重慶城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題及其對(duì)策研究

宋帥

摘要：城市化是人口向城市聚集和城市范圍不斷擴(kuò)大，由鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘械倪^(guò)程。過(guò)快的城市化將帶來(lái)一系列土地問(wèn)題。本文通過(guò)借鑒前人的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出我國(guó)的城市在各自城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題普遍都有耕地銳減、土地利用效率低下、土地利用環(huán)境惡化等土地問(wèn)題，從重慶的實(shí)際情況出發(fā)，提出具體的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：重慶；城市化；土地供需矛盾；對(duì)策

城市化是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，城市化的水平反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但我國(guó)GDP的高速增長(zhǎng)往往伴隨著土地的不合理用和耕地的大量流失。使城市化過(guò)程中的土地利用以合理的方式朝著良好的方向發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外討論的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，以重慶為例。

一、重慶城市化進(jìn)程中土地供求現(xiàn)狀

重慶是中國(guó)最年輕的直轄市，近些年來(lái)的飛速發(fā)展備受關(guān)注。改革開放以后，重慶的城化進(jìn)程明顯加快，對(duì)城市土地的需求也快速增加。作為國(guó)家西部大開發(fā)的重鎮(zhèn)與橋頭堡，但在重慶城市建設(shè)用地需求日益劇增并且土地供給一定的情況下，重慶的土地供需矛盾日益突出。

由于重慶有著特殊的自然與地理?xiàng)l件，山地、丘陵較多，平原較少，這成為重慶城市建設(shè)的瓶頸，對(duì)城市化的發(fā)展和城市向外擴(kuò)張?jiān)斐梢欢ǖ牟焕绊?。并且重慶的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害較多，從而限制了重慶城市土地的供給量，城市建設(shè)用地供給來(lái)源主要是來(lái)源于耕地，隨著耕地?cái)?shù)量的減少，重慶城市建設(shè)土地供給數(shù)量也隨之減少。

隨著城市化的發(fā)展，城市居民人口逐漸增加，對(duì)城市居住土地建設(shè)需求規(guī)模也逐步擴(kuò)大，伴隨著城市化的提高，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也與之相適應(yīng)，交通水利建設(shè)用地也在逐年增加。

二、重慶城市化過(guò)程中土地問(wèn)題分析

城市化的發(fā)展的顯著標(biāo)志就是城市人口占總?cè)丝诘谋戎氐脑黾雍统鞘杏玫匾?guī)模的擴(kuò)大，本文認(rèn)為重慶城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題主要是重慶城市化進(jìn)程中土地供需矛盾問(wèn)題，即土地供給的速度低于土地需求的速度。

2010年，重慶城市建設(shè)總用地的土地短缺量已經(jīng)達(dá)到73.28平方公里，可推算到目前重慶城市建設(shè)土地供需矛盾已經(jīng)相當(dāng)突出。若不采取措施，2020年這一矛盾會(huì)更加顯著嚴(yán)重影響重慶城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為社會(huì)向前高速發(fā)展的瓶頸因素，重慶的用地矛盾突出主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

1、難以確定的真實(shí)土地需求量。重慶主城區(qū)城市建設(shè)用地供不應(yīng)求狀況日益突出，在利益的驅(qū)使下，開發(fā)商違法占用耕地案件頻發(fā)，許多土地利用效率低下的高污染企業(yè)和重復(fù)申報(bào)城市建設(shè)土地的現(xiàn)象，加劇了重慶土地供需矛盾。

2、普遍的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。許多地區(qū)為了當(dāng)?shù)卣?jī)盲目擴(kuò)張，將城市延伸部分的耕地過(guò)度開發(fā)，城鎮(zhèn)建設(shè)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L(zhǎng)的速度，又造成“空城現(xiàn)象”，這些問(wèn)題導(dǎo)致大量的農(nóng)林耕地被占用，土地浪費(fèi)的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

3、監(jiān)管不到位，閑置土地增多。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在1998年到2008年短短的十年間，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購(gòu)置的土地面積高達(dá)1.3億平方米，用于地產(chǎn)開發(fā)，僅重慶市就有0.3億，截止到2008年全國(guó)房地產(chǎn)實(shí)際開發(fā)量?jī)H為19.4億平方米占購(gòu)置總量的62%，囤地賺錢成為開發(fā)商博取利潤(rùn)的主要手段。根據(jù)2014年國(guó)土資源發(fā)布的發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，由于政府原因造成的閑置地共有849宗，重慶就有56宗。

4、土地利用效率低。通常第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用的城市建設(shè)土地面積較大，但與第三產(chǎn)業(yè)的土地利用效率相比，第一、二產(chǎn)業(yè)明顯低下。重慶是一個(gè)傳統(tǒng)的重工業(yè)城市，第三產(chǎn)業(yè)尚未成熟，土地利用效率低下。在新加坡的Downtown Core范圍內(nèi)，商業(yè)/辦公用地的容積率一般設(shè)定為11-15，即使考慮道路和其他公共用地，區(qū)域的綜合容積率亦不低于6。反觀重慶，解放碑已是重慶寫字樓最為密集的區(qū)域，但綜合容積率僅僅在2.5左右，剔除公共用地之后的純?nèi)莘e率亦不超過(guò)5。

