中美政府采購的比較研究

宋亭婷

摘 要：近幾年來中國的政府采購制度在不斷的完善和發(fā)展，但與國外的政府采購制度相比較仍存在較大的差距。本文對中美政府的采購進(jìn)行了比較研究，闡述了我國政府采購制度的歷史發(fā)展，分析了中美倆國采購法的立法概況，在對比的基礎(chǔ)上，提出中國支付采購所存在的問題，并論述了如何借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來完善中國的政府采購制度，提出了完善我國政府采購制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購法；美國政府采購；采購方式

一、政府采購的概念與特征

政府采購在西方一些國家常常被稱為公共采購，何為政府采購，理論上我們這樣界定：所謂政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金采購貨物、服務(wù)或者工程的行為①。在中國，政府采購起步的比較晚，雖然近些年來得到了充足的發(fā)展，但是相比較而言，與西方發(fā)達(dá)國家的政府采購仍有相當(dāng)大的差距。我國政府采購具有以下特征：

（一）政府采購支出數(shù)額巨大

為了滿足社會(huì)公共需要，政府每年都要從企業(yè)，不同社會(huì)組織和個(gè)人等那里籌集較大數(shù)額的資金。如此大規(guī)模的政府采購、影響范圍廣、采購金額巨大，成為了國內(nèi)市場最大的消費(fèi)者，也給市場經(jīng)濟(jì)的供求關(guān)系帶來巨大的影響。相對于政府采購來說，私人采購因?yàn)槠浣痤~和規(guī)模相對較小，對于市場經(jīng)濟(jì)的供求關(guān)系影響較小。由于政府采購巨大的資金支出，對市場的資源配置，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和投入等方面產(chǎn)生較大的影響。

（二）政府采購具有市場性

政府以市場經(jīng)濟(jì)采購主體的身份出現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)中，進(jìn)行著和其他市場經(jīng)濟(jì)主體一樣的采購行為。作為市場經(jīng)濟(jì)中的一員，政府也必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，享有采購的自主權(quán)和選擇權(quán)同時(shí)也不可避免的會(huì)具有盲目性，在市場經(jīng)濟(jì)中公平競爭，公平交易②。

（三）政府采購具有社會(huì)公共性，

政府采購從本質(zhì)上來說就是社會(huì)公眾采購，是公眾將權(quán)利賦予政府代表他們進(jìn)行的采購。為了滿足社會(huì)公共需要，政府采購行為本身具有典型的公共性。其次政府采購的資金來源具有公共性，政府采購的資金來源于國家財(cái)政統(tǒng)一撥款，是納稅人的稅收所形成的公共資金，由國家來負(fù)責(zé)使用和管理，所獲得利益和成果由公眾來共享，所以必須對社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

二.我國政府采購制度的歷史沿革

從近些年來我國政府采購的發(fā)展來看，政府采購制度建設(shè)較為落后。我國于1980年開始試行招投標(biāo)制，1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)設(shè)備購置實(shí)行政府采購試點(diǎn)，并且制定了我國第一個(gè)政府采購管理辦法。河北省在1997年初在行政和政法系統(tǒng)進(jìn)行政府采購試點(diǎn)。1999年4月財(cái)政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》，7月頒布了《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》和《政府采購資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法》。監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)總署提出了《關(guān)于2000年執(zhí)行政府采購制度工作的意見》③。2002年6月29日《中華人民共和國政府采購法》的頒布實(shí)施（以下簡稱政府采購法）標(biāo)志著我國政府采購開始步入法制化、規(guī)范化的歷程。并且中國自加入WTO后也已經(jīng)成為《協(xié)定》的觀察員。由此，中國政府采購制度正逐步向國際接軌。

三、中國政府采購法存在的問題

（一）政府采購法律體系不健全

我國的《政府采購法》雖然已經(jīng)頒布施行，但是與之相配套的法規(guī)、規(guī)章及實(shí)施細(xì)卻并未有詳細(xì)的規(guī)定。我國現(xiàn)行的《政府采購法》中有些條文比較原則化不夠具體，同時(shí)也缺乏實(shí)際的可操作性，如“各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門。”里明確規(guī)定了財(cái)政部門在政府采購中的管理地位，但財(cái)政部門的具體性質(zhì)如何界定，具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是什么卻都未作規(guī)定，這就會(huì)造成各級人民政府會(huì)擁有更多的自主性，也容易滋生腐敗和各種問題。

其次我國的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》同步施行，但是相互之間卻不能夠相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！墩少彿ā芬?guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！边@條規(guī)定會(huì)讓人們產(chǎn)生政府采購的調(diào)整范圍是將工程采購排除在外的。錯(cuò)覺。我國的政府采購法中并未規(guī)定對于貨物、服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，應(yīng)不應(yīng)該適用招標(biāo)投標(biāo)。但是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》法，對于貨物、服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)可以適用招標(biāo)投標(biāo)法。此外，對于很多政府采購的細(xì)節(jié)方面，我國政府的立法中存在著空白。

