農(nóng)產(chǎn)品價格政策分析與展望
——程國強(qiáng)

程國強(qiáng)

國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長／國際合作局局長

農(nóng)產(chǎn)品價格政策分析與展望
——程國強(qiáng)

程國強(qiáng)

國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長／國際合作局局長

1　現(xiàn)行價格支持政策的效果

我國分別于2005年和2006年啟動水稻和小麥的最低收購價。2008年以來啟動包括玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等在內(nèi)的一系列重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲措施。這些政策實(shí)施以來，對有效調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“十一連增”，增強(qiáng)糧食調(diào)控能力、維護(hù)市場穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時，也逐步顯現(xiàn)出一系列新問題新矛盾，尤其在國內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)重要變化的新形勢下，現(xiàn)有支持政策正面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)產(chǎn)品市場扭曲嚴(yán)重、政府收儲壓力加大、市場政策化趨向增強(qiáng)，同時導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用不合理、不可持續(xù)等。其次，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛，進(jìn)口壓力日益加大。目前國內(nèi)稻谷、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖等主要農(nóng)產(chǎn)品價格均高于國際市場價格，國內(nèi)市場面臨巨大的進(jìn)口壓力，今后農(nóng)產(chǎn)品提價將面臨“天花板”約束。如棉花、食糖等已形成“國內(nèi)增產(chǎn)—國家增儲—進(jìn)口增加—國家再增儲”的不利局面，既極大地增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重影響政策實(shí)施效果。第三，部分農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼水平接近WTO微量允許承諾上限，增加補(bǔ)貼受黃箱“天花板”限制。2008年以來，我國對玉米、大豆實(shí)施臨時收儲措施，連續(xù)提高稻谷、小麥、玉米、大豆等最低收購價格和臨時收儲價格，并多次啟動大規(guī)模政策性收儲，導(dǎo)致黃箱補(bǔ)貼支持水平大幅增加，部分產(chǎn)品已接近微量允許上限，面臨WTO規(guī)則的實(shí)質(zhì)性約束。第四，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。最低收購價和臨時收儲等政策在有效調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食增產(chǎn)的同時，也導(dǎo)致出現(xiàn)土壤退化、地下水超采、化肥農(nóng)藥超量使用、農(nóng)業(yè)面源污染等突出環(huán)境問題，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

2　農(nóng)產(chǎn)品價格政策的改革

十八屆三中全會提出要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，2014年中央一號文件也提出要完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，明確提出試點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格。對于我國這樣一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國而言，目前仍處于工業(yè)化的中期階段，國力財(cái)力相對有限，尚不具備大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的能力。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，價格政策仍將是我國農(nóng)業(yè)支持政策體系的補(bǔ)充性、過渡性措施。改革的方向是完善這一政策，而不是顛覆。

2.1改革的基本取向

堅(jiān)持市場定價原則，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，穩(wěn)妥推動最低收購價格、改革臨時收儲政策，減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實(shí)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費(fèi)導(dǎo)向、市場引領(lǐng)機(jī)制。

2.2改革的方式

2.2.1價格形成機(jī)制改革——破除價格天花板

目前全球的價格形成機(jī)制有兩種，一種是非市場機(jī)制，主要由政府定價或補(bǔ)貼決定。過去發(fā)達(dá)國家采取100%的或者60%的補(bǔ)貼比例，現(xiàn)在逐漸減少到30%～40%，這類政策不完全由市場機(jī)制來決定，如我國水稻、小麥的最低收購價，玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的臨時收儲價。

另一種是由市場機(jī)制決定的農(nóng)產(chǎn)品價格，主要由農(nóng)產(chǎn)品供需決定。除上述農(nóng)產(chǎn)品外的其他農(nóng)產(chǎn)品如雜糧、蔬菜、水果、肉類等的價格，下一步市場化改革的方向是適時退出定價托市收購。

2.2.2補(bǔ)貼方式改革——規(guī)避黃箱天花板

從歐洲、美國、日本等國家農(nóng)業(yè)政策改革的一般邏輯來看，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，隨著競爭優(yōu)勢的變化，還有整個政策目標(biāo)的調(diào)整，最開始是價格支持，支持不下去了，就開始調(diào)整，改為直接補(bǔ)貼。從支持的目標(biāo)和支持的效果看，都是掛鉤的補(bǔ)貼，然后再過渡到脫鉤的補(bǔ)貼。這是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、糧食安全需求等因素決定。由于我國國力財(cái)力有限，完全脫離價格支持不是很現(xiàn)實(shí)，我國現(xiàn)在正處在從價格支持到掛鉤補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)折時期。

