海外緝貪新風(fēng)暴

歐陽晨雨

十八大后，反腐肅貪風(fēng)云更迭、好戲連臺：在中央統(tǒng)一部署下，政法部門聯(lián)袂出擊，一邊是老虎紛紛落馬，蒼蠅相繼折翅，一邊則是觸角外探，在大洋彼岸掀起一場前所未有的緝貪風(fēng)暴?！矮C狐2014”、“獵狐2015”、“天網(wǎng)行動”、“百人紅色通緝令”……一系列令人眼花繚亂的強力舉措，將一批批自以為得計的潛逃海外貪官繩之以法。

按照“天網(wǎng)”行動統(tǒng)一部署，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令，加大全球追緝力度。這是中國高壓反腐再加碼、追贓追逃再升級的重要舉措，也是拓展國際反腐“第二戰(zhàn)場”的實質(zhì)性進展。

2015年5月28日，美國移民與海關(guān)執(zhí)法局紐約辦公室確認(rèn)，被列入“紅色通緝令”頭號人物的楊秀珠，正被美國方面羈押，聽候被遣返回中國。由此說明，中國反腐進入了一個由內(nèi)及外、立體出擊、綜合整治的新階段。

外逃貪官：中國反腐的切膚之痛

大量官員攜帶巨額資財潛逃海外，是一段時期以來中國腐敗升級和蔓延的真實剪影。

肇始于上世紀(jì)的改革開放，在重構(gòu)市場經(jīng)濟的同時，帶來了滾滾財富，也刺激了潛藏在人們心中的欲望，在權(quán)錢糾纏中，官員腐敗問題開始滋生。當(dāng)非法攫取了大量財富的他們東窗事發(fā)，利用開啟國門潛逃，便成為一種自然選擇。也正是從這段時期開始，貪官外逃現(xiàn)象正式登臺亮相。

2014年2月，中國社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》作出預(yù)警判斷，認(rèn)為2014年腐敗公職人員外逃現(xiàn)象可能還將加劇，特別是前期已經(jīng)有關(guān)系人和資金在境外的公職人員，外逃可能增大。

對于中國反腐而言，貪官外逃絕不是溜走幾只“走獸”“蚊蠅”，而是極大創(chuàng)傷。首先，貪官卷走了大量非法財富，已到了觸目驚心的地步。

以楊秀珠為例。此人歷任溫州市建設(shè)局副局長、市規(guī)劃局局長、市長助理以及副市長。出逃前，她官升至浙江省建設(shè)廳副廳長兼浙江省城市化辦公室主任，主管城市建設(shè)。伴隨著溫州經(jīng)濟高速發(fā)展，楊秀珠從上世紀(jì)80年代末起，就開始一路貪污受賄。

2003年3月，時任溫州鐵路房地產(chǎn)開發(fā)公司副總經(jīng)理的楊光榮受賄案發(fā)，此人系楊某之弟。同時，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)楊某涉嫌貪污行為。當(dāng)年4月20日，楊某以母親生病需要照顧為由告假，攜帶女兒、女婿和外孫，從上海經(jīng)由新加坡倉皇出逃美國。據(jù)溫州市紀(jì)委2004年的通報，楊秀珠已被查清的涉案金額為2.532億元。

其次，貪官們從容潛逃國外，讓國內(nèi)反腐陷入了尷尬和無奈之境地，產(chǎn)生了極其惡劣的負(fù)面示范效應(yīng)。

狡兔三窟，提前將家人和巨額財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至海外，準(zhǔn)備假證件以便案發(fā)后出逃，已成為越來越多貪腐官員“逍遙法外”的不二法門。

再者，貪官們攜帶贓款，在海外過著優(yōu)越生活，甚至形成了“貪官一條街”“腐敗子女村”，給中國的國際聲譽造成重大影響。當(dāng)媒體報道了一些貪官外逃生活膽戰(zhàn)心驚、生活拮據(jù)，但現(xiàn)實中，不少逃犯卻過著奢侈生活，擁有游艇、賓利轎車、豪宅、寫字樓等。

