全面推進(jìn)“一城一交”模式

編輯/楚峰

全面推進(jìn)“一城一交”模式

編輯/楚峰

中心城市交通管理體制正朝著“一城一交”的方向發(fā)展，但也存在著部門交叉、規(guī)劃銜接補(bǔ)償、交通運(yùn)輸服務(wù)管理亟待完善、投融資機(jī)制有待創(chuàng)新和綜合執(zhí)法缺乏綜合體系等問題。中心城市交通管理體制改革下一步將如何發(fā)展呢？

什么是城市綜合交通管理體制？從管理方式來看，包含公路、水路、軌道交通等多種交通方式；從管理環(huán)節(jié)來看，包括規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)等工作環(huán)節(jié)。一個(gè)城市由一個(gè)綜合的部門來負(fù)責(zé)公路、水路、公共交通、出租汽車、城市軌道交通的統(tǒng)籌管理，并與航空、鐵路等交通運(yùn)輸進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。這個(gè)綜合部門是城市政府的一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)職能部門，統(tǒng)一提供交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)。

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院城市交通研究中心主任助理彭虓在“2015國(guó)際城市交通發(fā)展論壇”中指出，城市綜合交通管理部門應(yīng)該具備對(duì)所有交通資源要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配的職能。城市綜合交通管理體制改革不能僅局限于城區(qū)內(nèi)，必需擴(kuò)大到城鄉(xiāng)范圍，甚至區(qū)域范圍，才符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

彭虓介紹，當(dāng)前城市綜合交通管理體制存在三種發(fā)展模式：多部門交叉管理模式、城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化管理模式、“一城一交”綜合管理模式。三種模式之間存在一定的演進(jìn)關(guān)系，即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務(wù)并重和以人為本，管理層次由多到少、管理機(jī)構(gòu)由繁到簡(jiǎn)、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。此外，還有一種模式—區(qū)域交通一體化管理模式，這是未來發(fā)展的最高模式。

為什么要進(jìn)行城市綜合交通管理體制改革？彭虓認(rèn)為有五方面的必要性：綜合交通運(yùn)輸體系基本特征的體現(xiàn)，完善府際關(guān)系的需要，提高政府行政效率的需要，促進(jìn)綜合交通發(fā)展的需要，改善政府公共形象的需要。

綜合交通管理體制改革現(xiàn)狀

為了全面了解綜合交通管理體制改革的基本情況，彭虓他們對(duì)全國(guó)36個(gè)中心城市交通管理情況進(jìn)行了調(diào)查。通過梳理管理方式和管理環(huán)節(jié)二維結(jié)構(gòu)，得出結(jié)論：全國(guó)36個(gè)中心城市中有26個(gè)中心城市是實(shí)現(xiàn)了城市綜合交通體系的規(guī)劃編制，其中有15個(gè)城市加強(qiáng)了與鐵路、民航或郵政的協(xié)調(diào)職能，此外在上海、石家莊、昆明三個(gè)城市，交通運(yùn)輸部門還整合了城市交通軌道的規(guī)劃職能。這些中心城市經(jīng)過2008年第六次國(guó)家行政改革，他們的改革方向集中在規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、投融資、政策法規(guī)一體化發(fā)展方向。從改革的基本構(gòu)成上來看，在基本要素方面涉及到多個(gè)交通方式、多個(gè)管理環(huán)節(jié)，在管理上涉及到政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法等各個(gè)領(lǐng)域，此外還探索了在資金、服務(wù)、票價(jià)等市場(chǎng)要素的改革，以及信息資源信息技術(shù)等技術(shù)方面的一些探索。

彭虓介紹，2012年進(jìn)行了新一輪的城市交通行政管理體制改革，中心城市取得的一些基本特征如下:

首先，“一城一交”綜合管理模式城市增加，機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步擴(kuò)大。截至目前，北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳等13個(gè)城市設(shè)置了“交通（運(yùn)輸）委員會(huì)”。上海和天津?yàn)檫m應(yīng)十八大后交通運(yùn)輸大部制職能進(jìn)一步調(diào)整而新成立“交通委員會(huì)”的城市。此外，長(zhǎng)沙、合肥、蘭州這3個(gè)城市的交通運(yùn)輸部門盡管名稱為“交通運(yùn)輸局”，但其職能已經(jīng)跨入“一城一交”綜合管理模式行列。