2.3改革的推進(jìn)思路與要點(diǎn)

2.3.1完善小麥、水稻最低收購價政策

通過鎖定最低收購價水平（鎖定就是不再提高，每年固定在10%，根據(jù)基本收益或成本補(bǔ)償，來確定價格水平）、實(shí)施多元主體定量收購（政府指定的收儲企業(yè)收到一定程度后停止收購，要將定量的信號釋放出去，引導(dǎo)其他的市場主體進(jìn)入市場）、嚴(yán)格政策啟動和退出機(jī)制等措施，減少最低收購價政策的市場扭曲效應(yīng)。從長期看，今后待條件成熟時，要逐步用目標(biāo)價格補(bǔ)貼、目標(biāo)收入保險補(bǔ)貼等措施替代最低收購價政策。

2.3.2適時退出臨時收儲措施

在大豆、棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步對玉米、油菜籽、棉花、食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)行目標(biāo)價格補(bǔ)貼、目標(biāo)收入保險補(bǔ)貼等新型補(bǔ)貼政策。

2.3.3建立健全農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險管理機(jī)制

對退出臨時收儲和最低收購價的重要農(nóng)產(chǎn)品，謹(jǐn)慎選擇政府干預(yù)性托底收購政策。對沒有政府托市收購的重要農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)通過建立健全市場風(fēng)險管理機(jī)制（如期貨、保險等工具）來分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場風(fēng)險。尤其是東北地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率較高，他們有條件利用風(fēng)險管控。在緊急情況下，選擇由政府委托相關(guān)企業(yè)，按照市場價格入市定量收購，以解決農(nóng)民突發(fā)性賣難問題，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)收益。

2.3.4探索研究新型直接補(bǔ)貼政策措施

價格支持是今后一段時期我國農(nóng)業(yè)支持政策體系的過渡性措施，必須抓緊探索研究目標(biāo)價格補(bǔ)貼、目標(biāo)收入保險補(bǔ)貼等以直接補(bǔ)貼為特征的新型補(bǔ)貼政策措施，建立“誰種誰補(bǔ)”以及“多種多補(bǔ)、不種不補(bǔ)”機(jī)制，使政府補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品種植面積或產(chǎn)量掛鉤，促進(jìn)農(nóng)民多種糧、種好糧。以增強(qiáng)政策的針對性和導(dǎo)向，以補(bǔ)貼重點(diǎn)產(chǎn)品、重要地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為核心，以突出解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和關(guān)鍵問題為方向，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式、探索實(shí)施新型直接補(bǔ)貼措施。

3　目標(biāo)價格補(bǔ)貼的內(nèi)涵與機(jī)制

目標(biāo)價格補(bǔ)貼就是政府事先確定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價格低于目標(biāo)價格時，政府按照兩者之間的差價補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，保證其基本收益；若該農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價格高于目標(biāo)價格，則不需啟動目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策。

3.1目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策機(jī)制

與臨時收儲相比，目標(biāo)價格補(bǔ)貼同時鼓勵糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，而且不會形成政策性庫存，不會扭曲市場（表1），可以消除實(shí)施臨時收儲政策帶來的不利影響。

表1　臨時收儲和目標(biāo)價格補(bǔ)貼的區(qū)別

3.2目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策操作設(shè)計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

3.2.1目標(biāo)價格水平

制定目標(biāo)價格時，首先其上限不能超過WTO的微量允許（8.5%）；其次財(cái)政預(yù)算約束不能超過現(xiàn)行財(cái)政負(fù)擔(dān)水平；第三要考慮能否保障農(nóng)民的生產(chǎn)收益，即保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性；第四要考慮不同作物之間的比價關(guān)系。

3.2.2補(bǔ)貼水平與范圍

首先需要注意差價核定，這里需要注意市場價格的監(jiān)測，按照預(yù)期的平均價格水平設(shè)計(jì)目標(biāo)價格，進(jìn)而鼓勵農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。其次，按面積進(jìn)行補(bǔ)貼，需要對單產(chǎn)和種植面積進(jìn)行核定。第三，補(bǔ)貼區(qū)域應(yīng)在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行。

3.2.3補(bǔ)貼操作方式

選擇按種植面積/產(chǎn)量補(bǔ)貼，種多少補(bǔ)多少。如果按銷售量補(bǔ)，就是賣多少補(bǔ)多少，需要政府重新指定收儲企業(yè)，對市場就會產(chǎn)生扭曲。