對四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再認識

◎文/趙春淦

對四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再認識

◎文/趙春淦

村人口人均受教育年限比城鎮(zhèn)人口少3.5年，人口占70%的農村衛(wèi)生資源不到全省的20%。要實現(xiàn)全域協(xié)調發(fā)展，必須推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換、公共資源均衡配置，推動農村生產(chǎn)生活方式同步變革，加快形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。

3.開辟了解決“三農”問題的新思路

全面建成小康社會，“三農”問題是必須解決的重點和難點問題。2014年，四川省農民人均純收入達到8803元，但總體來看，全省城鄉(xiāng)差距仍然較大，且有進一步擴大趨勢。2014年，四川省城鄉(xiāng)居民收入比達2.8倍，差距達15578元，如果把醫(yī)療、教育和失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進去，城鄉(xiāng)收入差距可能達到4-5倍，甚至是6倍。造成這種差距的主要原因是以前習慣把“三農”問題作為一個孤立的系統(tǒng)單獨研究，只在農村內部考慮農業(yè)、農村和農民問題，割裂了農業(yè)、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯(lián)，因而妨礙了農業(yè)與工業(yè)、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。因此，要解決“三農”問題，就要跳出就三農論三農，就三農抓三農、以農言農的傳統(tǒng)思路，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農業(yè)、城市和農村，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補，通過城市帶動農村、工業(yè)帶動農業(yè)，建立城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

四川推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的主要問題

四川省特別是成都市在全國較早地開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設試點，并總結了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、開展農村土地和房屋確權登記頒證、創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等六大經(jīng)驗，但從四川全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然有一些問題需要關注和解決。

1.城市帶動農村發(fā)展能力不足

（1）四川全省城鎮(zhèn)化水平滯后，決定了城市對農村的帶動作用處于較低水平。四川省城鎮(zhèn)化率僅為46.3%，較全國平均水平低8.5個百分點，且僅有4個超過百萬人口的城市，縣城和中小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠，規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)差、承載能力弱，不足以帶動腹地鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展。

（2）城市經(jīng)濟發(fā)展不足，特別是作為就業(yè)最大容器的服務業(yè)發(fā)展嚴重不足，四川較全國平均水平低11.5個百分點，導致對農村剩余勞動力吸納能力不足，全省流出省外務工人員占外出務工人員比例超過50%。

2.資源要素未能在城鄉(xiāng)合理流動和配置

過去大量生產(chǎn)要素由農業(yè)向工業(yè)、由農村向城市集中，極大地削弱了農村的原始積累。資源配置失衡的矛盾成為當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的嚴重障礙。

（1）土地方面。目前，作為農村發(fā)展最大資源，土地在產(chǎn)權明晰、流轉機制和服務體系等方面存在不同程度缺失。四川全省農村集體建設用地閑置、使用效率低現(xiàn)象在一定程度存在。農村集體建設用地、承包地和宅基地等財產(chǎn)權利在確權后雖然有了“本本”，但“本本”變“本錢”還十分困難，農村資源資產(chǎn)化、農村資產(chǎn)資本化、農村資本市場化還沒有真正實現(xiàn)。

（2）金融方面。由于農業(yè)具有天然弱質性，“三農”金融服務風險大、成本高且收益低，金融機構支持“三農”的內生動力不足，金融棄農、脫農的現(xiàn)象十分突出，2014年金融機構涉農貸款僅占各項貸款余額的1/3。同時，農村產(chǎn)權抵押融資配套政策尚未完善，價值評估、資源收儲和處置、風險防范機制缺失，嚴重制約了金融資源支持農村發(fā)展。

3.農業(yè)人口市民化的體制障礙沒有根本消除

農民變市民速度緩慢，不僅不利于農民增收，還導致城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，這也是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要障礙。

（1）城鎮(zhèn)戶籍對農民的吸引力不強。二元體制障礙仍未有效破解，現(xiàn)行的社會保障、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等仍與戶籍“捆綁”在一起，農民進城后享有原有宅基地、承包地和林地等權益的配套政策缺乏，農業(yè)轉移人口不能帶著原有財產(chǎn)權利放心地進城定居落戶，農民進城的意愿不強已成為全省新型城鎮(zhèn)化緩慢的重要因素。

（2）農民市民化政府投入成本高。農民市民化主要涉及社會保障、教育設施、公共服務和市政設施等配套服務項目。據(jù)中國社科院測算，西部地區(qū)一個農民轉移為縣城居民，在基礎設施和公共服務等方面約需支出成本20萬元，而這些支出主要依靠財政投入。按照2020年全省城鎮(zhèn)化率達到54%計算，未來5年，四川全省將要實現(xiàn)550萬農村人口的市民化，需投入1.1萬億元，如此龐大的資金需求，對政府財力是一個巨大的挑戰(zhàn)。

