàn)后的英國(guó)，失業(yè)一直都是導(dǎo)致民眾生活陷入貧困的主要原因之一，新工黨政府上臺(tái)后，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)的勞動(dòng)者就業(yè)，從1998年1月開始實(shí)施其“新政”。所謂“新政”，就是政府采取一系列措施，幫助沒有工作的人走向新的工作崗位，擺脫對(duì)福利制度的依賴，變“他救”為“自救”，因此這一政策也被稱為“從福利到工作計(jì)劃”。

1998年5月，新工黨政府提交了上臺(tái)以來(lái)的第一份財(cái)政預(yù)算報(bào)告，該報(bào)告明確指出要用工作家庭稅收抵免取代原有的家庭稅收抵免。1999年10月，工作家庭稅收抵免正式取代了家庭稅收抵免。工作家庭稅收抵免的設(shè)立清晰地表明了新工黨政府的政策意圖：提高至少有一個(gè)成年人就業(yè)的低收入家庭的收入；鼓勵(lì)無(wú)人就業(yè)的家庭中的成年人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。工作家庭稅收抵免的設(shè)立明顯地是受到了1998年英國(guó)財(cái)政部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的影響，財(cái)政部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：在1997年的英國(guó)，有五分之一的處在工作年齡段的家庭成員沒有工作，這一比例是1979年的兩倍。[1]就業(yè)率如此之低，改革自然勢(shì)在必行。

1999年10月，工作家庭稅收抵免正式取代了原有的家庭稅收抵免。新工黨政府推出工作家庭稅收抵免的政策目標(biāo)是讓這項(xiàng)津貼覆蓋150萬(wàn)個(gè)低收入的工作家庭，這是家庭稅收抵免覆蓋面的兩倍以上。工作家庭稅收抵免包括每周48.8英鎊的基本津貼，加上隨著孩子年齡而增加的額外津貼，在孩子達(dá)到16到18歲時(shí)，該額外津貼達(dá)到最高額度即每周25.4英鎊。工作家庭稅收抵免的申請(qǐng)者必須保證每周工作時(shí)間不少于16小時(shí)，但那些每周工作時(shí)間在30小時(shí)以上的申請(qǐng)者還可以額外得到每周10.80英鎊的津貼。[2]

1999年11月，工作家庭稅收抵扣計(jì)劃開始實(shí)施時(shí)，覆蓋了96萬(wàn)戶家庭，其中單親父母的人數(shù)超過(guò)了夫妻的人數(shù)，平均抵扣額為每周66英鎊。此后，領(lǐng)取人數(shù)穩(wěn)步上升，到2002年5月，共覆蓋130萬(wàn)家庭、262萬(wàn)名兒童，平均抵扣額為每周86英鎊?？傮w而言，領(lǐng)取人數(shù)不少，待遇水平對(duì)于多數(shù)領(lǐng)取者而言也不低。結(jié)果，稅收抵扣的費(fèi)用從1999—2000年度的10.97億英鎊上升到2001—2002年度的55.25億英鎊。工作家庭稅收抵扣的目標(biāo)，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激，以此鼓勵(lì)人們就業(yè)，并保障就業(yè)人員有最起碼的收入水平，從而消除貧困。[3]

工作家庭稅收抵免的政策目標(biāo)是有一個(gè)或兩個(gè)成年人都沒有工作的低收入家庭。與家庭稅收抵免相比，平均每個(gè)家庭每周可以從重額外獲得24英鎊的收入。[4]工作家庭稅收抵免的設(shè)立清晰地表明了新工黨政府的政策意圖：提高至少有一個(gè)成年人就業(yè)的低收入家庭的收入；鼓勵(lì)無(wú)人就業(yè)的家庭中的成年人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

在2003年，工作家庭稅收抵免又被工作稅收抵免所取代，它仍然是針對(duì)低收入家庭的，與工作家庭稅收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要撫養(yǎng)的小孩。工作稅收抵免要求申請(qǐng)人擁有全職工作，25歲以上的申請(qǐng)人每周工作30小時(shí)以上才可以申請(qǐng)。當(dāng)然，對(duì)于有小孩的家庭、殘障人士，只需要其所在家庭里有一位成年人每周工作16小時(shí)以上就可以申請(qǐng)。工作稅收抵免給付額是由一系列因素因素的得分相加之和。這些因素包括：基本因素、夫婦或單親家庭因素、30小時(shí)因素（每周工作時(shí)間超過(guò)30小時(shí)，對(duì)夫婦而言，每周兩人工作時(shí)間之和超過(guò)30小時(shí)）、傷殘人士因素、嚴(yán)重傷殘人士因素、50歲以后重新開始工作因素等，