（二）政府采購法適用范圍狹窄

在與其他國家政府采購法的比較中我們發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的《政府采購法》所確定的適用范圍有待擴(kuò)大。各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織是我國《政府采購法》所規(guī)定的主體范圍。但從現(xiàn)有的這三類主體范圍中，可以看出沒有包括國有企業(yè)。原因在于，我國的政府采購具有較大的社會(huì)公共性。首先，政府采購行為具有較大的公共性，其次，政府采購資金的來源于國家撥款和納稅人形成的資金。所以按照政府采購公共性的這個(gè)原則來確定政府采購主體，所以我國的政府采主體沒有包括國有企業(yè)。而國際上很多國家政府采購主體中無論是政府機(jī)構(gòu)，公共組織還是國有企業(yè)或者私營企業(yè)都納入到了政府采購的主體中。我國政府采購法中這一規(guī)范的缺失，使得我國《政府采購法》的適用范圍有待擴(kuò)大。我國在國際的政府采購市場中，很難使得我國在進(jìn)出口貿(mào)易中獲得更大競爭優(yōu)勢也很難擴(kuò)大國際貿(mào)易份額。

（三）政府采購方式規(guī)范的不完善

我國的政府采購法規(guī)定了多種政府采購方式，以公幵招標(biāo)作為主。其他方式如邀請招標(biāo)、競爭談判等方式為輔的采購方式體系。是否達(dá)到國務(wù)院及省級人民政府規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)行公開招標(biāo)方式的基礎(chǔ)。根據(jù)具體情況不同，最低限額的具體數(shù)目也并不是固定的。除公開招標(biāo)以外，是否能夠自由選擇其他采購方式？如果可以的話，那么采購人員會(huì)有較大的自由選擇和裁量空間，也很容易產(chǎn)生腐敗和不公平競爭等問題；如果不能自由選擇其他采購方式，那應(yīng)該如何排序？我國的政府采購法中并沒有作規(guī)定。其次，我國的政府采購采購程序規(guī)定不規(guī)范，我國是以公開招標(biāo)為主，但是我國對于公開招標(biāo)的程序規(guī)定卻很簡陋，沒有特定的公開招標(biāo)程序也就不能和其他采購方式相配合使用作出規(guī)定。

四、美國政府采購法對我國的啟示

（一）確立完善的政府采購法律體系

對于目前我國的政府采購法律體系來說只能說是初步建立，若想得以完善，仍需要很多一段時(shí)間去努力。

1、明確《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》之間的關(guān)系。我國《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在著很多不協(xié)調(diào)之處，西方國家的普遍做法是將招投標(biāo)制度作并入到政府采購法律體系中去的，但是綜合考慮我國的基本國情和各種因素，我國不能將招投標(biāo)制度全部納入到政府采購體系中。所以，為了協(xié)調(diào)好《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，可以這樣規(guī)定：除《政府采購法》特別規(guī)定外，其他招標(biāo)采購項(xiàng)目一律適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

2、細(xì)化政府采購的已有規(guī)定。第一、對于《政府采購法》中已有但又相對過于原則化和缺乏可操作性的規(guī)定要進(jìn)行明確的規(guī)定。如，對于政府采購中關(guān)于中小企業(yè)的發(fā)展，是否要援引《中小企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定可以做出明確具體的規(guī)定；第二，對于《政府采購法》中矛盾性的條款要進(jìn)行修改，如采購方式的適用范圍上，對遺漏內(nèi)容予以補(bǔ)充。

3、彌補(bǔ)我國法律規(guī)定的空白。根據(jù)現(xiàn)在政府采購實(shí)施的具體情況，對于《政府采購法》在制定時(shí)沒有考慮到的內(nèi)容要進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，并頒布相應(yīng)配套的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，保證新規(guī)定內(nèi)容的合法合理運(yùn)用。如增加電子化采購方式，對于供應(yīng)商如何投標(biāo)，如何進(jìn)行電子化評標(biāo)，使用電化方式簽訂的政府采購合同如何才能具有效力，違約后如何救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行規(guī)定等等。

（二）明確《政府采購法》的適用范圍

1、界定政府采購的主體。筆者建議應(yīng)當(dāng)借鑒美國的政府采購法，在概括方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)致的列舉，在“采購所使用的資金的公共性與采購主體從事活動(dòng)的非競爭性和公共性結(jié)合”的基礎(chǔ)之上，確定采購主體范圍，這樣才能更加的清晰和規(guī)范

