普京時(shí)代俄羅斯中央與地方政策演進(jìn)及對(duì)我國(guó)啟示

馬宇

摘要：俄羅斯是一個(gè)民族眾多、民族關(guān)系復(fù)雜的超級(jí)大國(guó)，在其歷史上始終存在著不同程度的中央和地方關(guān)系問(wèn)題，嚴(yán)重制約其發(fā)展。弗拉基米爾·普京就任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)后大刀闊斧地進(jìn)行改革，使俄羅斯中央與地方關(guān)系進(jìn)入了前所未有的新時(shí)期。通過(guò)回顧普京執(zhí)政時(shí)期中央與地方關(guān)系改革的各項(xiàng)政策措施，對(duì)俄羅斯中央與地方關(guān)系的方法進(jìn)行了客觀評(píng)估，總結(jié)普京改革對(duì)中國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題的啟示。

關(guān)鍵詞：普京時(shí)代；中央與地方關(guān)系；俄羅斯

中央和地方關(guān)系既強(qiáng)調(diào)了權(quán)力在一國(guó)中央與地方的分配問(wèn)題，又同一國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整、民族關(guān)系的和諧與穩(wěn)定乃至整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)、政治民主化進(jìn)程有著密切聯(lián)系，如果這一問(wèn)題處理不好甚至?xí)l(fā)一個(gè)國(guó)家的分裂與滅亡。世界政治發(fā)展史無(wú)數(shù)次證明，中央與地方關(guān)系這一問(wèn)題直接與一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一與滅亡息息相關(guān)。

一、普京時(shí)代俄羅斯中央與地方關(guān)系的政策回顧

（一）普京第一任期的改革政策

2000年3月，普京被當(dāng)選為俄聯(lián)邦第二任總統(tǒng)，這開(kāi)啟了引領(lǐng)俄羅斯恢復(fù)世界強(qiáng)國(guó)地位的普京時(shí)代，普京一上臺(tái)就抓住了俄羅斯之所以日漸衰弱的核心問(wèn)題，從完善聯(lián)邦關(guān)系、建立有效政權(quán)入手開(kāi)始了改革的進(jìn)程。

1、以設(shè)立總統(tǒng)全權(quán)代表的方式加強(qiáng)地方對(duì)中央的隸屬關(guān)系

普京為加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，將俄羅斯原有的89個(gè)聯(lián)邦主體按地域原則劃分為7個(gè)新聯(lián)邦區(qū)。俄聯(lián)邦總統(tǒng)向每個(gè)新聯(lián)邦區(qū)派駐1名總統(tǒng)全權(quán)代表。實(shí)際上，這一改革的實(shí)質(zhì)在于合并了總統(tǒng)對(duì)地方縱向機(jī)構(gòu)的控制，而不僅僅在于合并原有的聯(lián)邦主體；在于更好的提高各級(jí)政府行政效率，而不僅僅在于改變?cè)械男姓^(qū)劃；在于加強(qiáng)聯(lián)邦制的建設(shè)，而不僅僅是為了削弱地方政府的控制權(quán)。畢竟有效的管理7個(gè)新聯(lián)邦區(qū)要比有效的管理89個(gè)聯(lián)邦主體要容易得多。

2、通過(guò)突出憲法的作用來(lái)加強(qiáng)中央對(duì)地方的法律約束機(jī)制

普京上任初期面對(duì)的最棘手的問(wèn)題便是俄羅斯憲法的地位與尊嚴(yán)受到了挑戰(zhàn)，國(guó)家的整個(gè)法律體系也受到了嚴(yán)重的踐踏。為加強(qiáng)對(duì)法律問(wèn)題的重視，避免因法律問(wèn)題引發(fā)國(guó)家憲法的安全、中央政府對(duì)地方政府的約束能力以及俄羅斯國(guó)家的統(tǒng)一與完整遭到破壞等惡劣的后果，普京一次又一次的回絕了部分議員有關(guān)于修改憲法的提議，同時(shí)普京堅(jiān)持認(rèn)為俄羅斯的超級(jí)總統(tǒng)制與憲法是捆綁在一起的，踐踏憲法就是侵犯了總統(tǒng)的至高權(quán)力。普京深刻認(rèn)識(shí)到只有通過(guò)聯(lián)邦憲法和法律對(duì)各地方憲法和法律進(jìn)行審查和仲裁才能實(shí)現(xiàn)俄羅斯憲法的約束機(jī)制，從而為普京的各項(xiàng)改革措施創(chuàng)造重要的法律環(huán)境。

（二）普京第二任期的改革政策

1、通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)邦主體合并來(lái)鞏固聯(lián)邦政權(quán)體系

