公路工程建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險調(diào)查方法研究

黃 浩，簡 慧，李婷婷，張旸煬

(廣西壯族自治區(qū)交通規(guī)劃勘察設(shè)計研究院，廣西 南寧 530029)

公路工程建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險調(diào)查方法研究

黃 浩，簡 慧，李婷婷，張旸煬

(廣西壯族自治區(qū)交通規(guī)劃勘察設(shè)計研究院，廣西 南寧 530029)

風險調(diào)查是社會穩(wěn)定風險分析的根基，其目的是要查找發(fā)現(xiàn)潛在的風險因素。文章結(jié)合公路工程建設(shè)實際，探討了公路工程建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險調(diào)查的注意事項和操作方法，提出資料收集要優(yōu)先、現(xiàn)場調(diào)查要細致、問卷法要精心設(shè)計、媒體輿情不能忽視、同類項目風險要重視等調(diào)查策略，為公路工程建設(shè)項目風險調(diào)查提供參考。

公路工程；社會穩(wěn)定風險分析；風險調(diào)查

0 引言

自2012年8月國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》以來，全國各省、市級發(fā)展改革部門分別制定了各自審批權(quán)限范圍內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估辦法，要求項目單位在組織開展重大項目前期工作時，需進行社會穩(wěn)定風險評估。

而風險調(diào)查是社會穩(wěn)定風險分析篇章及后續(xù)評估的基礎(chǔ)工作，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，只有把工程建設(shè)方方面面可能帶來的利益影響調(diào)查清楚，調(diào)查工作做到全面、客觀、真實，后續(xù)的風險識別、風險估計、風險等級判斷和化解措施才有可能做好，可以說風險調(diào)查是穩(wěn)評工作之基[1]?，F(xiàn)結(jié)合筆者工作經(jīng)驗，探討公路工程建設(shè)項目社會風險調(diào)查的注意事項和方法選擇。

1 風險調(diào)查范圍和主要內(nèi)容

1.1 調(diào)查范圍和公路項目的特點

國家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章編制大綱及說明(試行)》[2]要求風險調(diào)查范圍為“凡項目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素，都納入調(diào)查范圍，應(yīng)當涵蓋擬建項目建設(shè)和運行可能產(chǎn)生負面影響的范圍。”這意味著風險調(diào)查不能漏過任何一個可能引發(fā)風險發(fā)生的因素，在風險調(diào)查開始之前，調(diào)查者需要了解公路項目自身的特點并掌握相應(yīng)的調(diào)查策略：

(1)公路項目建設(shè)里程長，穿越多個行政區(qū)。相對其他項目類別如新建場館、碼頭、工廠等影響范圍為單點或者小區(qū)域的建設(shè)項目，公路是地面上長距離的線形帶狀構(gòu)筑物，里程長則達上百公里跨越多個市縣行政區(qū)，短也有數(shù)公里跨越多個鄉(xiāng)村。調(diào)查者往往需要跨越多個行政區(qū)域進行調(diào)查，為了提高工作效率，建議根據(jù)行政管轄的特點，請求建設(shè)單位協(xié)助通知地級市或縣區(qū)的交通運輸局及或相關(guān)部門，由其負責聯(lián)系溝通轄區(qū)內(nèi)路線經(jīng)過的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會，告知調(diào)查的時間、地點、內(nèi)容等計劃安排，以方便實地開展座談會、入戶訪談、問卷調(diào)查等。

(2)公路項目影響范圍廣泛，涉及部門眾多。公路建設(shè)過程中涉及到國土、水利、林業(yè)、環(huán)境、城市規(guī)劃、礦產(chǎn)、電力、電信等方面和相關(guān)部門，在項目既定的編制周期和預(yù)算內(nèi)，一般不能夠在社會穩(wěn)定風險分析階段對所有涉及的部門進行全方位走訪和調(diào)查。而這些相關(guān)部門的利益訴求和專業(yè)意見一般在項目的其他前期工作內(nèi)容中得到體現(xiàn)，因此，調(diào)查者應(yīng)該完整收集評估項目的工程可行性研究、環(huán)境影響評價、水土保持評價、節(jié)能評估、安全條件論證和安全預(yù)評價、壓覆礦產(chǎn)資源評估、地質(zhì)災(zāi)害評估等前置性的文件，充分利用已有的信息資源，注重相關(guān)文件中地方政府、有關(guān)部門的書面意見和會議紀要，尋找其利益訴求和意見采納情況，為后續(xù)風險識別分析等提供基礎(chǔ)。