2003年10月，養(yǎng)老金補(bǔ)貼計(jì)劃正式實(shí)施，它包括保證補(bǔ)貼和儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼兩個(gè)部分。保證補(bǔ)貼是專門針對(duì)60歲以上老人的收入支持計(jì)劃，如果個(gè)人的儲(chǔ)蓄超過(guò)10000英鎊，則保證補(bǔ)貼將被削減。儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼的政策目標(biāo)在于鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄行為，使那些有一定儲(chǔ)蓄的老人得到更好的政策待遇，適用人士是65歲以上的養(yǎng)老金領(lǐng)取者，當(dāng)申請(qǐng)者的收入達(dá)到一定水平，就會(huì)喪失領(lǐng)取的資格。

英國(guó)新工黨政府采取了綜合性的措施和計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)其消除兒童貧困的目標(biāo)，主要包括：一，通過(guò)工作福利計(jì)劃使家長(zhǎng)就業(yè)；二，現(xiàn)金支持，越貧困家庭受益越大；三，改善公共服務(wù)，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。[5]兒童稅收抵免（Child Tax Credit，簡(jiǎn)稱CTC）是英國(guó)目前所有針對(duì)貧困兒童和青少年的現(xiàn)金福利計(jì)劃中，數(shù)額最大、最重要的福利項(xiàng)目，它綜合了此前多項(xiàng)未成年人現(xiàn)金福利項(xiàng)目，由國(guó)稅局根據(jù)家庭收入狀況決定稅收抵免的額度。

在2008年以前，單親父母可以申請(qǐng)收入支持，直到其最小的孩子滿16歲。由于英國(guó)單親父母的就業(yè)率是全歐洲最低的，在2006年只有56%，而同期丹麥的單親父母的就業(yè)率是80%。[6]為了鼓勵(lì)單親父母?jìng)儏⒓庸ぷ?，英?guó)政府規(guī)定從2008年10月開始，他們最小的孩子滿12歲以后，單親父母就必須找工作自力更生，如果找不到工作，則可以申請(qǐng)領(lǐng)取求職者津貼。從2010年10月25日開始，最小的孩子年齡標(biāo)準(zhǔn)降到7歲；從2010年10月開始，最小的孩子年齡標(biāo)準(zhǔn)又降到了5歲。[7]

2008年10月，新工黨政府同時(shí)又開始實(shí)施了就業(yè)及援助津貼制度，取代了原有的喪失工作能力補(bǔ)助與收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。與求職者津貼類似，就業(yè)及援助津貼也分為兩類：繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型。非繳費(fèi)型的就業(yè)及援助津貼屬于社會(huì)救助，需要進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，申請(qǐng)人的銀行儲(chǔ)蓄不得超過(guò)16000英鎊。非繳費(fèi)型就業(yè)及援助津貼的給付額計(jì)算方法與收入支持的計(jì)算方法類似。社會(huì)保障部門根據(jù)申請(qǐng)人的具體家庭狀況計(jì)算出該家庭的標(biāo)準(zhǔn)給付額，在此基礎(chǔ)上根據(jù)申請(qǐng)人的特殊情況，再追加額外給付。申請(qǐng)人一旦領(lǐng)取了非繳費(fèi)型就業(yè)及援助津貼，就不可以再申請(qǐng)收入支持、求職者津貼和養(yǎng)老金補(bǔ)貼了。