其次，“交通（運(yùn)輸）委員會(huì)”的職能多數(shù)已經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。除了傳統(tǒng)的公路水路職責(zé)外，增加了綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃、城市公交和城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理及與鐵路、民航、郵政等的協(xié)調(diào)管理職能。

其三，所有中心城市均已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)運(yùn)輸?shù)囊惑w化管理。各中心城市將城市公共交通的管理職能劃歸交通運(yùn)輸部門，實(shí)現(xiàn)了城市層面公路和水路客貨運(yùn)輸、城市公交、農(nóng)村客運(yùn)及出租汽車由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

最后，多數(shù)城市的交通運(yùn)輸部門的綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

目前，多個(gè)城市還建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，有效解決城市交通綜合協(xié)調(diào)問題。以上海為例，上海為了推進(jìn)監(jiān)督、管理、執(zhí)行相分離，設(shè)置了比較清晰的層級(jí)：第一是決策執(zhí)行層，兩級(jí)政府在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)輸、組織和執(zhí)法等方面進(jìn)行分工和設(shè)立責(zé)權(quán)范圍，在具體管理上形成了并聯(lián)審批、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制；第二是決策協(xié)調(diào)層，在省、直轄市層面是長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)誼會(huì)議，在市級(jí)層面是交通協(xié)調(diào)保障聯(lián)席會(huì)議、靜態(tài)交通領(lǐng)導(dǎo)小組、交通節(jié)能減排聯(lián)席會(huì)議、道路安全聯(lián)席會(huì)議、內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、地方海事機(jī)構(gòu)與水上公安機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤協(xié)作會(huì)議等，在行業(yè)管理層面，有大量“一事一議”的協(xié)調(diào)平臺(tái)。

北京市也在探索綜合協(xié)調(diào)的一些工作，比如北京市交通委同民航華北局、北京鐵路局、北京市郵政管理局、北京市氣象局，正在積極探索建立北京市綜合運(yùn)輸服務(wù)工作機(jī)制。通過建立日常的溝通聯(lián)系機(jī)制、專項(xiàng)工作會(huì)商機(jī)制、信息交換共享機(jī)制、安全應(yīng)急保障機(jī)制，加強(qiáng)北京市交通部門與民航、鐵路、氣象等部門的工作融合與銜接。

各地還在積極深化交通行政審批制度改革。一是承接部、省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門下放的審批權(quán)，二是認(rèn)真梳理城市層面需要取消和下放的審批權(quán)，三是建立交通運(yùn)輸主管部門權(quán)力清單制度。以上海為例，上海市積極探索推行“行政權(quán)力清單制度，既受又理、管辦分離”改革，將其工作重心轉(zhuǎn)向制定規(guī)劃、調(diào)查研究、擬定政策、監(jiān)督檢查等方面。

各地積極探索公共汽電車特許經(jīng)營(yíng)制度和服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)制度，加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極探索政府購(gòu)買公共交通服務(wù)機(jī)制。比如，杭州探索政府采購(gòu)公共服務(wù)在線路經(jīng)營(yíng)權(quán)資源配置模式等方面的改革與應(yīng)用。

左圖：廣州的BRT崗頂站右圖：廣州的BRT體育中心站鳥瞰

存在的問題

總體來說，中心城市交通管理體制正向著“一城一交”的方向發(fā)展，各地在行政管理體制、綜合交通協(xié)調(diào)機(jī)制、交通運(yùn)輸服務(wù)管理、投融資機(jī)制和依法治理等方面取得了一定的成績(jī)，但同時(shí)也存在一系列問題。

一是真正意義上的綜合交通管理體制尚未形成。城市交通運(yùn)輸管理主體仍然分散，運(yùn)輸方式間的矛盾依然突出；簡(jiǎn)政放權(quán)的動(dòng)力不足，成效有待檢驗(yàn)；城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理權(quán)分割，運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管難度大；交通運(yùn)輸安全管理有待加強(qiáng)。

二是職能調(diào)整不到位，規(guī)劃銜接不暢現(xiàn)象普遍。交通規(guī)劃是交通工作的初始環(huán)節(jié)，多數(shù)中心城市雖然在交通部門“三定”方案中規(guī)定了組織編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃，負(fù)責(zé)交通專項(xiàng)規(guī)劃的職能，但實(shí)際上目前此項(xiàng)職責(zé)基本上仍保留在規(guī)劃部門，大多數(shù)城市的交通部門還處在參與研究的層面。