(3)公路項目建設(shè)和運營階段各有特點，社會影響均不容忽視。公路項目在建設(shè)階段實施征地占田、房屋拆遷、桿線遷移、挖山填凹、修建橋梁隧道等活動，對自然環(huán)境和社會環(huán)境產(chǎn)生臨時性或長期性影響，不可避免地破壞了原有相對穩(wěn)定的利益格局。而在運營階段，汽車尾氣和噪聲、交通事故、服務(wù)區(qū)廢水排放、危險品運輸?shù)纫矎V泛影響了周邊居民、工廠企業(yè)的生產(chǎn)生活。而在社會穩(wěn)定風險調(diào)查時，公路項目尚未建成通車，對運營階段的風險難以直接確定。因此，調(diào)查者需要搜集在項目影響區(qū)范圍內(nèi)以往同類公路建設(shè)項目的風險情況，一般在其前期、施工、運營過程中，都積累了大量群眾、征地拆遷受損方等各方利益代表的需求和沖突情況等相關(guān)資料，能夠充實項目風險因素。同樣需要收集已經(jīng)運營公路產(chǎn)生的社會影響，特別是針對改擴建項目，需要向沿線政府、居民和公路管理者收集原有舊路運營期間有無針對噪聲、尾氣等的抗議現(xiàn)象，以及是否采取了針對性的處置措施。

1.2 風險調(diào)查主要內(nèi)容

社會穩(wěn)定風險調(diào)查重點圍繞建設(shè)項目的合法性、合理性、可行性、可控性等方面開展，涵蓋了項目建設(shè)階段和運營階段可能產(chǎn)生的負面影響，即要全面深入、全方面、全過程地按照尋找風險因素的思路去調(diào)查[3]，要充分聽取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實的和潛在的訴求。公路建設(shè)項目需要調(diào)查的主要內(nèi)容包括：

(1)擬建公路項目的合法性。調(diào)查擬建公路項目與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，與省、市交通發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國家和行業(yè)標準規(guī)范的符合性，與項目沿線縣市的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的符合性，并需調(diào)查詢問建設(shè)單位進行的前置性文件有無缺漏，是否達到合法性要求。

(2)擬建公路項目沿線自然環(huán)境現(xiàn)狀和社會環(huán)境狀況，以及項目實施可能對當?shù)亟?jīng)濟社會的影響。需調(diào)查擬建項目占用地方資源(主要是土地、水資源、污染物排放指標、自然和生態(tài)環(huán)境等)帶來的影響，一般這些分析論證可以從項目的工可報告和環(huán)境影響評價報告中得到。擬建項目的建設(shè)和運行活動對項目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社會習俗等非物質(zhì)性因素的影響，能否被當?shù)氐纳鐣h(huán)境、人文條件所接納等，這些可通過同類項目分析和實地調(diào)查得到。公路建設(shè)項目一般對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)機會、關(guān)聯(lián)的行業(yè)(運輸企業(yè))產(chǎn)生正面影響。需要調(diào)查公路項目是否為收費公路，項目建設(shè)可能對平行公路或者競爭性公路產(chǎn)生交通量轉(zhuǎn)移、減少車輛通行費收入的影響，并分析可能帶來的社會風險。公路建設(shè)項目資金投入巨大，而資金籌措不足或者資金來源不穩(wěn)定，則可能會欠付施工單位進度款，影響農(nóng)民工工資發(fā)放，造成聚集、鬧事等不穩(wěn)定因素，因此可以從項目資金來源以及項目建設(shè)是否超越地方財力角度進行調(diào)查分析。

(3)利益相關(guān)者對擬建項目建設(shè)實施的意見和訴求。公路建設(shè)的利益相關(guān)者可以分為四類：直接影響居民(被征地或拆遷居民，道路沿線直接影響的居民)，直接影響單位(電力、電信設(shè)施權(quán)屬單位、被拆遷的廠礦、項目設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、貸款銀行、材料供應(yīng)商、運輸企業(yè)等)，間接影響居民(未受征拆居民、道路使用居民、因道路施工造成交通阻隔影響的)，間接影響單位(使用道路出行的企業(yè)廠礦、以及沿線未受直接影響的)。