二、新工黨政府實(shí)施新的社會(huì)救助政策的原因

新工黨政府實(shí)施上述這些新社會(huì)救助政策有著很多深層次的原因，主要包括以下四個(gè)方面：

首先，首相布萊爾提出的“第二代福利”思想的影響。布萊爾指出：第二代福利是要給人以扶持，而不僅僅是施舍。新工黨政府在1998年出版綠皮書《福利的新契約》一書中這樣寫到：“過(guò)去50年的經(jīng)驗(yàn)顯示，單純的救濟(jì)方式引領(lǐng)著人們?nèi)ミ^(guò)一種依賴性的生活。”[8]該綠皮書還提出：“我們的目標(biāo)正是在福利申請(qǐng)者、雇主和政府工作人員之間倡導(dǎo)一種文化轉(zhuǎn)型——每一方都有各自的權(quán)利與義務(wù)?！盵9]這種文化轉(zhuǎn)型背后的依據(jù)很簡(jiǎn)單，即對(duì)于大部分處于工作年齡段的人而言，脫貧的最快途徑是就業(yè)；所以，他們必須掌握雇主所要求的技能。然而，現(xiàn)存的社會(huì)救助制度不僅不能幫助或鼓勵(lì)他們這樣去做，反而起了阻礙作用。[10]很快地，新工黨政府就實(shí)施了“從福利到工作”的政策，鼓勵(lì)不同的社會(huì)群體通過(guò)自身積極的就業(yè)來(lái)擺脫生活的困境，從消極被動(dòng)地等待政府的救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)地“自救”。

其次，美國(guó)在1996年出臺(tái)的貧困家庭臨時(shí)救助計(jì)劃對(duì)英國(guó)新政計(jì)劃產(chǎn)生了直接影響。該計(jì)劃主要實(shí)施對(duì)象為有學(xué)齡子女的單親家長(zhǎng)，要求他們必須每周工作30小時(shí)以上才有資格領(lǐng)取貧困補(bǔ)助，資金由中央政府撥款。領(lǐng)取補(bǔ)貼的最長(zhǎng)時(shí)限為60個(gè)月，各州可以根據(jù)具體情況縮短補(bǔ)貼領(lǐng)取的時(shí)間。同時(shí)，瑞典的福利改革也給了新工黨以重要啟示，瑞典為失業(yè)者提供充分的培訓(xùn)或就業(yè)機(jī)會(huì)，并把參加培訓(xùn)、教育或積極尋找工作作為享受福利的必要條件，對(duì)無(wú)故不參加培訓(xùn)者將給予一定的降低福利待遇的處罰。[11]所以，新政計(jì)劃是英國(guó)新工黨政府在學(xué)習(xí)其他西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，并非是英國(guó)的首創(chuàng)。

再次，貧困人口的上升和零就業(yè)家庭的出現(xiàn)。20世紀(jì)80、90年代，英國(guó)貧困人口急劇上升，不平等狀況急劇惡化。1995到1996年，英國(guó)有1＼5的人生活在貧困之中，而在1979年，英國(guó)的貧困人口還不到1＼10。20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果并沒有在不同家庭間分享，大多數(shù)成果都進(jìn)了最富有家庭的腰包，而貧困家庭卻未能從中收益。在這種趨勢(shì)中，遭罪的主要是兒童——1979年，有1＼12的兒童生活在貧困家庭。到1995到1996年，有近1＼3的兒童生活在貧困家庭。[12]20世紀(jì)80、90年代英國(guó)社會(huì)還出現(xiàn)了一個(gè)全新的現(xiàn)象：零就業(yè)家庭。工作也兩極化了，雙職工家庭多起來(lái)了，零就業(yè)家庭也多起來(lái)了。1968年，零就業(yè)家庭只有4%，1975年為6.2%，1981年上升到10.6%，1995年更是達(dá)到了16.7%。在此期間，單親家庭成為零就業(yè)家庭的風(fēng)險(xiǎn)最高，其次是單身漢。[13]

最后，社會(huì)保障尤其是社會(huì)救助支出讓英國(guó)政府的財(cái)政不堪重負(fù)。戰(zhàn)后英國(guó)的社會(huì)保障支出主要由三部分組成，即非繳費(fèi)型但需要家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助金、繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)金、以及非繳費(fèi)型但不需要家計(jì)調(diào)查的普惠式公共福利金。社會(huì)保險(xiǎn)主要有養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)金，普惠式公共福利金主要是指殘疾人津貼、兒童津貼等。1979年，這三項(xiàng)開支在整個(gè)英國(guó)社會(huì)保障支出中所占得比重分別為16%、75%和9%，但1997年時(shí)就變?yōu)?5%、47%和18%，社會(huì)救助金和普惠式公共福利金的比重顯著上升，都翻了一倍，而社會(huì)保險(xiǎn)金的比重則大幅下降。1949年，英國(guó)的社會(huì)保障支出在政府財(cái)政支出中所占的比例為13.5%，而到1997年時(shí)，這一比例已經(jīng)上升到32%，成為英國(guó)財(cái)政支出中比例最大的一項(xiàng)支出，幾乎等于國(guó)民健康與社會(huì)服務(wù)支出的兩倍或教育支出的三倍。[14]1997年，新工黨上臺(tái)時(shí)，社會(huì)保障支出已經(jīng)讓英國(guó)政府的財(cái)政不堪重負(fù)，這成為了布萊爾政府實(shí)施福利制度改革的最直接原因。

