國家責(zé)任視野下完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度的研究①

孫穎

摘 要：近年來，未成年人遭遇家庭監(jiān)護(hù)侵害案件頻發(fā)，暴露出我國監(jiān)護(hù)干預(yù)制度運(yùn)行機(jī)制的不健全。該文旨在通過揭示目前國內(nèi)未成年人家庭監(jiān)護(hù)的困境，引出國家是未成年人終極監(jiān)護(hù)人的理念。在結(jié)合我國文化傳統(tǒng)、法制程度、財(cái)政能力的基礎(chǔ)上，提出建立健全我國未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度的建議，找到解決未成年人家庭監(jiān)護(hù)缺失與異化的有效方法，以維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：未成年人監(jiān)護(hù)制度 監(jiān)護(hù)困境 公權(quán)干預(yù) 國家責(zé)任

中圖分類號：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（b）-0255-02

1 家庭監(jiān)護(hù)困境亟待國家監(jiān)護(hù)干預(yù)

未成年人承載著家庭的希望，也擔(dān)負(fù)著國家的未來?；诟改概c孩子之間天然的血緣紐帶，我國的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代法律，都將監(jiān)護(hù)未成年人健康成長的重任托付給父母、家庭，并逐步形成了“重家庭私力自救、輕國家公權(quán)干預(yù)”的未成人年保護(hù)模式。但是，這種以“家庭監(jiān)護(hù)為主、社會救助為輔、國家救濟(jì)最末”的監(jiān)護(hù)理念與制度安排，卻遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)[1]。近年來，新聞媒體頻繁報(bào)導(dǎo)各類未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害的惡性事件：2006年9月，北京一名先天性唇裂并攜帶乙肝病毒的嬰兒被親生父親遺棄，在橋墩之下饑寒交迫而死；2009年7月，安徽一名先天性無肛的嬰兒被家長從手術(shù)室中帶回，終于一個(gè)月后，不治身亡；2013年3月，江蘇南京一名花季少女被親生父親家暴致死；2014年9月，江蘇徐州一名三歲女童被親生母親滾油灌腸虐待致死 ；2013年6月，江蘇南京兩名幼女被母親反鎖家中活活餓死；2014年1月，河南蘭考棄嬰救助點(diǎn)發(fā)生火災(zāi)，七死一傷……

這些案件用觸目驚心的事實(shí)告訴我們：現(xiàn)實(shí)中存在著大量的未成年人，身處家庭監(jiān)護(hù)困境，卻無法得到國家公力救助與社會公益救濟(jì)。面對家庭監(jiān)護(hù)的缺失或異化，這些困境未成年人迫切需要國家以“終極監(jiān)護(hù)人”的身份介入家庭事務(wù)，進(jìn)行監(jiān)護(hù)的公權(quán)干預(yù)，承擔(dān)保障未成年人健康成長的國家責(zé)任。

2 我國未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度的現(xiàn)狀

目前，我國僅有《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》和各地地方政府的《未成年人保護(hù)條例》，以及最高法或民政部等發(fā)布的《通知》、《意見》談及未成年人監(jiān)護(hù)制度，監(jiān)護(hù)干預(yù)制度可散見于這些法律法規(guī)之中?，F(xiàn)有的監(jiān)護(hù)干預(yù)主要是指司法干預(yù)，即當(dāng)監(jiān)護(hù)人有虐待、遺棄等侵害行為時(shí)司法權(quán)介入調(diào)查審判，或處罰監(jiān)護(hù)人或轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)。但是，由于體系不夠完善、規(guī)定不夠細(xì)化、脫離國內(nèi)實(shí)際等原因，導(dǎo)致未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)的現(xiàn)有規(guī)定缺乏可操作性，以至于各地政府試圖在監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)領(lǐng)域有所作為時(shí)，卻面臨著無法可依，或有法難行的局面。長期以來，我國監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)的立法思想存在著過于倚重家庭監(jiān)護(hù)的情形，這嚴(yán)重制約著未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度的執(zhí)行。

我國未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度尚未形成體系，現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)不能滿足于未成年人的權(quán)益保護(hù)需要。縱觀我國的監(jiān)護(hù)立法，對于國家監(jiān)護(hù)責(zé)任僅僅是一種宣示性的規(guī)定，嚴(yán)重缺乏與之相配套的保障措施與運(yùn)行機(jī)制，實(shí)際可操作性低下。因此，“執(zhí)行難”成為最具有中國特色的法律術(shù)語[2]。法律體系不完備、運(yùn)行機(jī)制不健全、司法救濟(jì)不及時(shí)，已經(jīng)成為我國未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度的突出問題。在這方面，我國不妨借鑒國外成熟的未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度，從中汲取可取之處，再結(jié)合我國社會發(fā)展的實(shí)際與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，探索出一條適合中國國情之路。