難以突破的國際瓶頸

海外追逃行動，包括追人和追贓，既要將犯罪嫌疑人帶回國內(nèi)依法進行審判，也要跨國追繳犯罪嫌疑人的違法犯罪所得。主要途徑則包括了引渡、遣返、異地追訴和勸返等。

盡管我國從未放棄對外逃貪官的追緝，但國際法律障礙橫亙在前。以美國為例。中國向美方開出“貪官外逃名單”，盡管亦有官員表達(dá)“要幫忙捉拿中國貪官”之意，但現(xiàn)實卻是，在過去10年中僅兩人被引渡，而且近來貪官赴美外逃，還有加快趨勢。

按說，引渡應(yīng)是最正當(dāng)、最主要的追逃途徑，但相關(guān)條約簽訂數(shù)量偏少。據(jù)統(tǒng)計，我國僅與41個國家簽署了引渡條約，主要分布在亞洲地區(qū)。目前，全球尚有156個國家未與中國簽署引渡條約，個別簽署條約還未生效，如早在2007年就與法國簽訂引渡條約，但由于法方原因，至今仍未生效。

與之形成強烈對照的是，美國、加拿大分別與110個國家和115個國家簽訂了引渡條約，英國、法國分別與96個國家和108個國家簽訂了引渡條約。如今，部分外逃貪官開始逃匿至一些“冷門國家”，無疑對我國雙邊引渡條約的數(shù)質(zhì)量提出了更高要求。

國際協(xié)作不暢，遣返、勸返、異地追訴等變相引渡方式，只好充當(dāng)大任。當(dāng)然，這些方式也有一定價值。比如，“遣返”，以違反移民法律為由，將犯罪嫌疑人作為非法移民交還請求國。當(dāng)年“遠(yuǎn)華走私案”首犯賴昌星，準(zhǔn)備在加拿大頤養(yǎng)天年，“賴”了多年后被遣返歸國。至于“勸返”，就是勸說外逃人員自愿回國自首。逃亡海外的云南省交通廳原副廳長胡星便被勸返成功。

但從長遠(yuǎn)看，引渡應(yīng)成為國際追逃的主流。我國締結(jié)的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際條約，是解決雙邊引渡條約少、海外追逃需要迫切矛盾的重要依托。不過，國際追逃受阻還不盡是引渡條約數(shù)量的原因。

從實際操作層面看，在國際引渡合作面臨諸多法律原則限制，諸如“政治犯不引渡”、“死刑犯不引渡”和“雙重犯罪”等，要求被引渡的犯罪嫌疑人不能是政治犯，按照請求國法律不能被判處死刑，還必須是請求國和被請求國均認(rèn)為其行為構(gòu)成犯罪。

基于各國政治、文化、觀念和法制差異，犯罪行為的具體認(rèn)定也截然不同，且對于政治犯的界定，國際法上并不明確，加之我國在世界多數(shù)國家廢除并反對死刑的背景下保留并適用死刑，這些因素都致使我國與他國之間的引渡合作難以沖破瓶頸。

而且，經(jīng)濟因素也是干擾國際追緝的重要因素。逃亡海外的犯罪分子，通常會將攫取的非法財物轉(zhuǎn)移海外。外逃貪官及其親屬攜帶巨款消費于藏匿國，無疑對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟有所助益，這也是一些國家拒不引渡外逃犯罪嫌疑人的隱秘原因。

從現(xiàn)實情況看，盡管我國與越來越多的國家簽訂刑事司法協(xié)助條約，但由于外逃海外的犯罪嫌疑人籌謀已久，出逃前便變換身份、選好藏匿地點等，通過轉(zhuǎn)移、洗錢等手段將非法財產(chǎn)合法化，如相應(yīng)國家不予配合或協(xié)作不力，緝捕外逃人員在追查、舉證等方面將遇到諸多難題。

海外追逃追贓全面升級

反腐沒有休止符，也沒有禁區(qū)。逃亡在外的貪官，不可能永遠(yuǎn)生活在“保險柜”。階段性的里程碑，是新世紀(jì)我國加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際條約。

2003年9月30日至10月1日，一天內(nèi)有51名貪官企圖外逃時被捕。此后的八天內(nèi)，司法機關(guān)共抓捕了115名企圖外逃貪官。與此同時，與國際上的合作也越來越多。

