節(jié)能投資新機(jī)制

劉瀟

【摘 要】財(cái)政稅收政策是國(guó)家節(jié)能環(huán)保政策的重要支持政策，將相關(guān)政策落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效，有利于推動(dòng)合同能源管理的發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)企業(yè)的生存與發(fā)展。本文對(duì)電能成套設(shè)備合同能源管理進(jìn)行了分析探討僅供參考。

【關(guān)鍵詞】合同能源管理；財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)；稅收優(yōu)惠；營(yíng)改增

一、電能合同能源管理模式內(nèi)涵及特征的界定

1、合同能源管理的內(nèi)涵

合同能源管理（Energy Manage Contract，簡(jiǎn)稱EMC）指的是從事能源服務(wù)的企業(yè)（Energy Management Company，簡(jiǎn)稱EMCO）與其客戶（一般是能耗企業(yè)）簽訂幫助客戶企業(yè)節(jié)約能源、提供相應(yīng)服務(wù)的合同，在合同中主要承諾為客戶（能耗企業(yè)）提供整套的節(jié)能服務(wù)，例如：能源的審計(jì)工作、耗能企業(yè)的節(jié)能評(píng)估情況、耗能企業(yè)的具體節(jié)能方案設(shè)計(jì)、節(jié)能設(shè)備安裝與調(diào)試、專業(yè)人員的培訓(xùn)以及整體項(xiàng)目的施工等，并由其提供全部項(xiàng)目投資、負(fù)責(zé)合同期內(nèi)的全部營(yíng)運(yùn)管理工作，最后能源服務(wù)企業(yè)（EMCO）所獲得的投入資金和利潤(rùn)都將從耗能企業(yè)通過(guò)其節(jié)能改造后的節(jié)能效益中收回的一種商業(yè)運(yùn)作模式。

2、合同能源管理的特征的界定

2.1零投入

由于合同能源管理是由能源服務(wù)企業(yè)（EMCO）提供全部的項(xiàng)目投資，而作為用戶也就是能耗企業(yè)來(lái)講，不用資金的投入就可以完成節(jié)能技術(shù)的改造，這就是所謂的“零投入”。

2.2零風(fēng)險(xiǎn)

合同能源管理模式是由能源服務(wù)企業(yè)（EMCO）承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，能耗企業(yè)最后所支付給能源服務(wù)企業(yè)（EMCO）的款項(xiàng)全部來(lái)自能源節(jié)約所帶來(lái)的項(xiàng)目效益，因此，合同能源管理模式下的用戶，也就是能耗企業(yè)是“零風(fēng)險(xiǎn)”的。

2.3永久受益

合同結(jié)束以后，能源服務(wù)企業(yè)（EMCO）將把所使用的節(jié)能設(shè)備全部移交給能耗企業(yè)使用，并對(duì)其員工進(jìn)行培訓(xùn)、幫助其編制管理手冊(cè)等；而合同結(jié)束之后的全部后續(xù)節(jié)能效益都?xì)w能耗企業(yè)，對(duì)于能耗企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種模式是永久受

二、現(xiàn)行EPC財(cái)稅政策實(shí)施中的不足分析

1、備案的節(jié)能服務(wù)公司分布不平衡（見(jiàn)圖1）

2013年5月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《第五批備案節(jié)能服務(wù)公司公告》，公告顯示第五批備案節(jié)能服務(wù)公司共有888家，前五批備案的節(jié)能服務(wù)公司總數(shù)累計(jì)為3 210家。分析第五批備案名單中所涉節(jié)能服務(wù)公司的地域分布，廣東（含深圳）120家、北京119家、江蘇73家名列三甲，而西部省份備案節(jié)能服務(wù)公司仍然很少，如青海1家、寧夏回族自治區(qū)3家、新疆維吾爾自治區(qū)4家。這種地域分布格局也同樣體現(xiàn)在以往公布的前四批備案節(jié)能服務(wù)公司中。

實(shí)踐中，各省、市、自治區(qū)都先后根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的政策制定了本區(qū)域扶持合同能源管理、節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展的一些地方法規(guī)和政策，比較分析一下，其明顯特征是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)政策、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的力度普遍高于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這無(wú)形中促使大量的節(jié)能服務(wù)公司落戶東部發(fā)達(dá)城市。而備案節(jié)能服務(wù)公司分布較少的省份卻又恰恰是節(jié)能減排形勢(shì)更為嚴(yán)峻的省份。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司通報(bào)的“各地區(qū)2013年前三季度節(jié)能目標(biāo)完成情況晴雨表”。