三是交通運(yùn)輸服務(wù)管理亟待完善。目前，尚未建立完善的政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，綜合運(yùn)輸職能管理和信息化服務(wù)水平不高，公眾參與的層次低，影響能力不明顯。

四是交通投融資機(jī)構(gòu)亟待創(chuàng)新。政府支出負(fù)擔(dān)較重，新增投資壓力大，從整體上看，政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)依然較重。原有融資渠道縮窄，社會(huì)資本引入存在挑戰(zhàn)，地方融資平臺(tái)債券僅剩下一年的發(fā)行時(shí)間，且發(fā)行額度從嚴(yán)審核，并納入地方預(yù)算管理。此外，土地政策影響交通綜合開發(fā)，按照國(guó)家土地出讓政策，只要含經(jīng)營(yíng)性用地，必須按照“招拍掛”模式進(jìn)行操作，加大了運(yùn)營(yíng)企業(yè)競(jìng)標(biāo)成功的難度，難以實(shí)現(xiàn)“樞紐/地鐵+物業(yè)”的開發(fā)模式。

五是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法缺乏綜合體系。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制基本沒有建立。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使依然存在隨意性，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度支出尚未落實(shí)。道路運(yùn)輸、公路路政行政執(zhí)法存在執(zhí)法主體較多的問題，已經(jīng)開展綜合行政執(zhí)法的中心城市在試行中遇到綜合執(zhí)法和行政許可后監(jiān)督檢查的新交叉、推諉等問題。

發(fā)展趨勢(shì)

彭虓介紹，綜合交通管理體制改革的未來發(fā)展趨勢(shì)可以總結(jié)為三個(gè)層面：目標(biāo)層、任務(wù)層、工作層。在目標(biāo)層，按照中央的部署，推進(jìn)交通運(yùn)輸體系和運(yùn)輸能力的現(xiàn)代化建設(shè)。任務(wù)層是綜合交通資源的合理配置和運(yùn)輸歷體制的成熟規(guī)范。工作層是機(jī)構(gòu)調(diào)整、事權(quán)關(guān)系、職能配制、權(quán)利運(yùn)行等。同時(shí)還要考慮推動(dòng)因素和制約因素。推動(dòng)因素是全球化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和交通運(yùn)輸多樣化推動(dòng)交通一體化、新型城鎮(zhèn)化。制約因素是交通體系建設(shè)水平和財(cái)政能力等。

城市綜合交通運(yùn)輸體系改革發(fā)展趨勢(shì)，在機(jī)構(gòu)調(diào)整上，朝大部門和大交通方向發(fā)展；在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離，既能提高權(quán)利的運(yùn)行效率，同時(shí)也能規(guī)范權(quán)利的監(jiān)督使用；在資源配置上，要逐步實(shí)現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)”相分離的運(yùn)行機(jī)制；在事權(quán)關(guān)系上，應(yīng)明確“政企、政事、事企和政資”分開。

下一步，中心城市綜合交通管理總體思路是實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸?shù)捏w系治理能力和治理體系兩個(gè)轉(zhuǎn)變，一個(gè)是城市交通被動(dòng)發(fā)展向主動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)變，另一個(gè)是粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。基本途徑是“加強(qiáng)一個(gè)設(shè)計(jì)，樹立兩個(gè)觀念，推進(jìn)三個(gè)治理”。

具體來說，繼續(xù)深化體制改革，全面推進(jìn)“一城一交”模式。積極創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，提高運(yùn)輸管理的效率，短期內(nèi)無法通過體制改革，尤其是行政體制改革來解決綜合交通管理問題，可以加大協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)，行政管理體制只是一個(gè)基礎(chǔ)，其實(shí)發(fā)揮功效最大的還是協(xié)調(diào)機(jī)制。加快落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，主要集中在完善政府購(gòu)買服務(wù)制度配套的公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)成本核算機(jī)制。大力推進(jìn)公眾參與的機(jī)制，整個(gè)國(guó)家城市居民、城鄉(xiāng)居民參與到城市運(yùn)輸綜合體系里比較弱。繼續(xù)加強(qiáng)推進(jìn)依法治理，整合執(zhí)法主體、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。同時(shí)，在交通運(yùn)輸安全管理方面、智能管理和信息化管理方面都還有很多的工作需要去做。