實地調(diào)查中，按照需要深入細致地向沿線影響居民、廠礦等利益相關(guān)者了解情況，選取受項目影響較大、有特殊困難的家庭重點走訪，當面聽取意見。調(diào)查的對象需滿足廣泛性和代表性的要求，并注意調(diào)查的方式和方法，以便沿線群眾了解真實情況、表達真實意見。

(4)擬建公路項目所在地政府及其有關(guān)部門、基層政府和基層組織、社會團體的態(tài)度。在規(guī)劃選址、土地房屋征收補償、移民安置、環(huán)境保護等方面，征求項目所在地政府、有關(guān)部門及基層組織、社會團體等對擬建項目的支持態(tài)度，了解項目所在地存在的社會歷史矛盾和社會背景等。

(5)媒體對擬建公路項目建設(shè)實施的態(tài)度。調(diào)查大眾媒體包括網(wǎng)絡(luò)媒體及移動媒體等新興媒體對擬建項目的意見、訴求和輿論導向等。

(6)同類項目曾引發(fā)的社會穩(wěn)定風險。調(diào)查公開報道的同類項目曾經(jīng)引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，同類項目的后評價報告，風險的原因、后果和處置措施等。

2 調(diào)查的方式和方法

風險調(diào)查方式有全面調(diào)查、抽樣調(diào)查、個案調(diào)查和典型調(diào)查。全面調(diào)查一般適用于影響范圍較小的市政工程等，公路建設(shè)項目涉及的范圍較長，一般采用后面3種調(diào)查方式結(jié)合。

風險調(diào)查方法有文獻法、問卷法、觀察法、訪談法、實驗法等。依據(jù)公路項目的特點和實際，調(diào)查方法綜合采用文獻法、問卷法、訪談法、觀察法等。實際工作中文獻調(diào)查法可以率先進行，在對項目進行了解后既有利于制定工作計劃，也有助于實地調(diào)查工作，后面3種方法在調(diào)查者實地踏勘中同時進行，可采取公告公示、走訪群眾、召開座談會等多種方式和方法，以達到廣泛調(diào)查、充分收集各方意見和訴求的目的。調(diào)查分類和調(diào)查方法總結(jié)見表1。

表1 調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查方法選擇表

3 風險調(diào)查方法應(yīng)用

3.1 文獻法

文獻法就是搜集和分析研究各種現(xiàn)存的有關(guān)文獻資料，從中選取信息，以達到調(diào)查研究目的。文獻調(diào)查法不受時空限制，靈活性強，可以率先進行，以便在實地踏勘前對項目有快速、初步的了解，能初步識別利益相關(guān)者的意見訴求。公路建設(shè)項目社會風險調(diào)查階段需要收集的相關(guān)文獻有：

(1)收集項目的相關(guān)歷史資料，包括國家制定的有關(guān)政策、項目背景、工可文件及評審會議紀要、各方政府及部門對項目提出的意見，以及項目環(huán)境影響評價報告等前置性文件。

(2)采用網(wǎng)上調(diào)查以及輿情分析收集有關(guān)新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)論壇對項目的報道和意見等。隨著社會信息化步伐的加快，網(wǎng)絡(luò)日益成為各種思想、社會思潮和利益訴求的公共領(lǐng)域，社會個體得以方便地借助互聯(lián)網(wǎng)自由地表達自己對公路建設(shè)項目等公共事務(wù)的意見，網(wǎng)絡(luò)空間(電子公告板、論壇、新聞評論、微博、微信)成為匯集各種信息的超大輿論場。從中調(diào)查獲取信息時，要注意的是上網(wǎng)的一般為文化水平偏高，較為年輕、關(guān)注時事的特定人群，在項目實際開工前，并不充分了解項目建設(shè)中帶來的社會環(huán)境影響，因此，網(wǎng)絡(luò)意見代表間接影響利益相關(guān)者的態(tài)度，并不能代表路線沿線受直接影響的居民意見。

(3)調(diào)查國內(nèi)及影響區(qū)域內(nèi)公路項目曾引發(fā)的社會穩(wěn)定風險。如前文所述，通過比較和借鑒，發(fā)現(xiàn)風險因素、風險規(guī)模以及相對應(yīng)的處理措施，以及措施是否得當，并評價實施效果。