前三季度，海南、寧夏、新疆這三個(gè)地區(qū)預(yù)警等級(jí)為一級(jí)，節(jié)能形勢(shì)十分嚴(yán)峻，而目前這三個(gè)省份備案節(jié)能公司合計(jì)還不到總數(shù)的1.5%。備案制度是節(jié)能服務(wù)公司取得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的重要條件，在現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)下，備案節(jié)能服務(wù)公司的分布完全依照資金導(dǎo)向而非資源導(dǎo)向，也非節(jié)能需求導(dǎo)向，這就出現(xiàn)了“資源大省”與“節(jié)能小省”這一矛盾，顯然不利于中西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

2、稅收優(yōu)惠政策的惠及面實(shí)際上較為狹窄

對(duì)于EPC項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策，相關(guān)規(guī)定使用了“免征”等大幅優(yōu)惠的字眼，但在實(shí)踐中的效果有時(shí)卻差強(qiáng)人意。有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了模擬情境分析，發(fā)現(xiàn)在節(jié)能效益分享型合同的模式下，如節(jié)能服務(wù)企業(yè)采購(gòu)節(jié)能設(shè)備的投資額比較大，則在整個(gè)合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，該節(jié)能服務(wù)企業(yè)享受EPC相關(guān)稅收優(yōu)惠時(shí)，稅負(fù)反而比較重。分析其原因，主要是因?yàn)楦鶕?jù)《增值稅暫行條例》的規(guī)定，用于免征增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目的進(jìn)項(xiàng)稅額不得從銷項(xiàng)稅額中抵扣，由此帶來(lái)企業(yè)實(shí)際繳納的增值稅及城建稅、教育費(fèi)附加的增加。根據(jù)現(xiàn)有的稅收規(guī)定，節(jié)能服務(wù)企業(yè)在不符合稅收優(yōu)惠條件時(shí)，其購(gòu)買節(jié)能設(shè)備所產(chǎn)生進(jìn)項(xiàng)稅額能夠抵扣銷售節(jié)能設(shè)備的銷項(xiàng)稅額，而在符合稅收優(yōu)惠條件時(shí)，因轉(zhuǎn)讓節(jié)能設(shè)備暫免征收增值稅，沒(méi)有銷項(xiàng)稅額，也就不能抵扣相應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額。就目前我國(guó)節(jié)能服務(wù)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，EPC項(xiàng)目中采購(gòu)節(jié)能設(shè)備支付的進(jìn)項(xiàng)稅金額往往較大，便有可能出現(xiàn)了增值稅免稅后稅負(fù)總額反而有增無(wú)減的現(xiàn)象。也就是說(shuō)當(dāng)節(jié)能服務(wù)企業(yè)項(xiàng)目中的設(shè)備投資額不是很大或者節(jié)能服務(wù)收入占總收入比較高的時(shí)候，節(jié)能服務(wù)企業(yè)才能實(shí)際享受到稅收優(yōu)惠政策帶來(lái)的稅負(fù)減輕的好處，這顯然與國(guó)家所希望的鼓勵(lì)加大節(jié)能投資的政策導(dǎo)向有所背離。此外，EPC稅收優(yōu)惠政策在地市層面的具體落實(shí)中普遍存在著前置程序多、辦事流程長(zhǎng)、限制性規(guī)定多等諸多問(wèn)題。