3 域外未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度的特色

在羅馬法時(shí)代，監(jiān)護(hù)制度是以“家族本位”為核心思想設(shè)立的，但伴隨著家族制度的瓦解以及家父權(quán)力的沒落，以家族為本位的監(jiān)護(hù)思想，逐漸被以子女為本位的監(jiān)護(hù)思想弱化。未成年人權(quán)利與家庭權(quán)利、親權(quán)權(quán)利的分離，為國家公權(quán)介入家庭監(jiān)護(hù)奠定了思想基礎(chǔ)。歐美各國率先以“終極監(jiān)護(hù)人”的身份介入家庭監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，在實(shí)踐中逐步達(dá)成了國家監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)主義的共識，并逐步確立了國家監(jiān)護(hù)的制度格局，未成年人監(jiān)護(hù)制度的公法化趨勢蓬勃發(fā)展。

3.1 美國特色——社區(qū)服務(wù)制度與強(qiáng)制舉報(bào)制度

美國政府在地方設(shè)有社會服務(wù)部門，專司未成年人的保護(hù)工作，并且聘用專業(yè)的社會工作者，為本社區(qū)管轄內(nèi)的困境未成人提供救濟(jì)與服務(wù)，并詳細(xì)地介紹了社區(qū)服務(wù)制度工作者的職責(zé)以及工作機(jī)制。美國的《兒童虐待預(yù)防和處理法案》，要求各州政府建立強(qiáng)制報(bào)告制度，任何人都有權(quán)也有義務(wù)就損害未成年人利益的情況，向地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)申請對家庭監(jiān)護(hù)困境兒童的調(diào)查，或者向法院舉報(bào)，否則將對侵害發(fā)生的后果承擔(dān)知情不報(bào)的責(zé)任。

3.2 法國特色——監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度與監(jiān)護(hù)法院

法國政府設(shè)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人與監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人由親屬會議從未成年人父母的血親或者姻親中挑選其他成員進(jìn)行委任。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)是對家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督與及時(shí)反饋，對監(jiān)護(hù)人不盡職履行監(jiān)護(hù)義務(wù)或者履行監(jiān)護(hù)義務(wù)不當(dāng)引起的侵害未成年人合法權(quán)益的過錯責(zé)任進(jìn)行查證，并將其過錯真實(shí)反饋給監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。此外，法國還設(shè)有監(jiān)護(hù)法院，監(jiān)護(hù)法院聘由專職的監(jiān)護(hù)法官，負(fù)責(zé)處理監(jiān)護(hù)事務(wù)。在合乎法律規(guī)定時(shí)，監(jiān)護(hù)法院的法官在考察未成年人最佳利益的基礎(chǔ)上，暫時(shí)或永久性轉(zhuǎn)移親權(quán)監(jiān)護(hù)責(zé)任，將未成年的監(jiān)護(hù)職責(zé)交給國家。

3.3 德國特色——青少年福利局與職業(yè)監(jiān)護(hù)人制度

德國設(shè)置了青少年福利局，作為行政部門干預(yù)未成年人家庭監(jiān)護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。在德國，監(jiān)護(hù)人首先可以是未成年人的父母或親屬，也可以是福利性社團(tuán)。在無法確定合適的家庭監(jiān)護(hù)人以及福利性社團(tuán)監(jiān)護(hù)時(shí)，青少年福利局可以暫時(shí)性地或者永久地代表國家履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，青少年福利局就是該未成年人的公職監(jiān)護(hù)人。對未成年人的家庭監(jiān)護(hù)，在監(jiān)護(hù)法院尚未指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，未成年人的身心健康與安全由法院指定職業(yè)監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)。職業(yè)監(jiān)護(hù)人制度是一種臨時(shí)性、短暫性救濟(jì)措施，擁有職業(yè)監(jiān)護(hù)資格的人，通常是專職從事未成年人身心健康保護(hù)，了解未成年人成長的教育需要，并能夠?qū)κ芷群ξ闯赡耆诉M(jìn)行有效的心理疏導(dǎo)與教育社會工作服務(wù)人員。

這些未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)制度的成熟理論與先進(jìn)機(jī)制，值得我們認(rèn)真研究與學(xué)習(xí)。但在借鑒經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也要綜合考慮我國的社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平，不能一味的洋為中用。