2、將軍隊(duì)采購納入采購主體范圍。在WTO國際政府采購中，很多國家的政府采購都包括大量的軍隊(duì)采購。對于我國來說，軍隊(duì)采購也將成為我國政府政府采購中的重要組成部分。筆者認(rèn)為，為了使政府采購行為更加規(guī)范和完善，軍隊(duì)采購除了特殊的涉及國防安全的物資采購之外，其余的普通產(chǎn)品的采購應(yīng)當(dāng)也納入政府采購制度中，成為我國政府采購體系中的一部分。

3、將公用事業(yè)單位納入采購主體范圍。我國并未將自來水、電力、石油、交通等公用事業(yè)單位作為政府采購的主體，這一點(diǎn)與WTO《政府采購協(xié)議》及美國等西方國家也有些差距?？v觀這些壟斷行業(yè)，它們的資金來源、機(jī)構(gòu)組織和人員任命等都山政府直接或者間接控制，幾乎不需要承擔(dān)任何的市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，它們的單位利益與國家公眾利益相一致，應(yīng)該將其將其納入到政府采購的主體中來。而將這些單位納入政府采購主體范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)該如何規(guī)定呢？筆者認(rèn)為可以借鑒以下標(biāo)準(zhǔn)：（l）擁有公司多數(shù)認(rèn)購資本（2）控制公司發(fā)行股份的多數(shù)表決權(quán)（3）可任命一半以上的公司監(jiān)督、管理或行政機(jī)構(gòu)成員”。當(dāng)然，如果將來這些行業(yè)打破壟斷，有私營或外國資本進(jìn)駐，一旦政府對其喪失了控制地位，就應(yīng)將其刪除出政府采購的主體范圍。

（三）規(guī)范和完善政府采購方式

1、完善政府采購方式的體系。是否具有完善的政府采購方式體系是評價(jià)一部政府采購法是否完備的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)完備的政府采購體系中，各種采購方式應(yīng)是相互協(xié)調(diào)，相互配合，有機(jī)統(tǒng)一。因而，我國應(yīng)對政府采購確定限額制定標(biāo)準(zhǔn)、制定范圍進(jìn)行明確。依據(jù)具體情況的不同，確定政府釆購方式時(shí)要考慮到各種相關(guān)因素，我國的《政府采購法》是以公開招標(biāo)為主，但此種方式仍存在瑕疵。如果政府采購的實(shí)際條件滿足了多種釆購方式的要求，我們應(yīng)比較各方式競爭性的強(qiáng)弱和利弊，選擇競爭性最強(qiáng)的和最適宜的方式，這樣政府采購就可以真正做到公正、公平。

2、規(guī)定采購方式適用條件應(yīng)明確合理。只要將政府采購方式的使用條件嚴(yán)格明確的規(guī)定出來，政府采購中的采購人員的自主權(quán)才會(huì)受到制約和監(jiān)督。如果將政府采購方式的適用條件明確嚴(yán)格的規(guī)定下來，那么會(huì)容易滋生政府采購的腐敗問題。在各種采購方式中，我們要盡量采用公開招標(biāo)的方式，這樣更有利于公正公平的競爭，更符合市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律，從而保證招標(biāo)活動(dòng)的質(zhì)量。

3、規(guī)定詳盡適當(dāng)?shù)牟少彸绦?。政府采購程序是政府采購方式必?jīng)的過程，倆者密不可分，互為表里，有機(jī)統(tǒng)一的。采用了某一特定的采購方式也就相應(yīng)的選擇了某一特定的采購方式。但是我國政府采購的實(shí)際中并不是這樣，比如已經(jīng)明確規(guī)定了采購方式，但是采購人員仍可能采用其他方式，這將導(dǎo)致政府采購方式的名存實(shí)亡。所以，對于采購方式的使用條件仍待近一步細(xì)化和嚴(yán)格規(guī)定。我國應(yīng)該借鑒國際上其他國家在政府采購實(shí)踐上的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)來對我國的政府采購立法做出更加詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定。

五、結(jié)束語

經(jīng)過改革開放之后近些年的發(fā)展，我國的政府采購法律制度在自我摸索和借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)中不斷補(bǔ)充和完善。本文就是想通過對中美政府采購制度的比較，對我國政府采購法律制度提出有益的建議。同時(shí)要求我們在借鑒國外政府采購優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)中，要積極在實(shí)踐中尋找建立既具有中國特色又能與國際接軌的政府采購制度的途徑，確保我國的政府采購在市場與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)中健康、穩(wěn)定發(fā)展。（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

① 樓繼偉：《政府采購》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998年版，第18頁。

② 湛中樂，楊君佐：《政府采購基本法律問題研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2001年第3期，第20-22頁。

③ 張傳主編：《政府采購法比較研究》，中國方正出版社，2007年版，第12頁

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