在普京下達(dá)一系列的聯(lián)邦主體合并政令以后，自2004年開(kāi)始，俄羅斯聯(lián)邦主體合并正式進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)，并得到了聯(lián)邦議會(huì)上院的大力支持。在2005年的國(guó)情咨文中普京提出要實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦主體合并這項(xiàng)復(fù)雜的工程要遵守兩條原則：“第一，聯(lián)邦主體越來(lái)越積極地表現(xiàn)出合并的愿望，這是好的趨勢(shì)，但不要把它變成又一個(gè)政治運(yùn)動(dòng)；第二，聯(lián)邦主體不是為了合并而合并，而是為了優(yōu)化管理，為了更有效地執(zhí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，最終是為了提高人民的生活水平①”。應(yīng)該說(shuō)，從一開(kāi)始俄羅斯政府就對(duì)聯(lián)邦主體合并采取極為審慎的態(tài)度。從實(shí)踐來(lái)看，俄羅斯的聯(lián)邦主體合并雖然進(jìn)展緩慢，但新成立的聯(lián)邦主體從程序到結(jié)果都沒(méi)有出現(xiàn)反復(fù)和波動(dòng)，說(shuō)明普京執(zhí)政時(shí)期采取的循序漸進(jìn)式的國(guó)家結(jié)構(gòu)改革是成功的。

2、由總統(tǒng)提名地方領(lǐng)導(dǎo)人的任免

在經(jīng)歷了別斯蘭事件之后，普京意識(shí)到只有中央與地方共同建立起權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)才能保證俄羅斯政權(quán)的統(tǒng)一與聯(lián)邦制的發(fā)展，因此他認(rèn)為俄羅斯地方的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由國(guó)家元首推薦，然后經(jīng)過(guò)議會(huì)選舉產(chǎn)生。這一改革的實(shí)質(zhì)就是要收回中央對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)，當(dāng)然普京的這項(xiàng)改革觸及了俄羅斯政治體系的核心，因此受到了地方長(zhǎng)官等反對(duì)勢(shì)力的強(qiáng)烈反對(duì)。

（三）普京第三任期的改革政策

2012年3月，普京第三次入主克里姆林宮，由于目前普京仍處于這一執(zhí)政時(shí)期，而他在這屆任期內(nèi)明確提出要實(shí)現(xiàn)俄羅斯“強(qiáng)國(guó)夢(mèng)”，這一階段他改革的重點(diǎn)側(cè)重于著力發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)。而他并沒(méi)有把中央與地方關(guān)系的改革放在突出的發(fā)展地位上，只是提出俄羅斯會(huì)繼續(xù)推進(jìn)與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家一體化進(jìn)程以順應(yīng)地區(qū)一體化這一世界發(fā)展潮流。

二、普京時(shí)代俄羅斯中央與地方關(guān)系的方法評(píng)估

普京對(duì)中央與地方關(guān)系的改革之所以取得極大的成功主要依靠于準(zhǔn)確、高效的改革方法。普京的改革之所以取得成功正是由于以下三個(gè)方法：

第一，明確憲法地位。普京以身作則，極力號(hào)召維護(hù)憲法的地位，高舉憲法至上，反對(duì)委員會(huì)修改憲法，充分為其改革的一系列政策提供了合法性依據(jù)。

第二，統(tǒng)一民眾思想。公民國(guó)家的基礎(chǔ)，尤其是對(duì)于像俄羅斯這樣的多民族超級(jí)大國(guó)來(lái)說(shuō)，如何讓全體公民對(duì)中央和地方都保持政治忠誠(chéng)極為重要的。在這方面，普京抓住了民眾的心理訴求，始終倡導(dǎo)“俄羅斯思想”、“愛(ài)國(guó)主義”、“社會(huì)團(tuán)結(jié)”、“強(qiáng)國(guó)夢(mèng)”并成功帶領(lǐng)俄羅斯恢復(fù)了其世界強(qiáng)國(guó)的地位，得到了廣大民眾的支持。

三、普京時(shí)代俄羅斯中央與地方關(guān)系對(duì)我國(guó)的啟示

目前中俄兩國(guó)都經(jīng)歷著政治經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)軌過(guò)渡時(shí)期，盡管俄羅斯在國(guó)體、政體等許多方面與我國(guó)存在很大的差異，但是中俄兩國(guó)在過(guò)去和現(xiàn)在遇到諸多相似的問(wèn)題。所以，普京的關(guān)于中央與地方關(guān)系改革，對(duì)中國(guó)具有啟示意義。

首先，中俄兩國(guó)都是地域遼闊、民族眾多的超級(jí)大國(guó)，在這種背景下，如果不能建立起一個(gè)合理、高效的中央地方權(quán)力分配模式，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，更不利于我們實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。同時(shí)，我們也要學(xué)習(xí)普京積極探索適合其國(guó)情發(fā)展的政治道路的決心和勇氣。

其次，俄羅斯在改革中央與地方關(guān)系問(wèn)題上，雖然取得了不少成績(jī)，但是仍然存在著一些不足之處。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到普京政府并沒(méi)有針對(duì)一個(gè)超級(jí)大國(guó)在構(gòu)建合理的中央與地方權(quán)力分配模式時(shí)應(yīng)該怎樣處理文化、宗教和民族關(guān)系等諸多問(wèn)題時(shí)沒(méi)有給出讓民眾滿意的答案，這是我國(guó)在未來(lái)各項(xiàng)改革中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題。

最后，普京妥善的處理了穩(wěn)定與發(fā)展二者的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央與地方政府兩者積極性，在其改革過(guò)程特別注重法制建設(shè)和司法建設(shè)，尤其是普京為加強(qiáng)中央與地方的多領(lǐng)域合作所作出的改革實(shí)踐對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言格外具有借鑒意義。（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院）

注解：

①普京.普京文集[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：131.

參考文獻(xiàn)：

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