三、完善EPC財(cái)稅政策實(shí)施的建議

1、推動(dòng)和完善節(jié)能服務(wù)公司的備案制度

財(cái)政部等部門下發(fā)的財(cái)辦建〔2010〕60號(hào)文中明確節(jié)能服務(wù)公司名單執(zhí)行審核備案、動(dòng)態(tài)管理制度，進(jìn)入備案名單是節(jié)能服務(wù)公司申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持的前提。該文強(qiáng)調(diào)“備案名單內(nèi)的節(jié)能服務(wù)公司在全國(guó)各地實(shí)施的合同能源管理項(xiàng)目，均可向項(xiàng)目所在地省級(jí)財(cái)政部門和節(jié)能主管部門申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持，各地不得對(duì)節(jié)能服務(wù)公司設(shè)置注冊(cè)地域要求。”但實(shí)際上，各地出臺(tái)的政策中往往要求享受財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持的EPC項(xiàng)目由在本省備案的節(jié)能服務(wù)企業(yè)在本省實(shí)施，這使備案少而節(jié)能要求高的省份的EPC項(xiàng)目更加難以開(kāi)展與實(shí)施。以浙江為例，《浙江省合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定浙江省支持對(duì)象為“在浙江省境內(nèi)工商部門注冊(cè)登記”“并在浙江省境內(nèi)實(shí)施節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司”。針對(duì)目前備案企業(yè)總量少、分布不均的現(xiàn)狀，要采取積極措施鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)備案，尤其是目前備案較少的地區(qū)。要有針對(duì)性地加大獎(jiǎng)勵(lì)資金力度，鼓勵(lì)投資者到中西部省份設(shè)立、備案節(jié)能服務(wù)公司，還要鼓勵(lì)在沿海備案的節(jié)能服務(wù)公司到中西部開(kāi)展EPC項(xiàng)目。對(duì)地方財(cái)政違反規(guī)定，不落實(shí)本地企業(yè)非本地EPC項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)政策的予以懲處。從誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)慕嵌?，?yīng)改革現(xiàn)行獎(jiǎng)勵(lì)制度的落實(shí)，改向項(xiàng)目地財(cái)政部門和節(jié)能主管理部門申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)，或由注冊(cè)地、項(xiàng)目地財(cái)政部門和節(jié)能主管理部門按一定比例進(jìn)行共同獎(jiǎng)勵(lì)。

2、提高財(cái)政資金的支持力度

現(xiàn)行制度安排下，財(cái)政補(bǔ)助政策比稅收優(yōu)惠政策更能吸引節(jié)能服務(wù)公司，但從目前備案節(jié)能公司的分布、節(jié)能量的計(jì)量等方面考察，財(cái)政資金還是沒(méi)有很好地發(fā)揮杠桿作用。以北京市為例，2013年7月出臺(tái)新政，提高了市級(jí)財(cái)政配套獎(jiǎng)勵(lì)的力度，工業(yè)領(lǐng)域平均綜合改造節(jié)能量獎(jiǎng)勵(lì)提高到360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)領(lǐng)域獎(jiǎng)勵(lì)提高到560元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。但根據(jù)測(cè)算，北京市工業(yè)領(lǐng)域平均綜合改造節(jié)能量噸標(biāo)準(zhǔn)煤投資額在3 000到3 600元左右，非工業(yè)領(lǐng)域平均綜合改造單位節(jié)能量噸標(biāo)準(zhǔn)煤投資額在6 500到7 500元左右，現(xiàn)執(zhí)行的噸標(biāo)準(zhǔn)煤360元或500元的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，僅占投資成本的20%左右⑤，這對(duì)于投資回報(bào)周期較長(zhǎng)的EPC項(xiàng)目，一次性補(bǔ)助金額還是難以有效平衡項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而在全國(guó)平均300元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤（中央財(cái)政240元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤+地方配套60/噸標(biāo)準(zhǔn)煤）的情況下，與一般節(jié)能改造2 000到5 000元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤的投資強(qiáng)度相比⑥，最低僅占成本的6%，顯然更難以起到扶持節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大的目的。因此，要逐步提高中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并帶動(dòng)地方配套的提高。2011年12月，浙江省杭州市在推進(jìn)合同能源管理工作會(huì)議上宣布杭州市經(jīng)信委與杭州銀行簽約合作設(shè)立規(guī)模1.8億元的合同能源管理風(fēng)險(xiǎn)池基金⑦，以期在節(jié)能降耗工作中大力推行合同能源管理新機(jī)制。2013年9月18日，江蘇省無(wú)錫市人民政府辦公室發(fā)文成立無(wú)錫市合同能源管理項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)池資金，資金規(guī)模暫定為3 000萬(wàn)元，分期實(shí)施，資金來(lái)源在該市的工業(yè)發(fā)展資金中統(tǒng)籌安排⑧。