5、不合理的城市用地結(jié)構(gòu)，不規(guī)范的城市布局。重慶的城市用地結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在工業(yè)用地所占的比重較大，公園綠地面積的減少，根據(jù)重慶市國(guó)土資源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，重慶市2014年工業(yè)用地占比高達(dá)22.2%，而綠化用地僅為4.9%，交通建設(shè)用地為7.2%。另外，重慶的城市空間布局也相對(duì)不規(guī)范，如中心區(qū)往往摻雜著工業(yè)用地，使城市用地功能分區(qū)不明顯，而且還造成了城市的環(huán)境污染。

6、土地污染比較嚴(yán)重。隨著城市化的快速發(fā)展，城市人口增加，進(jìn)而產(chǎn)生大量生活垃圾。由于土地的監(jiān)管不力，一些企業(yè)向土地中排放大量未經(jīng)處理的垃圾和污水。

7、市場(chǎng)機(jī)制在土地配置中的角色的問(wèn)題。包括重慶在內(nèi)的中國(guó)土地市場(chǎng)，現(xiàn)階段的主要特征和問(wèn)題是，政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了市場(chǎng)力量，市場(chǎng)配置土地資源的作用不能完全發(fā)揮出來(lái)。在政府的干預(yù)和壟斷下，不公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管不到位、土地利用不合理等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，嚴(yán)重影響土地資源的優(yōu)化配置。如重慶農(nóng)民雖然在法律上為集體土地的所有權(quán)者，但在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中卻被排斥在了市場(chǎng)之外，在政府征地的過(guò)程中不能以市場(chǎng)價(jià)格得到應(yīng)有的土地價(jià)值所帶來(lái)的收益。

三、重慶城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題發(fā)展對(duì)策建議

針對(duì)重慶城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題，即土地供需矛盾問(wèn)題，提出以下發(fā)展對(duì)策建議：

1、做好有效預(yù)測(cè)與監(jiān)督，整治違法、浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。對(duì)于土地的浪費(fèi)現(xiàn)象和真實(shí)土地需求量難以確定的問(wèn)題，做好有效預(yù)測(cè)與監(jiān)督，整治違法、浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象是關(guān)鍵。如制定法律法規(guī)，對(duì)閑置一年以上的已批土地收取閑置費(fèi)，并按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重?zé)o償收回。加大對(duì)各類違法用地查處力度，最大限度的發(fā)揮土地的利用效率。

2、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。對(duì)不合理的城市用地結(jié)構(gòu)，不規(guī)范的城市布局，應(yīng)該優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置主要體現(xiàn)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的置換上，如將城市中原有的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，水泥廠、鋼鐵廠等能夠造成環(huán)境污染的工廠遷出城市，將一些高新科技產(chǎn)業(yè)，金融服務(wù)業(yè)等新型無(wú)污染的第三產(chǎn)業(yè)遷進(jìn)城區(qū)

3、實(shí)行耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。數(shù)據(jù)顯示，雖然中國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但最近十年來(lái)中國(guó)的耕地面積減少了1.25億畝。在耕地保護(hù)方面應(yīng)該采取以下措施：一是提高耕地的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別是糧食耕地的補(bǔ)償；二是以最大限度調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性來(lái)對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)；三是建立起對(duì)耕地保護(hù)的責(zé)任機(jī)制，通過(guò)明確責(zé)任主體，對(duì)濫用征地權(quán)、違規(guī)征地、監(jiān)管不到位的個(gè)人和單位進(jìn)行責(zé)任追究。

4、加強(qiáng)土地整理，增加城鎮(zhèn)化土地供給。對(duì)城市進(jìn)行土地整理是按照城市新時(shí)期土地規(guī)劃的具體要求和城市發(fā)展對(duì)城市過(guò)去的布局進(jìn)行調(diào)整和改造。如利用舊城改造、棚戶區(qū)改造等方式可以進(jìn)行土地整理，也可以盡可能的對(duì)城市地下空間進(jìn)行開發(fā)，從而達(dá)到對(duì)城市空間面積的充分利用的理想效果。

5、健全土地市場(chǎng)管理新機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制在土地配置中的角色的問(wèn)題，應(yīng)該健全土地市場(chǎng)管理新機(jī)制。一是新增建設(shè)用地應(yīng)按市場(chǎng)的辦法取得，在符合城市建設(shè)規(guī)劃的前提下，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，由市場(chǎng)規(guī)定土地價(jià)格；二是通過(guò)向國(guó)有土地所有者收取年租的方式，將壟斷的土地市場(chǎng)變?yōu)樽杂筛?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，重慶作為中國(guó)最年輕的直轄市、西部中心城市、中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，城市化發(fā)展迅速，但在城市化發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)了許多土地問(wèn)題，以土地供需矛盾問(wèn)題必須從根本上解決。應(yīng)主要做好以下幾點(diǎn)：加強(qiáng)法律規(guī)范的實(shí)施和監(jiān)督；做好及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的需求預(yù)測(cè)；將優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用規(guī)劃緊密聯(lián)系起來(lái)；建立健全土地市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，減少政府的干預(yù)。重慶的城市化發(fā)展不能走先破換后治理的老路，應(yīng)及時(shí)采取措施，只有這樣才能使重慶在新時(shí)期下健康、穩(wěn)定、持續(xù)、全面發(fā)展。（作者單位：重慶工商大學(xué)）

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