三、新工黨政府社會(huì)救助政策的實(shí)際效果

對(duì)于新工黨政府的新政的實(shí)施效果，關(guān)于失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)疑是最有說(shuō)服力的。2001年以來(lái)，英國(guó)的失業(yè)人數(shù)持續(xù)下降。2005年，英國(guó)的失業(yè)率下降為4.8%，在歐盟國(guó)家中處于較低水平。目前，英國(guó)失業(yè)人口保持在150萬(wàn)左右，失業(yè)率保持在5%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟國(guó)家10%的平均失業(yè)率。在英國(guó)國(guó)內(nèi)，2004年比1997年新增加了近200萬(wàn)就業(yè)人口，長(zhǎng)期失業(yè)人口減少了3/4，基本上根除了年輕人的長(zhǎng)期失業(yè)問(wèn)題。[15]同時(shí)，領(lǐng)取求職者津貼的人數(shù)也從1997年的163300人減少到2005年的53000人。[16]

到2001年大選時(shí)為止，英國(guó)的失業(yè)人口自1975年以來(lái)第一次低于100萬(wàn)，長(zhǎng)期失業(yè)人口也低于1979年以來(lái)的任何時(shí)期，28萬(wàn)年輕人通過(guò)新政項(xiàng)目找到了工作。[17]新政項(xiàng)目背后的“從福利到工作”的理念與過(guò)去十多年的保守黨政府一致，只是福利這個(gè)概念被拓寬了。它所覆蓋的人群不只是普通的失業(yè)人群，也包括了特殊群體，如單親父母以及殘障人士。[18]

在減少貧困人口方面，新工黨政府的社會(huì)救助政策也發(fā)揮了一定的作用，但效果不如在減少失業(yè)率方面這么明顯。根據(jù)2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自1997年新工黨政府上臺(tái)以來(lái)，生活在收入平均數(shù)的60%以下的相對(duì)貧困人口雖然減少了100萬(wàn)，但仍然有1290萬(wàn)，占總?cè)丝诘?3%。[19]

客觀地說(shuō)，新工黨政府“從福利到工作”政策的實(shí)施是卓有成效的，自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，英國(guó)的失業(yè)率就一直處于不斷下降的態(tài)勢(shì)，明顯低于歐盟國(guó)家的平均失業(yè)率，在2002——2005年間甚至比公認(rèn)的擁有世界上最好勞動(dòng)力市場(chǎng)的美國(guó)都低。但是，在就業(yè)方面，表面的樂觀數(shù)據(jù)并不能掩蓋一些事實(shí)上的不平等或不公平現(xiàn)象。在1971—2001年間，英國(guó)男性勞動(dòng)力的人數(shù)從1600萬(wàn)緩慢增加到1620萬(wàn)，與此同時(shí)，女性勞動(dòng)力從1000萬(wàn)急劇增加到1300萬(wàn)，官方還估計(jì)到2001年這一數(shù)字將再增加到1400萬(wàn)。[20]官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示，男性勞動(dòng)力從事全職工作的比例要遠(yuǎn)高于女性，集中反映出英國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的不平等。

總之，1997年新工黨上臺(tái)以來(lái)英國(guó)的社會(huì)救助制度改革其成效是顯著的。但是，由于英國(guó)的社會(huì)救助制度被視為解決貧困問(wèn)題的最后一道安全網(wǎng)，因此其支付水平被定得相當(dāng)高，其對(duì)于AWP（普通產(chǎn)業(yè)工人的平均工資）的替代率較高，這在給貧困者提供一個(gè)體面的生活的同時(shí)，也會(huì)對(duì)他們的就業(yè)行為產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，特別是對(duì)于有小孩的家庭。為有年幼孩子的家庭尤其是單親家庭提供高福利是英國(guó)社會(huì)保障制度的重要特征，這種家庭的社會(huì)救助津貼對(duì)于AWP的替代率就更高了。因此，對(duì)于英國(guó)單親家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，“新政”的吸引力比較有限，從而導(dǎo)致了英國(guó)單親家長(zhǎng)的失業(yè)率長(zhǎng)期以來(lái)一直居高不下的局面。

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作者簡(jiǎn)介：劉蘇榮（1974-），男，博士，曲靖師范學(xué)院人文學(xué)院副教授，主要從事社會(huì)保障問(wèn)題研究。