我國財政社會保障支出問題研究

王凌云 尹玉業(yè)

摘要：社會保障是保證民生的最根本的制度安排，而財政是社會保障制度運轉(zhuǎn)的基礎，財政既作為社會保障制度的直接資金來源，又承擔著社會保障制度的兜底責任。本文根據(jù)財政學的基本理論，綜合運用多種分析方法對山東省財政社會保障支出狀況進行了系統(tǒng)研究，從山東省財政社會保障支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益等方面進行分析，探究其所存在的問題，并提出了相應建議。

關鍵字：財政社會保障支出；社會保障；財政學

社會保障制度作為國家的基本制度，既調(diào)節(jié)社會公平，保障民生，又緩和經(jīng)濟，提高社會成員生活水平，是社會的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”，但是該制度在實施中暴露出很多問題，嚴重影響了社會保障制度功能的發(fā)揮。財政社會保障支出是社會保障制度中的一個重要元素，它直接反應了政府對于社會保障工作的重視程度，間接反映了社會保障制度在一個國家或地區(qū)內(nèi)的發(fā)展水平和運行狀況。財政社會保障支出的適度與否對國家財政和整個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展有著相當大的影響。

在國家統(tǒng)一的制度安排下，各省政府具體安排本省對社會保障的財政支出。山東是一個人口大省，社會保障制度的合理與否關系到更多人的生存安危。雖然山東省的經(jīng)濟不斷發(fā)展，但是貧富差距也愈來愈大，而社會的調(diào)節(jié)機制社會保障制度并未發(fā)揮應有作用，這其中財政社會保障支出制度的不合理占很大比例。雖然山東省財政社會保障支出不斷增加，但財政社會保障支出占地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，以及占財政總支出的比重變化不大，與國內(nèi)其他省份相比保障水平偏低；財政對社會保障各項目的結(jié)構(gòu)安排不合理；城鄉(xiāng)二元化格局仍未被打破，農(nóng)村社會保障水平過低；財政社會保障支出的效益不明顯等。對于山東省財政社會保障支出中存在的問題進行研究，可以為完善山東省的財政社會保障制度提供理論基礎，充分發(fā)揮財政對社會保障的調(diào)節(jié)作用和社會保障對社會的調(diào)節(jié)作用，對于保持社會保障可持續(xù)發(fā)展，避免財政危機具有現(xiàn)實意義。

一、財政社會保障支出的基礎理論

（一）、財政對社會保障支出的支持結(jié)構(gòu)

社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置四部分，所以我國財政社會保障支出包括社會保險支出、社會福利支出、社會救濟支出和優(yōu)撫安置支出。社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置屬于純粹的公共產(chǎn)品，其支出屬于公共財政對社會保障支出的轉(zhuǎn)移支付的部分財政對其承擔全部責任，而社會保險屬于準公共產(chǎn)品，覆蓋對象是勞動者，勞動者和企業(yè)共同負擔其基金來源，政府對社會保險支出只負擔其收支缺口。

（二）、財政社會保障支出的基礎理論

經(jīng)濟學從產(chǎn)品消費的角度把社會產(chǎn)品與服務分為三大類：公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品由于具有公共性，需要由政府來提供，而私人產(chǎn)品由于同時具有排他性和競爭性，需由市場來提供。自由經(jīng)濟理論要求政府只介入市場失靈的部分，而社會保障制度便是因市場經(jīng)濟失靈造成的社會不公的相生物，屬于準公共產(chǎn)品，需要政府提供。

（三）、財政社會保障支出統(tǒng)計口徑界定

本文主要探討的是山東省的財政社會保障支出，但由于對于財政社會保障支出的統(tǒng)計口徑學術界尚未形成統(tǒng)一的觀點，根據(jù)本文的研究需要及研究意義，采用的財政性統(tǒng)計口徑包括撫恤和社會福利支出、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費支出、社會保障補助支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出。

二、山東省財政社會保障支出的現(xiàn)狀

（一）、山東省財政社會保障支出規(guī)模

數(shù)據(jù)顯示，山東省的地方財政收入大體上是呈遞增趨勢增長的，山東省財政社會保障支出的絕對數(shù)值也呈遞增趨勢，同時其增長幅度與山東省的財政收入的增長幅度大體一致，例如2005年和2006年的山東省地方財政收入分別為1073.1億元和1356.3億元，增長比例為26.39%，而山東省財政社會保障分別為216.3億元和263.1億元，增長比例為21.63%。與我國整體的財政收入和財政社會保障支出增長趨勢是相一致的，2007-2009年我國公共財政收入分別為51322億元、61330億元和68518億元，財政社會保障支出也呈相應的遞增趨勢。

從財政社會保障支出占財政收入規(guī)模的比例來看，2005年所占的比例為20.16%，2006-2011年財政社會保障支出占財政收入的比例分別為19.40%、17.26%、19.25%、25.44%、24.27%、24.96%。從上述比例可以看出，2005-2007年山東省對社會保障的財政支持的相對力度逐年降低，而在2008年開始財政投入比例逐年增長，并穩(wěn)定在24%左右。

（二）、山東省財政社會保障支出結(jié)構(gòu)分析

經(jīng)過多年的探索改革，山東省的社會保障制度逐漸完善，但財政社會保障支出結(jié)構(gòu)還存在一定問題。財政社會保障支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府對社會保障的投入重點和方向。山東省財政社會保障支出的絕對規(guī)模在不斷擴大，但相對規(guī)模變化不大。因此，如何優(yōu)化財政社會保障支出結(jié)構(gòu)成為提高財政社會保障資金使用效率的主要途徑，如何將有限的資源用在最需要的地方更具現(xiàn)實意義。本文為了更直觀的研究財政社會保障支出項目，選取了社會福利、社會救助、社會保障補助支出中的財政對社會保險基金的補助等項目進行研究。