十八大召開后，海外追逃的力度和強度明顯提升，迎來了全面提速期。前所未有的高度重視，讓反腐追逃追贓呈現(xiàn)新面貌。一張國際外交合作的大幕，被迅速拉開。

2014年11月22日，國家主席習(xí)近平在訪問斐濟期間，專門就斐方協(xié)助中國政府開展海外追逃追贓工作，向姆拜尼馬拉馬總理表示感謝，希望繼續(xù)加強兩國執(zhí)法合作。據(jù)媒體統(tǒng)計，僅11月以來，習(xí)近平就至少七次談及國際反腐敗合作、海外追逃追贓等話題，表達(dá)了中共高層加強國際合作、肅清外逃貪官的決心。

在中國與其他國家的近期高峰會議上，國際反腐合作也成為一項重要內(nèi)容。《亞太經(jīng)合組織第二十二次成員領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議宣言》《二十國領(lǐng)導(dǎo)人布里斯班峰會公報》都強調(diào)，加強遣返或引渡腐敗官員、沒收和返還資產(chǎn)等方面的合作，拒絕為腐敗分子及其非法資產(chǎn)提供避風(fēng)港。

如今，中國已與41個國家簽署了引渡條約，與51個國家簽訂了刑事司法協(xié)助類條約，與93個國家簽署了檢務(wù)合作協(xié)議或諒解備忘錄，與189個國家建立了警務(wù)合作關(guān)系，向27個國家的30個駐外使領(lǐng)館派駐了49名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，并與加拿大、美國等構(gòu)建司法執(zhí)法合作機制，初步編織了一張追逃追贓的國際合作網(wǎng)。

為加強國際追緝，有關(guān)職能組織得到了健全。在中央反腐敗協(xié)調(diào)小組之下，專設(shè)國際追逃追贓工作辦公室，具體工作由中央紀(jì)委國際合作局承擔(dān)。辦公室成員由與追逃追贓工作密切相關(guān)的中央紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、人民銀行等單位負(fù)責(zé)人組成，形成一股合力。2014年12月9日，中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站開通反腐敗國際追逃追贓專欄，接受線索舉報，及時發(fā)布政策法規(guī)和最新工作動態(tài)，為海外追緝插上了網(wǎng)絡(luò)翼翅。

2014年，堪稱中國海外反腐年。這一年，在集中治理“裸官”的同時，公安部正式開展“獵狐行動”。習(xí)近平、王岐山等中央領(lǐng)導(dǎo)多有批示，公安部部長郭聲琨親自部署，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，派出14個重點督戰(zhàn)工作組。整個行動中，共集合13個警種聯(lián)合作戰(zhàn)，組成70余個境外緝捕組，派出國警力2000多人次，抓獲逃犯涉及69個國家和地區(qū)。

經(jīng)歷五個多月的“獵狐2014”行動戰(zhàn)果斐然，截至2014年12月31日，共抓獲外逃經(jīng)濟犯罪人員680名，其中投案自首390名，涉案金額千萬元以上的208名，潛逃境外10年以上的117名。

如涉嫌集資詐騙3000萬元潛逃境外的犯罪嫌疑人魏某，被媒體稱作是“最能躲”的人。為緝捕該犯，工作組輾轉(zhuǎn)澳大利亞、法屬新喀里多尼亞、日本、瓦努阿圖四國，終于在2014年11月25日，將其從瓦努阿圖緝捕回國。

“獵狐2014”行動之后，展開的“獵狐2015”、“天網(wǎng)”行動更強勁。2015年5月14日，公安部通報最新進展，已從32個國家和地區(qū)抓獲外逃人員150名，其中，潛逃10年以上的外逃人員8名，案件涉案總價值超過千萬元以上的外逃人員44名；還成功從意大利、希臘、保加利亞引渡犯罪嫌疑人三名。

在這150人中，最引人注意的是潛逃境外14年的戴學(xué)民。此人原任中國經(jīng)濟開發(fā)信托投資公司上海證券營業(yè)部總經(jīng)理，因涉嫌貪污于2001年潛逃出境并“漂白”身份。當(dāng)中國警方獲得戴學(xué)民于近期持外國護照潛回國內(nèi)的線索后，于今年4月25日將其緝捕歸案。