4 完善我國未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度的建議

2013年6月25日，民政部副部長竇玉沛在《創(chuàng)新未成年人社會保護(hù)工作機(jī)制——全國試點(diǎn)工作的啟動會議》上指出：“當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問題時(shí)，政府力量和社會力量如何及時(shí)有效介入，已經(jīng)成為當(dāng)前我國未成年人保護(hù)領(lǐng)域需要研究的重點(diǎn)內(nèi)容?！?/p>

4.1 社區(qū)福利制度

社會福利制度是國家為了改善全體社會成員的物質(zhì)生活與精神生活，以提高全體社會成員的生活質(zhì)量為目的的社會保障與制度安排。隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國已經(jīng)建立起較為完備的基層社區(qū)服務(wù)體系，這就為我國借鑒美國建立社區(qū)服務(wù)制度奠定了基礎(chǔ)。具體到我國的未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，可以定義成國家為保障未成年人身心健康與全面發(fā)展而提供的救濟(jì)與服務(wù)。長期以來，社會福利由政府負(fù)責(zé)，但是政府“事必躬親”的運(yùn)行機(jī)制必然導(dǎo)致其“力不從心”。因此，有必要加強(qiáng)政府與社會的協(xié)作互助，建立起“政府主導(dǎo)、多元發(fā)展”的未成年人社會福利制度。

4.2 強(qiáng)制報(bào)告制度

有效保護(hù)未成年人的人身安全不受非法侵害的前提，是對侵害行為的及時(shí)揭露[3]。因此，美國、日本、加拿大以及我國的香港、澳門等國家和地區(qū)，都有專門的法律明確規(guī)定，發(fā)現(xiàn)兒童受到家庭傷害、虐待時(shí)必須及時(shí)舉報(bào)，如果有責(zé)任的舉報(bào)人員知情不報(bào)，有時(shí)還會承擔(dān)不利后果的法律責(zé)任。但是我國大陸地區(qū)缺乏未成年人監(jiān)護(hù)的強(qiáng)制報(bào)告制度，以至于明知未成年人正遭受著家庭監(jiān)護(hù)的侵害，卻置若罔聞、見死不救的情形頻頻發(fā)生。由于我國現(xiàn)行法律中并未規(guī)定任何個(gè)人或組織負(fù)有舉報(bào)義務(wù)，所以在一定程度上放任了侵害后果的發(fā)生，因此建立強(qiáng)制報(bào)告制度是未成年人保護(hù)的必然選擇。

4.3 行政救濟(jì)制度

如果說社會福利制度是政府行政機(jī)關(guān)去主動地尋找發(fā)現(xiàn)身處家庭監(jiān)護(hù)困境的未成年人，那么強(qiáng)制報(bào)告制度就是政府行政機(jī)關(guān)去被動地接受發(fā)現(xiàn)身處家庭監(jiān)護(hù)困境的未成年人，這兩種制度是從正反兩個(gè)方面去預(yù)防或者終止侵害的發(fā)生。此時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)以“終極監(jiān)護(hù)人”的身份有所作為，承擔(dān)起保護(hù)未成年人的終極責(zé)任，由專門的國家機(jī)關(guān)作為公職監(jiān)護(hù)人承擔(dān)這些困境未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，為其提供行政救濟(jì)。如果民政機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，監(jiān)護(hù)人已經(jīng)喪失監(jiān)護(hù)責(zé)任或監(jiān)護(hù)能力，則可以作為申請主體，請求人民法院轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)；法院通過審查，認(rèn)為理由充足的，可以效仿德國的青少年局，指定由民政部下設(shè)的成長監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)作為這些未成年人的公職監(jiān)護(hù)人。

5 結(jié)語

當(dāng)社會轉(zhuǎn)型與階層分化造就出大批身處家庭監(jiān)護(hù)困境未成年人時(shí)，國家作為終極監(jiān)護(hù)人決不能袖手旁觀。而是應(yīng)該通過立法、行政與司法介入家庭監(jiān)護(hù)，打破傳統(tǒng)的“重私力自治、輕公權(quán)干預(yù)”的未成年人監(jiān)護(hù)格局。我國應(yīng)該跟從未成年人監(jiān)護(hù)公權(quán)干預(yù)的國際趨勢，抓住法制改革與完善的歷史契機(jī)，建立社會福利、強(qiáng)制舉報(bào)、行政救濟(jì)等完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度，不斷健全行政干預(yù)與司法干預(yù)的銜接機(jī)制，努力構(gòu)建起未成年人監(jiān)護(hù)的保護(hù)網(wǎng)，切實(shí)保障未成年人的健康成長。

參考文獻(xiàn)

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