對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考

1.堅持以非均衡發(fā)展理念推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的落腳點是總體協(xié)調和高效，在推進過程中不能搞齊步走、清一色，應堅持非均衡發(fā)展、差異化發(fā)展理念，著力打造具有鮮明地方特色的區(qū)域經(jīng)濟。

（1）結合四川省主體功能區(qū)規(guī)劃，按照平原、丘陵、盆周山區(qū)等類區(qū)，研究、分析和把握好各類區(qū)的不同情況，分類制訂推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施方案，促進不同區(qū)域特色化、差異化發(fā)展。

（2）根據(jù)不同地域的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，明確不同區(qū)域、不同發(fā)展水平市縣的發(fā)展方向和重點，并在省級層面給予不同的政策支持，實現(xiàn)以重點突破帶動全局發(fā)展，以率先發(fā)展帶動整體提升。

2.堅持以三產(chǎn)互動發(fā)展推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，關鍵在產(chǎn)業(yè)支撐。從某種意義上理解，一二三產(chǎn)互動發(fā)展的過程，實際上就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。因此，應該以產(chǎn)業(yè)集群的思路推進三次產(chǎn)業(yè)互動，制訂完善四川全省產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃，建立全方位、多層次、寬領域的網(wǎng)絡式產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展機制，使產(chǎn)業(yè)鏈上相互關聯(lián)的眾多經(jīng)濟主體在同一地域內聚集發(fā)展。

（1）在產(chǎn)業(yè)互動機制上，應該針對跨區(qū)項目立項、園區(qū)建設、環(huán)境保護及配套設施建設等重要問題，研究制訂跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)互動機制，加速區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)互動，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展。

（2）在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合方面，要重點推進農業(yè)“接二連三”，加快農業(yè)發(fā)展方式轉變，不斷提升農業(yè)現(xiàn)代化水平。

3.堅持以科學高效的城鎮(zhèn)體系推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

合理的城鎮(zhèn)體系，能實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化，促進城鄉(xiāng)資源要素的合理流動和整合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（1）在規(guī)劃上，應細化全省城鎮(zhèn)空間布局，完善現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，將新村建設納入城鎮(zhèn)體系統(tǒng)一規(guī)劃布局，著力構建特大中心城市、大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)、新農村綜合體和新村聚居點“六位一體”的城鎮(zhèn)體系，帶動城鄉(xiāng)全域發(fā)展。

（2）在建設上，要突出縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)在連接城市、農村中的重要地位，進一步完善擴權強縣試點政策，支持開展擴權強鎮(zhèn)試點，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等方面給予更大扶持，做好小城鎮(zhèn)這篇“大文章”，促進農業(yè)人口就近轉移。

4.堅持以深化農村改革推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

“三農”問題歸根到底是因為二元體制壁壘導致土地、勞動力和資金等要素資源在城鄉(xiāng)之間不能自由流動。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把農村和城鎮(zhèn)發(fā)展作為統(tǒng)一的整體，構建以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體的體制機制，推動城鄉(xiāng)資源有序流動，解開“三農”問題最核心的癥結。

（1）深入推進農村產(chǎn)權制度改革，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權登記制度，恢復農村生產(chǎn)要素和資源參與市場平等交換的“權利”。

（2）探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權交易市場，出臺農村產(chǎn)權流轉交易市場體系建設指導意見，建立全省統(tǒng)一的農村產(chǎn)權交易平臺，形成統(tǒng)一的交易規(guī)則和流程，促進農村產(chǎn)權公正、公開和順暢流轉。

（3）積極探索農民房屋、農產(chǎn)品及農業(yè)訂單等其他動產(chǎn)和不動產(chǎn)的抵押質押辦法，健全涉農貸款擔保體系，增強農村金融供給能力。

5.堅持以建立多元、有序、城鄉(xiāng)銜接的管理體制推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應注重解決城鄉(xiāng)分割的管理體制，形成城鄉(xiāng)一體、高效運轉的體制機制。

（1）要進一步強化縣級行政管理職能，對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的中心鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權限，增強縣（區(qū)、市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理、自我發(fā)展的能力。

（2）要把城鄉(xiāng)社區(qū)作為現(xiàn)代社會的基本單元，積極推進以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要載體的基層社會管理體制改革，逐步建立以居住地為核心的社區(qū)管理體制，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)為核心，群眾自治組織為主體，社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)管理服務機制。

■ 卉木萋止 陳寶林/攝

（作者系四川省簡陽市市長）

■ 編輯：張涵