按照“天網(wǎng)”行動統(tǒng)一部署，國際刑警組織中國國家中心局加大全球追緝力度，公布了外逃百人“紅色通緝令”，包括外逃國家工作人員和重要腐敗案件涉案人，均為涉嫌犯罪、證據(jù)確鑿的外逃人員。

在海外追緝方面，“紅色通緝令”正發(fā)揮突出作用，《鳳凰周刊》曾開列一個50余位貪官的名單，近20人的被通緝時間顯示為2013年至2014年之間，比例超過總數(shù)的1/3，2013年九人，2014年10人。

當(dāng)然，海外追逃不僅是公安機關(guān)一家之力、一家之功。2014年10月10日，公安部同最高法、最高檢、外交部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于敦促在逃境外經(jīng)濟犯罪人員投案自首的通告》，在“獵狐2014”行動中，有332人在上述通告發(fā)出后投案自首。

最高人民檢察院的發(fā)力同樣重要，通知要求各地公安機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)作開展對職務(wù)犯罪境外逃犯的緝捕工作。2014年9月26日，最高檢召開全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項行動部署會議，從即日起開展為期半年的專項行動，集中追捕潛逃境外的職務(wù)犯罪嫌疑人。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國檢察機關(guān)勸返、抓獲歸案49名貪官，僅北京市便追捕、勸返21名外逃人員歸案，為近10年之最。

從高層到有關(guān)部門，從民眾到特派力量，從立法到司法執(zhí)法，一張遍及全球的強力追緝大網(wǎng)已經(jīng)撒開，原本“安全”了多年的外逃貪官，從此不再“高枕無憂”了，而這恰恰是民眾期待的中國反腐格局。

編織覆蓋全球的法治天網(wǎng)

平心而論，貪官外逃并非中國獨有現(xiàn)象。審視發(fā)達(dá)國家，為何清廉指數(shù)居高不下，為何罕有貪腐之徒暗度陳倉，紛紛偷逃海外者？究其根源，還是因為法制健全。據(jù)媒體統(tǒng)計，美國、英國、法國等國家，與國外簽訂的引渡協(xié)議，多在100個以上。相近的法系，更能形成價值認(rèn)同和追捕合力。

我國正在致力建設(shè)法治國家，反腐活動必然從國內(nèi)輻射全球，故而也需要構(gòu)建一張法治的天羅地網(wǎng)，對貪官群體產(chǎn)生不敢逃、不能逃的強大震懾力。

從國際形勢看，對我也越來越有力。十八大后的反腐，既打老虎，也打蒼蠅，持續(xù)至今、方興未艾，讓中國政壇為之震蕩，但也讓世界各國看到了中國意志。

曾經(jīng)冰封的拒絕之門，逐漸有了共同開啟的可能。隨著中國司法執(zhí)法的透明度持續(xù)增加，國際反腐行動的開展，以及若干靈活處置的做法，西方國家配合度也在加強。賴昌星的成功被遣返，就是一個有力例證。

對于外國而言，中國反腐既有“搭把手”一面，也有中國協(xié)助他們打擊跨境經(jīng)濟犯罪的一面。在西方國家，也有腐敗犯罪，反洗錢、反跨國公司賄賂等問題，國際打擊犯罪行動不可缺少。在國際合作強化環(huán)境下，中國海外反腐趕上了“好天氣”。

不過，從我國自身而言，要更好地適應(yīng)海外追緝需要，還應(yīng)持續(xù)改造法治土壤。

從立法上看，為強化新形勢下我國的海外追逃工作，應(yīng)修改《刑法》《刑事訴訟法》《引渡法》等國內(nèi)法律，使之與國際條約有機銜接。

2013年1月1日起施行的新《刑事訴訟法》，專設(shè)違法所得特別沒收程序，檢察機關(guān)向法院提出依法沒收潛逃官員違法所得的申請，對于境外在逃犯罪嫌疑人在國內(nèi)外的贓款贓物，均可向法院提起沒收、查封、凍結(jié)或扣押。2014年8月，潛逃新加坡并獲永久居住權(quán)的江西省鄱陽縣財政局經(jīng)濟建設(shè)股原股長李華波，在缺席情況下受審。檢察機關(guān)依法提請法院，對其違法所得2953萬元及其他涉案財產(chǎn)予以追繳。作為“海外追贓第一案”，李華波成為我國首個被沒收違法所得的外逃貪官。

