構建重大行政決策終身責任追究制的法律對策

李娜

摘要：重大行政決策終身責任追究制的構建存在重大行政決策判定標準不統(tǒng)一、決策者規(guī)避法律風險、終身追訴與訴訟時效不銜接、追究程序啟動標準模糊和追訴對象不明等問題。 為更好地構建重大行政決策終身責任追究制，應當做好頂層設計，考慮出臺《行政決策責任追究條例》；平衡鼓勵探索和規(guī)制決策權；化解訴訟時效沖突，實行終身追訴；明晰責任追究啟動標準，設置事前評估機制；引入行政連帶責任，明確追責對象。

關鍵詞：重大行政決策；終身責任；責任追究；行政問責

中圖分類號： D920.1文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）04006005

近年來，由于重大行政決策失誤或不當導致嚴重社會后果的事件頻頻發(fā)生，如被戲稱為“季挖挖”的南京市原市長季建業(yè)，再如被稱為“規(guī)劃之神”的廣州原市委書記萬慶良。此類行政官員在重大行政決策時充滿了肆意妄為，給城市發(fā)展帶來了重大創(chuàng)傷。為更好地行使民主監(jiān)督權，規(guī)制決策者的行政權力，有必要構建重大行政決策終身責任追究制。黨的十八屆四中全會明確提出：“建立重大決策終身責任追究制及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策，但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”為此，在追溯我國行政決策責任追究制的形成與發(fā)展的基礎上，指出我國構建重大行政決策終身責任追究制的必要性及其所面臨的困境，最后提出構建重大行政決策終身責任追究制的法律對策。

一、行政決策責任追究制的形成與發(fā)展歷程

現(xiàn)代行政決策責任追究制度發(fā)端于西方，是西方民主政治發(fā)展的產物。20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起。在西方，這場行政改革運動被看作一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”?！靶鹿补芾磉\動”帶來了對傳統(tǒng)問責模式的改革。責任政府、法治政府和服務政府理念成為新趨勢。

“我國行政決策責任追究制自建國以來就已存在，但囿于當時的行政體制和法治狀況，一直沒有得到重視。”[1]改革開放以后，我國步入社會轉型時期，社會各方面矛盾加劇，貪污腐敗和以權謀私的案例層出不窮。在打擊腐敗、加強對行政權力的監(jiān)督和增強公眾參與的時代呼應下，政府開始了對行政決策責任追究制的初步探索。具體表現(xiàn)便是1990年我國首部《行政訴訟法》的誕生，使得依法行政原則得以確立，限制和約束行政權力有了法律依據。2003年是建立行政決策責任追究制的關鍵一年。由于“非典”事件爆發(fā)，包括時任衛(wèi)生部長張文康、北京市長孟學農兩位省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不利被查處。這是新中國歷史上首次在短時間內、大范圍地追究官員的責任，加速了我國行政決策責任追究制的發(fā)展步伐。2004年頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了行政決策責任追究的二十字方針：“有權必有責，用權受監(jiān)督，違法受追究，侵權須賠償。”同年9月，十六屆四中全會還通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，提出要“建立決策失誤責任追究制度”。這些都加速了制度監(jiān)督和責任追究機制的建立。2008年2月，黨的十七屆二中全會又通過了《關于深化行政管理體制的改革意見》，提出要“健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力?！睂⑿姓Q策責任追究制的構建提到了一個新的高度。2009年十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》再次重申：“健全決策失誤糾錯改正機制和責任追究機制?！?012年黨的十八大報告指出：“要堅持科學決策，民主決策，依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度?！?014年10月黨的十八屆四中全會上，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了“建立重大決策終身責任追究制及責任倒查機制”。這是我國首次提出重大行政決策責任終身追究，是對以往行政決策責任追究制的繼承和深化，對完善行政決策責任追究制充滿了現(xiàn)實意義。

二、構建重大行政決策終身責任追究制的必要性

（一）重大行政決策責任終身追究制能有效推動責任政府建設

“負責任是現(xiàn)代政府應具備的基本特質。責任政府更是意味著政府應及時回應和滿足公民的正當要求，負責任的使用權力。只有對公民負責且權利受到限制的政府才是責任政府?！盵2]構建責任政府是行政法治的要求，也是行政法“責任行政原則”的具體體現(xiàn)。為此，當政府決策存在重大失誤或不當，造成嚴重后果時就應當承擔相應的政治、道義和法律上的責任，尤其是法律責任。在擔責期限上，應當終身追究。構建重大決策責任終身追究制度有利于杜絕短期的政績觀，將“有權必有責，用權受監(jiān)督，違法受追究，侵權須賠償”的執(zhí)政理念落到實處。