(4)翻閱當?shù)乜h志、查閱信訪材料，查詢項目影響區(qū)社會文化水平，歷史社會穩(wěn)定風險因素。

3.2 問卷法

問卷法是通過一系列精心設(shè)計的問題構(gòu)成的調(diào)查表，以調(diào)查、測量群眾的行為、特征和態(tài)度。問卷法常常與抽樣調(diào)查以及定量分析相結(jié)合，即通過抽樣調(diào)查、發(fā)放問卷、結(jié)果定量分析相結(jié)合，這是社會穩(wěn)定調(diào)查中定量研究的重要方法?？紤]到地區(qū)發(fā)展和需求不平衡，公路建設(shè)項目的問卷調(diào)查由應(yīng)進入沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及典型村莊進行調(diào)查，力求覆蓋項目主要影響范圍。

問卷法調(diào)查對象為被征地農(nóng)民、移民及普通群眾等不同群體以及基層組織的工作人員等，問卷表格可設(shè)置的征詢項目有：對建設(shè)項目的總體看法(支持或不支持的原因)；對建設(shè)項目的擔憂因素，列舉不同影響因素，并對各個因素進行程度評估；針對征地拆遷的補償標準及安置方式的了解情況和訴求；對居民基本情況進行了解(家庭人口、收入情況、是否有社會保障、耕地面積等)；對建設(shè)和運營期的社會環(huán)境影響(如對環(huán)境、噪聲、震動、出行影響，和對建設(shè)單位的要求)；公共參與情況(對項目的了解方式，和意見表達的途徑)；針對項目征遷人員、移民的了解(對移民安置的訴求情況)。

通過對調(diào)查問卷的分析，了解項目可能受征地拆遷、環(huán)境和其它影響相關(guān)利益者的訴求和對建設(shè)項目的主要態(tài)度。同時，應(yīng)注意問卷法有局限性，這些局限性需要通過其他方法進行彌補，問卷法局限性和策略有：(1)問卷問題一般比較封閉(選擇題)，對此，可以不全部設(shè)置標準化答案，應(yīng)設(shè)置一些可自由回答的題目，由群眾自由發(fā)表意見，以盡量把握群眾的利益訴求；(2)問卷過程中，群眾剛開始接觸，對項目的了解夠深入。由于是事前調(diào)查，群眾對項目建設(shè)帶來的影響會估計不足，難以想象或身臨其境的體驗到項目建設(shè)帶來的諸多影響，因此需要通過調(diào)查同類項目風險事件案例進行補充；(3)問卷法調(diào)查的群眾文化水平有限，認識有局限。因此在問卷法設(shè)計時，盡量采用通俗易懂、接地氣的問題和備選答案，避免過于書面化和晦澀，要能方便不同文化水平的群眾填寫，又能通過關(guān)鍵問題獲得群眾對待項目的態(tài)度。為讓被調(diào)查者對項目有更多了解，建議在實施問卷法之前，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會召集村民，由調(diào)查者介紹項目情況，并采用座談形式進行討論，討論后再發(fā)放調(diào)查問卷進行調(diào)查；(4)問卷法因要及時收回，調(diào)查時間短，群眾考慮可能不周全。因此，需通過公式公告收集書面意見進行補充?？梢栽谘鼐€受影響的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，以及在網(wǎng)絡(luò)上張貼公告，公開征求公眾意見，征求可能受項目影響的公眾對項目建設(shè)的態(tài)度，意見及建議，以及對公眾意見調(diào)查工作的建議。公示的內(nèi)容應(yīng)該簡要介紹建設(shè)項目概況和可能帶來的影響，公眾參與方式可通過電子郵件、信函、傳真、電話等方式向建設(shè)單位、咨詢單位發(fā)表對社會穩(wěn)定風險分析工作的意見和建議。

3.3 訪談法

訪談法是調(diào)查者通過和受訪人直接交談來了解其行為、態(tài)度和意見的基本研究方法。訪談法方式多樣，社會穩(wěn)定調(diào)查有個別訪談法，也有集體訪談法，可以直接面對面訪談，也可以間接(電話、短信、微信等)進行。公路建設(shè)項目訪談的對象和采用形式有：