表1. 山東省財政社會保障支出項目結(jié)構(gòu) （單位：萬元）

2003 2004 2005 2006 2007

社?？傊С?1456251 1702809 2163025 2630958 3525219

社會福利 9824 10026 13781 22591 25881

社會救助 52201 61569 88990 109341 178290

財政補助 47510 101567 133752 255862 306144

資料來源：山東省統(tǒng)計年鑒

根據(jù)資料可以看出，在整個財政社會保障支出中，用于對社會保險基金補助的比例最高，社會救助次之，社會福利最低。既反映了山東省政府對社會保障各項目的重視程度不同，根據(jù)各項目的功能和公平性程度又可以反映政府對公平的偏好程度。社會保險是社會保障體系中的主要組成部分，是覆蓋面最廣的項目。雖然社會保險是社會保障中最重要的部分，但是由于社會保險的資金主要來源于社會成員的供給，在社會保障項目之中公平性最差。社會救助是整個社會保障制度和社會穩(wěn)定系統(tǒng)的第一道防線。數(shù)據(jù)顯示山東省的社會救助近幾年穩(wěn)中有升。理論上我國的社會福利是高于社會救助的，但實踐中經(jīng)常與救助混為一談，并且社會福利是在社會救助的基礎之上的，所以社會救助大于社會福利部分在我國現(xiàn)階段是有必要的。

三、山東省財政社會保障支出存在的問題

（一）、山東省財政社會保障支出規(guī)模不合理

根據(jù)上述分析可知，山東省的財政社會保障支出所占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例低于國家計劃要求比例。在經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高情況下，整個國家的貧富分化更加嚴重，而且仍然在向擴大的方向發(fā)展，而財政對社會保障支出的支持相對變化不明顯，社會保障制度應有的調(diào)節(jié)作用并沒有發(fā)揮出來。山東省還需要加大財政對社會保障制度支出的支持比例，并且增加幅度應與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，同時，大力發(fā)展山東省的經(jīng)濟總量是關鍵。

（二）、山東省財政社會保障支出項目結(jié)構(gòu)不合理

在社會保障財政投入一定的情況下，將資金合理分配在社會保障各項目之中是提高效益的有力工具。而山東省的財政社會保障支出項目結(jié)構(gòu)存在不合理之處，對社會保險的投入力度最大，社會保障中最能體現(xiàn)社會公平性的是社會救助和社會福利，而社會救助是最基礎的保障項目。山東省支出結(jié)構(gòu)不均衡過于集中于社會保險，這不僅造成社會保障的公平性調(diào)節(jié)功能不能得以有效發(fā)揮，而且使得財政對社會保障支持的效益下降。

四、對策建議

（一）、增加地方財力

經(jīng)濟的發(fā)展是各項政策實施的物質(zhì)基礎，同樣的財政社會保障支出的水平與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有著緊密聯(lián)系，社會保障水平的提高主要依賴經(jīng)濟的發(fā)展。完善山西省財政社會保障的支出從根本上是要把“經(jīng)濟蛋糕”不斷做大。山東省是一個人口大省，勞動力資源豐富，而勞動力資源是所有資源中唯一具有能動性的，因此，充分發(fā)展山東省的教育事業(yè)，培養(yǎng)精英人才，借當?shù)厝肆?yōu)勢提高生產(chǎn)力，把山東省的“經(jīng)濟蛋糕”做大。同時，加快發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率和環(huán)保指數(shù)，重點開發(fā)新型技術，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（二）、中央和地方的社會保障財權事權一致化

中央和地方實行分稅制后地方的財政權力減小，而地方責任卻沒有變化。目前中央與地方在社會保障領域缺乏明晰的職責分工，支出責任的劃分彈性大。中央與地方政府之間“缺位”和“越位”現(xiàn)象并存。中央政府是社會保障事業(yè)的總指揮，負責重點是社會保障品項目，卻一直處于“半缺位”或“缺位”狀態(tài)。而地方政府更了解當?shù)鼐用竦纳鐣Ｕ闲枰?，可以擁有更大的自主權調(diào)節(jié)社會保障各項目的支出，但地方政府負責的城市最低生活保障項目，中央政府卻承擔了大量的財政投入，造成中央政府的“越位”和地方政府的“缺位”。權力的分配是以責任為基礎的，權力大小應該和責任大小相一致。

（三）、優(yōu)化財政社會保障支出結(jié)構(gòu)

在財政對社會保障投入一定的情況下，優(yōu)化財政社會保障支出結(jié)構(gòu)是提高效益的有力工具。山東省經(jīng)濟發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)，屬于中等水平，可以考慮在現(xiàn)行的社會保障制度下，采取措施促使省財政進一步加大調(diào)整財政社會保障支出結(jié)構(gòu)的力度。山東省財政杜會保障支出結(jié)構(gòu)的不合理不僅存在于財政社會保障項目支出，城鄉(xiāng)分配也不盡完善。在農(nóng)村貧困人口占絕對多數(shù)的情況下，山東省對農(nóng)村的社會保障支持力度卻不如城市，區(qū)域支出上也有明顯差距，均衡發(fā)展各地經(jīng)濟的同時，在財政社會保障支出上有所偏重和扶持，在社會保障方面做到因地制宜，維持好公平與效率的關系。

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