（二）重大行政決策責任終身追究制有利于決策法治化

法治，即用法律來治理國家。體現(xiàn)在行政領域便是要求依法行政，就是指要將所有的政府行為納入到憲法和法律的框架之內。在任何情況下權力與責任都是相伴而生的，這就要求建立起責任與權力的互動機制，用責任限制權力的運用，具體而言可以“過錯責任原則”為基礎建立起行政決策責任追究機制，使公權力的行使以責任為邊界，從而保障行政決策的科學性、民主性和法治性。政府決策理所當然地被包含在行政行為之中，因此，當重大政府決策出現(xiàn)失誤時，追究相應行政主體的法律、政治、道義責任也是于情有理、于法有據?？傊?，建立重大行政決策終身責任追究制是實現(xiàn)行政決策民主化、法治化的重要制度保障。

（三）重大行政決策責任終身追究制有助于提升政府公信力

政府公信力又稱政府信譽，是指政府的行為在長期實踐中形成的外在評價。通常表現(xiàn)為社會的認可度和信任度。信任之于政府猶如空氣之于人類，不可或缺。政府公信力不僅包含“言出必行”，更重要的是“權責一致”。一個公信力良好的政府必然是負責任的政府。當行政領域的重大決策出現(xiàn)失誤時不相互推卸責任，是一個信譽良好的政府的題中之義。反之，如果政府失信，以各種理由推脫責任，決策責任的終身追究制便成為一柄達摩克利斯之劍。因此，在新時代下，建立重大行政決策終身責任追究制成為維護政府公信力的重要途徑。endprint

三、構建重大行政決策終身追究制面臨的困境

（一）何為重大行政決策，各地標準不一

2012年8月，常州市發(fā)布了《常州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。其中第三條明確規(guī)定了轄區(qū)內重大行政的范圍，包括：（1）編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃和各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃及專項規(guī)劃；（2）制定經濟發(fā)展和改革開放的重大政策措施；（3）制定城鄉(xiāng)建設、征收征用、環(huán)境保護、住房保障、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全、交通管理、教育管理等涉及重大公共利益、公民切身利益的規(guī)范性文件；（4）決定政府重大投資項目和國有資產處置的重大事項；（5）安排重大財政資金支出；（6）制定突發(fā)公共事件應急預案；（7）確定和調整重要的行政事業(yè)性收費及政府定價的重要商品、服務價格；（8）應當由市政府決策的其他重大事項。而《西寧市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》則對重大行政決策做了一個概括式規(guī)定，并例舉了以下政府決策：（1）研究市政府貫徹落實省委、省政府和市委的重要決議、決定和工作部署的實施意見；（2）編制和修改各類經濟、社會發(fā)展和公共服務總體規(guī)劃或專項規(guī)劃、年度計劃；（3）使用重大財政資金，安排政府重大投資項目，處置重大國有資產；（4）制定涉及民生的環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療服務、文化教育、社會救助、城鎮(zhèn)住房保障等方面的重大政策措施；（5）研究市政府職能轉變、行政管理體制改革等涉及市政府自身建設方面的重大問題；（6）討論地方性法規(guī)草案，審議市政府規(guī)章，研究重要的規(guī)范性文件；（7）其他需要市政府決策的重大事項。通過對比不難發(fā)現(xiàn)，各地重大行政決策的范圍大小和側重點各有不同。如果沒有全國的統(tǒng)一的標準，各地自行其是，必然帶來實踐的混亂，有損司法的公正和權威。

（二）終身追究責任，決策者規(guī)避法律風險

構建重大行政決策責任終身追究制實則是一把雙刃劍，利弊共存。優(yōu)勢在于可以督促決策者審慎做出決定，確保決策法治化和民主化，進而提高政府的行政效率。但弊端也是顯而易見的：第一，大量的決策者害怕承擔責任，在事件發(fā)生時不做出或者不及時做出正確決策，而是轉而走上“保守路線”，造成損失擴大化；第二，即使決策者迫于無奈做出了相應的行政決策，也可能通過各種途徑規(guī)避本應該承擔的法律責任。例如，在作重大決策時要求體現(xiàn)民主集中，由集體討論決定，這實際上形成了“集體負責制”。在實踐中往往因為“法不責眾”而使問責無疾而終。