2015年“兩會”期間，周強作最高法工作報告時提到，最高法會同有關(guān)部門起草沒收違法所得司法解釋，啟動缺席判決沒收外逃腐敗分子違法所得程序。

當(dāng)有關(guān)法律程序健全完善，追繳貪官財產(chǎn)的法律判決一旦在我國生效，司法機關(guān)即可持判決前往貪腐官員逃往國家，根據(jù)國際合作協(xié)議，對這些財產(chǎn)進行查封和追繳，切斷外逃貪官最重要經(jīng)濟來源，迫使自首歸國。

在立法中，還應(yīng)根據(jù)成功引渡范例，考慮靈活對待引渡法律原則，如做出不判處被引渡人死刑的量刑承諾等，破除國際司法合作中的法律障礙。之前，我國在賴昌星等人的引渡回國問題上，最大矛盾就是不判處死刑承諾，一旦繞開則豁然開朗。

同樣需要立法接軌的，還有一個“犯罪資產(chǎn)的分享”問題。中國海外追贓過于“理想化”，強調(diào)全額追繳，缺乏分享機制。已締結(jié)的雙邊司法協(xié)助條例往往規(guī)定，應(yīng)“免費”提供司法協(xié)助，甚至明確表示，“不得要求償還因提供司法協(xié)助所支出的費用”。

問題是，盡管發(fā)達(dá)國家作為條約締約國，應(yīng)履行其國際義務(wù)，但實際上并不會總是免費動用其司法資源，無償幫助追逃追贓。

事實上，被沒收贓款贓物的分享處置，是國際司法合作慣例，有利于提高被請求國的合作積極性。美國、歐盟、日本、新加坡等國均簽署類似協(xié)議，英國、澳大利亞《犯罪收益追繳法》規(guī)定，在幫助其他國家成功追繳資產(chǎn)后，有權(quán)對被沒收的資產(chǎn)實行分享，美國還確定了按貢獻(xiàn)分享被沒收資產(chǎn)比例。

在《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第14條第3款中，明確規(guī)定了贓款返還規(guī)則，請求國與被請求國可以通過締結(jié)條約或協(xié)議，分享犯罪所得或變賣這類犯罪所得所獲款項。《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定，“在被請求國查沒犯罪所得時，應(yīng)當(dāng)由該國根據(jù)本公約的規(guī)定和本國法律予以處分”。

雖然我國禁毒法明確規(guī)定，可以和外國分享被沒收的資產(chǎn)，并與加拿大簽訂了犯罪資產(chǎn)返還與分享協(xié)議。但在立法層面，我國刑法、引渡法等重要法律中，還缺少有關(guān)明文。在立法中，應(yīng)確定我國境外追繳犯罪資產(chǎn)的分享機制，將其作為一項推進國際合作的激勵措施。

從司法實踐上看，應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)國際法律環(huán)境和趨勢，而不是拘泥于本國法制框架。在境外直接提起民事訴訟，也是國際慣例。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第53條，國家可以通過民事訴訟追回外流的腐敗資產(chǎn)，即締約國可以通過境外民事訴訟的方式，主張其對腐敗資產(chǎn)的合法所有權(quán)，以直接取得贓款贓物，或通過獲得補償、損害賠償?shù)确绞街苯幼坊亍?/p>

雖說國家作為訴訟主體，是否適格還存在爭議，但實踐中，以其他實體名義起訴，已走開重要一步。

不過，要想真正解決腐敗分子轉(zhuǎn)移海外資產(chǎn)的追繳問題，必須以國家為訴訟主體，以國家名義提起訴訟，依照《聯(lián)合國反腐敗公約》基本原則以及相關(guān)國家訴訟程序，合法捍衛(wèi)國家財產(chǎn)權(quán)益。

審視這場海外緝貪風(fēng)暴，雖說重?fù)?dān)在肩、行程漫漫，但凡高層堅定、民眾支持、法治給力，“玉宇澄清”之時必不長遠(yuǎn)。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com