(1)政府相關(guān)部門：針對個別掌握較多信息的公務(wù)人員或從業(yè)人士，例如交通、征拆工作、治安、維穩(wěn)辦等部門或組織在公路建設(shè)項目第一線，對項目建設(shè)的風險有重要責任，一般具有比較豐富的維穩(wěn)經(jīng)驗和協(xié)調(diào)解決當?shù)厣鐣艿哪芰?，也是處在維護社會穩(wěn)定的重要平臺，對他們進行訪談?wù){(diào)查一般能獲得比較有價值的信息?？梢圆捎脗€體訪談，但最好是召集有關(guān)部門代表進行集體座談會的方式進行。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會等基層組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會承擔大量基層社會工作，直接面對群眾，也與群眾熟悉，了解群眾的背景，通過對他們訪談，可以了解到地區(qū)社會背景、歷史矛盾、弱勢群體，以及對風險防范的建議等。征求基層政府意見時，由基層組織出具書面意見并加蓋公章。

(3)從業(yè)單位。指對項目的建設(shè)單位、出資方、項目可行性研究報告編制單位、環(huán)評單位等相關(guān)人員進行訪談，了解他們在項目方案中遇到的風險因素，以及針對各類意見的采納情況，了解對風險防范和化解措施的考慮等。

(4)其他相關(guān)單位、社會團體。主要指由于項目建設(shè)被征地拆遷、或出行受影響的企事業(yè)單位及區(qū)域的環(huán)境保護公益團體，這些往往具有高度專業(yè)化的知識和特殊訴求，對準確把握風險點和風險化解措施具有較高的價值。征求機構(gòu)、社會團體意見時，應(yīng)出具書面意見并加蓋公章。

3.4 觀察法

實地踏勘中，在進行訪談法和問卷調(diào)查的同時，通過觀察可以近距離接觸利益相關(guān)者及其所處的自然環(huán)境、社會環(huán)境，可以觀察到居民生活條件、飲水條件、交通條件、主要農(nóng)作物、耕地種類等，是親身感受擬建項目社會影響的有效途徑，所以在項目的訪談和問卷調(diào)查階段，穩(wěn)評報告的編制人員一定要親臨現(xiàn)場。

4 結(jié)語

公路建設(shè)項目影響廣泛，本文較為系統(tǒng)全面地討論公路建設(shè)項目風險調(diào)查的方法和應(yīng)用，在調(diào)查時間、經(jīng)費有限的情況下，綜合采用文獻法、問卷法、訪談法和座談法等多種調(diào)查方法，以滿足風險調(diào)查達到廣泛性和深入性要求。

[1]董嘉明.重大投資項目社會穩(wěn)定風險評估需重點把握的三個問題[J].固定投資決策咨詢，2014(5)：31-33，56.

[2]國家發(fā)展改革委.重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)(發(fā)改辦投資〔2013〕428號)[Z].2013.

[3]徐成彬，李開孟，彭振武.以問題解決為導向的投資項目社會穩(wěn)定風險評估新框架[J].技術(shù)經(jīng)濟，2014(1)：83-91.

[4]黃世武.道路工程建設(shè)影響概論[M].北京：人民交通出版社，2013.

Research on Social Stability Risk Investigation Methods of Highway Engineering Construction Projects

HUANG Hao，JIAN Hui，LI Ting-ting，ZHANG Yang-yang

(Guangxi Communications Planning Surveying and Designing Institute，Nanning，Guangxi，530029)

Risk investigation is the foundation of social stability risk analysis，its aim is to find and identify the potential risk factors.Combined with highway construction practices，this article discussed the precautions and operation methods of social stability risk investigation of highway construction projects，proposed the priority given to data collection，detailed site investigation，carefully designed questionnaires，that the media and public opinion can not be ignored and the attention shall be paid to similar project risks，and other in-vestigation strategies，thereby providing the reference for the risk investigation of highway construction pro-jects.

Highway engineering；Social stability risk analysis；Risk investigation

黃 浩，工程師，主要研究方向：交通規(guī)劃和政策；

U415.11

A

10.13282/j.cnki.wccst.2015.06.022

1673-4874(2015)06-0087-04

2015-04-05

簡 慧，工程師，主要研究方向：水土保持、社會穩(wěn)定評價；

李婷婷，工程師，主要研究方向：工程管理；

張旸煬，研究生，助理工程師，主要研究方向：社會穩(wěn)定風險評估。

廣西發(fā)展改革委課題“廣西固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估工作指南課題研究”