（三）責任終身追究，訴訟時效銜接成疾

訴訟時效是指一國法律規(guī)定的對違法犯罪行為應當追究責任的最長期限。在期限內需要追究責任，超過期限就不再追究責任人的責任。這在我國刑事、民事和行政法領域都有規(guī)定。例如，我國刑法就明確規(guī)定：“犯罪經過下列期限不再追訴：（1）法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經過五年；（2）法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經過十年；（3）法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經過十五年；（4）法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經過二十年。超過二十年仍有追訴必要的，須報請最高人民檢察院核準?！比欢卮笮姓Q策具有宏觀性和全局性的特征，就算在決策中行政主體徇私舞弊、摻雜個人利益，問題的顯現(xiàn)也需要一定時間。在我國一般認為：“重大行政決策責任類型多樣化和責任適用的復雜性，重大行政決策責任的終身追究必須限定在法治的框架之內。無限期的追究不能違背法律的追訴時效規(guī)定?！盵3]因此，在我國目前的法律體制下，構建重大行政決策責任終身追究就亟需做好相關法律制度的銜接工作。

（四）終身追究責任，程序啟動標準模糊

對于行政責任追究，從我國目前的立法實踐來看，既有制度規(guī)范操作性不強的問題，同時也存在一些模糊性、概括性的規(guī)定。如2012年頒布的《南京市重大行政決策程序規(guī)則》第五章第三十九條中規(guī)定：“政府領導因重大行政決策失誤造成嚴重政治影響或者重大經濟損失的，按照有關規(guī)定依法追究責任?！?007年頒布的《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規(guī)則》第二十七條規(guī)定：“決策機關、決策提出與承辦單位違反本規(guī)則，導致重大決策失誤的，按照有關法律、法規(guī)，追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任?！睆闹锌梢钥闯觯皣乐卣斡绊憽薄爸卮蠼洕鷵p失”“惡劣社會影響”等詞語被廣泛使用，這在很大程度上造成了啟動責任追究程序的人為性和隨意性。

（五）責任終身追究，追訴對象不明

我國目前的公務員系統(tǒng)還存在諸如黨政不分、職能規(guī)定模糊和職能交叉等問題，這給行政問責帶來許多難處。主要表現(xiàn)在：其一，不同層級的政府間權責劃分不明。一級政府決策出了失誤或者不當是否也應該同時追究上級政府相關負責人的責任？應該追究到哪一個級別？具體標準如何？沒有具體標準可循；其二，我國實踐中存在著以黨代政，黨政不分現(xiàn)象。囿于各方面原因，我國實踐中決策時起到決定性作用的常常是一方黨委書記，但是基于行政首長負責制，出現(xiàn)問題時卻往往追究行政首長的責任，這就導致權責不一、問責時的錯位。

四、推進重大行政決策終身追究制的法律對策

（一）做好頂層設計，統(tǒng)一標準

從制度淵源上看，目前我國關于重大行政決策責任追究的法律依據比較分散，包括一些黨內法規(guī)和文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及各類規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出黨政交叉、多頭立法的特點。因此，要想該制度真正得以建立，就必須努力構建框架體系統(tǒng)一、責任追究界限明確、黨內外規(guī)范協(xié)同、可操作性強的完整制度。為此，可考慮出臺一部《行政決策失誤責任追究條例》，以統(tǒng)一、規(guī)范和明確行政決策失誤的責任追究。在法律位階上屬于行政法規(guī)，各地在不違背該上位法的前提下，具體規(guī)定各自轄區(qū)內的決策失誤處理辦法。在內容上可以區(qū)分一般行政決策失誤和重大決策失誤，根據具體情況分別追究責任。此種做法的優(yōu)勢在于，當實踐中出現(xiàn)重大行政決策失誤事件時，擁有全國范圍內統(tǒng)一的標準能有效地規(guī)避混亂無序或者畸輕畸重的弊端。