3、避免營(yíng)改增與EPC稅收優(yōu)惠政策間的矛盾

根據(jù)規(guī)定，節(jié)能服務(wù)公司需向用能企業(yè)開(kāi)具服務(wù)類發(fā)票時(shí)才能享受EPC稅收優(yōu)惠政策。正是考慮到大部分的用能企業(yè)為增值稅的一般納稅人，希望節(jié)能服務(wù)公司開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，故將節(jié)能服務(wù)納入了營(yíng)改增的范圍，將不再開(kāi)具營(yíng)業(yè)稅發(fā)票，這就使原有的部分稅收優(yōu)惠政策無(wú)法落地，產(chǎn)生了新的矛盾。盡管營(yíng)業(yè)稅和增值稅都屬于流轉(zhuǎn)稅，但二者的計(jì)稅方法有著明顯的不同。營(yíng)改增稅收政策中原則性地規(guī)定了享受營(yíng)業(yè)稅免征的企業(yè)也享受增值稅免征，但并沒(méi)有考慮節(jié)能服務(wù)公司的特殊情況，導(dǎo)致分享收入不大的節(jié)能服務(wù)公司享受免征增值稅優(yōu)惠政策，還沒(méi)有不享優(yōu)惠政策的稅務(wù)利益大，這是顯然是不合理的。從完善稅收政策的角度出發(fā)，建議將“免征”改為“100%即征即退”更為合適，更具可操作性。

4、出臺(tái)操作性強(qiáng)的稅收優(yōu)惠政策實(shí)施細(xì)則并簡(jiǎn)化稅務(wù)操作流程

第一，亟待出臺(tái)更具可操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件。經(jīng)比較，財(cái)稅〔2010〕第110號(hào)文規(guī)定的減免稅政策和稅務(wù)處理與國(guó)辦發(fā)〔2010〕25號(hào)文中規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策基本一致，差別在于前者增加規(guī)定了可以享受該優(yōu)惠政策的門檻限制，強(qiáng)調(diào)了反避稅，并從該角度規(guī)定了單獨(dú)核算、獨(dú)立交易原則和合理分?jǐn)傎M(fèi)用等操作要求。換句話說(shuō)，財(cái)稅〔2010〕第110號(hào)文主要是從反避稅角度對(duì)節(jié)能服務(wù)公司提出了要求，并未在具體操作層面上對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2010〕第25號(hào)文中的稅收政策進(jìn)行細(xì)化或作出進(jìn)一步的政策解釋。雖然國(guó)家稅務(wù)總局陸續(xù)出臺(tái)了一些針對(duì)節(jié)能服務(wù)公司和EPC項(xiàng)目的稅務(wù)處理的文件，如公告〔2013〕第77號(hào)，但不少規(guī)定仍過(guò)于原則，操作細(xì)則不夠明確。實(shí)踐中，不同企業(yè)會(huì)根據(jù)自身對(duì)相關(guān)政策的理解進(jìn)行不盡相同的財(cái)務(wù)處理，這加大了操作不當(dāng)、稅收優(yōu)惠政策落地困難等問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。第二，應(yīng)結(jié)合稅制改革的實(shí)際情況，簡(jiǎn)化稅務(wù)操作流程。營(yíng)改增后，節(jié)能服務(wù)公司的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)由地稅機(jī)關(guān)變更至國(guó)稅機(jī)關(guān)，這就需要企業(yè)適應(yīng)征管要求調(diào)整原有會(huì)計(jì)核算模式，并重新建構(gòu)企業(yè)的記賬、憑證及票據(jù)體系，這種適應(yīng)需要一段時(shí)間，可能會(huì)在一定程度上會(huì)影響企業(yè)的正常運(yùn)作。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)納稅指導(dǎo)，適時(shí)簡(jiǎn)化稅務(wù)操作流程，避免這一變動(dòng)給企業(yè)帶來(lái)的操作困難，出現(xiàn)因操作上的不到位而帶來(lái)的稅負(fù)不合理地加重，甚至承擔(dān)涉稅法律責(zé)任。第三，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)做好政策的宣傳與貫徹。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)針對(duì)EPC行業(yè)企業(yè)的財(cái)稅管理體制及相關(guān)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策方面的培訓(xùn)指導(dǎo)，降低征收成本，提高稅收遵從度。

四、結(jié)束語(yǔ)

財(cái)政稅收政策是國(guó)家節(jié)能環(huán)保政策的重要支持政策，將相關(guān)政策落到實(shí)處，發(fā)揮實(shí)效，有利于推動(dòng)合同能源管理的發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)企業(yè)的生存與發(fā)展。

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