（二）平衡鼓勵探索與決策權規(guī)制endprint

我國是一個大國，社會改革紛繁復雜。在諸多領域需要大膽革新，這就需要一個敢想敢干的大環(huán)境。如果改革失誤，千篇一律地終身追究責任人責任，可能束縛住官員改革手腳。因此，在問責時，應該本著實事求是的態(tài)度，具體問題具體分析。區(qū)分“‘成熟的重大行政決策和‘探索中的重大行政決策?！盵4]所謂“成熟的重大行政決策”是指一些早已探索和改革成熟的領域，包括城市建設、房地產項目投資、社會管理等領域。所謂“探索中的重大行政決策”是指一些全新的改革事項和社會管理領域，包括國企領域改革、社會保障住房領域、教育體制機制的改革領域和政府行政審批領域。行政主體在發(fā)展成熟領域重大決策失誤或者不當，造成重大損失，理應受到追究，這是規(guī)制決策權的題中之義。但在探索中的領域出現(xiàn)決策失誤應當多一些寬容，這有利于鼓勵探索，否則打擊銳意改革者的積極性，讓改革事業(yè)裹足不前。

（三）化解追訴時效沖突，實行終身追訴

重大行政決策責任是一種行政責任，因此需要遵循我國行政法關于追訴時效的規(guī)定。仔細審視相關法律，并沒有對行政責任追訴時效的規(guī)定。作為行政法母法的《公務員法》也僅在第五十八條規(guī)定：“公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。受撤職處分的，按照規(guī)定降低級別?！钡P者認為，這是對行政主體處罰期限的規(guī)定，而不是對追訴時效的規(guī)定，因此二者并不沖突。這同時也說明我們需要從制度層面細化規(guī)定來構建這一制度。實行重大行政決策責任終身追究制就是要對決策者實行無限期責任制，不因當事人職務變動、崗位調整而分離，在司法上實行終身追訴制度，對追訴時效不設置年限限制。只有這樣才能切實提升行政行為終身追責制的威懾力，有效預防腐敗。“構建行政決策終身責任追訴制就能成為一把永遠高懸在違法違紀公務員頭頂的‘達摩克利斯之劍?！盵5]

（四）責任終身追究，明晰追訴啟動標準

“所謂行政責任追訴程序的啟動標準，即有權責任追究主體在評價行政決策活動中應用于決策過程和決策結果的價值尺度和根本界限”?！皬睦碚撋闲姓熑巫吩V程序的啟動標準有多種劃分，最基本的判斷標準是行政決策依據標準和社會評價標準。”[6]行政決策的依據標準就是嚴格對照行政決策的內涵得出對行政決策實施情況的評判。即行政決策是否達到公共利益實現(xiàn)的基本要求，成本是否大于收益，決策主體在決策過程中是否有失當的表現(xiàn)等。如若公共利益沒有得以實現(xiàn)，或者行政決策成本大于收益，決策主體在決策過程中有不當表現(xiàn)，便可啟動追訴程序。從實施效果上看，筆者認為應更加注重利益尺度的衡量。具體做法可以是在責任追訴程序的啟動上設置一項事前評估機制，將直接經濟損失作為評估的依據，對造成的經濟損失進行評判之后再視情況啟動追訴程序，以防止程序啟動的隨意性。

（五）責任終身追究，明確責任承擔主體

行政問責作為一種責任認定和追究的活動，必須由特定的主體負責。由于我國《憲法》、《組織法》明確賦予上級政府的監(jiān)督職權，因此，當下級政府出現(xiàn)決策失誤或者不當時理應追究上級政府相關負責人的法律責任。此外，基于決策主體的公職性，筆者認為可以參照《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》的規(guī)定（1），引入“行政連帶責任”，追究相關責任人的連帶責任。在黨政關系上，注意厘清各級黨委與政府間的關系，不論是運用黨內法規(guī)還是相關法律追究責任，都要做到有法可依，和實施上的明確化和規(guī)范化。

總之，建立重大行政決策終身責任追究制，需要考慮和應對各方面的實際問題。為此，還應當推進配套制度改革。例如，可以考慮建立重大決策檔案制度或者官員誠信制度、決策過程記錄制度、通報批評制度等，使重大行政決策終身追究制度落到實處。

注釋：

（1）《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》規(guī)定：“建立工程質量終身責任制。項目工程質量的行政領導責任人；項目法定代表人；勘察設計、施工、管理等單位的法定代表人要按各自的職責對其經手的工程質量負終身責任。擔任什么職務，都要追究相應的行政和法律責任?！?/p>

參考文獻：

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