西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)狀

孫愛真 劉衛(wèi)華 袁 芬

（保山學(xué)院 云南 保山 678000）

改革開放以來，西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時，生態(tài)問題越來越突出。在公共生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域主要表現(xiàn)為：土壤污染、水污染、大氣污染、水土流失、沙塵暴等，在私人生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域主要表現(xiàn)為綠色工業(yè)品、低碳工業(yè)品較少。特別是城市的汽車尾氣污染和農(nóng)村的“三無”工業(yè)產(chǎn)品污染，使農(nóng)村和城市生活質(zhì)量面臨下滑壓力。有研究表明，西南地區(qū)最近幾年的干旱、地震、霧霾都與生態(tài)環(huán)境變化有一定的關(guān)系。

生態(tài)產(chǎn)品屬于典型的公共產(chǎn)品，習(xí)近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！苯陙?，工業(yè)化的過度開發(fā)造成了一定的“公地悲劇”，生態(tài)承載力明顯下降，森林植被的碳匯能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求，特別是西南地區(qū)的省會城市、大中城市，PM2.5一直高居不下，中度污染以上的天數(shù)上升較快。

一、公共生態(tài)產(chǎn)品的類型及提供主體

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中對私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的界定，本項目把生態(tài)產(chǎn)品分為私人生態(tài)產(chǎn)品和公共生態(tài)產(chǎn)品兩類。私人生態(tài)產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的一種，指符合環(huán)保要求、綠色的私人產(chǎn)品。其產(chǎn)權(quán)歸屬非常清晰，即通過市場交易生產(chǎn)者付出產(chǎn)品獲得價值，消費者付出貨幣獲得產(chǎn)品的使用價值。而公共生態(tài)產(chǎn)品則不具有排他性和競爭性，是公共產(chǎn)品的一種。特別指存在于自然系統(tǒng)之中的滿足人類基本需求的水、空氣、氣候等。根據(jù)十八大報告的語境，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光（2012）認(rèn)為：“生態(tài)產(chǎn)品是指滿足人類生活和發(fā)展需要的各種產(chǎn)品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關(guān)系的產(chǎn)品，例如能提供或生產(chǎn)清潔的水和空氣的產(chǎn)品，能滿足健康生活要求的食品，有利于人們身心健康發(fā)展的自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等。”顯然該定義包含了私人生態(tài)產(chǎn)品和公共生態(tài)產(chǎn)品兩個方面。

然而，由于多種原因我國公共生態(tài)產(chǎn)品的提供主體在城市和農(nóng)村存在較大差異。城市的公共生態(tài)產(chǎn)品多為人工建造、產(chǎn)品需求量巨大、經(jīng)濟(jì)社會效益明顯，因此處于一種自覺的管理狀態(tài)。而農(nóng)村公共生態(tài)產(chǎn)品多為自然形成、產(chǎn)品需求量較小、經(jīng)濟(jì)社會效益較差，因此長期處于一種管理不足的自發(fā)狀態(tài)，造成一定程度的生態(tài)破壞，可持續(xù)生態(tài)能力明顯不足。見表1.

表1 我國公共生態(tài)產(chǎn)品的提供主體

二、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的管理體制

同全國其他區(qū)域一樣，西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的管理機(jī)構(gòu)如下，見表2.

表2 公共生態(tài)產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)

環(huán)境保護(hù)部及其垂直部門從表2可以看出，當(dāng)前我國對公共生態(tài)產(chǎn)品的監(jiān)管體制呈現(xiàn)出這樣的特點：一是政出多門，進(jìn)而造成管理職能交織甚至重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象。行政職能方面的重復(fù)建設(shè)會造成兩個問題：管理越位和管理缺位，事實上，行政管理活動應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，是一個細(xì)分市場，一定存在管理的邊界。管理缺位和越位都體現(xiàn)了邊界不清、權(quán)責(zé)不明、結(jié)構(gòu)不合理的問題，最終帶來的結(jié)果都是管理不到位。二是管理活動過于分散，進(jìn)而造成管理成本過高。事實上，國外許多國家對水、林業(yè)、空氣等資源是合并管理的，屬于環(huán)保部門管理的范疇。合并管理避免了扯皮現(xiàn)象和管理職能交織的問題，精簡了行政管理人員，降低了管理成本。我國要實現(xiàn)到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費比重達(dá)15%左右的目標(biāo)，改進(jìn)當(dāng)前的管理機(jī)制和模式勢在必行。

三、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

本文嘗試對西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行簡要評述，由于缺少土壤資源的指標(biāo)，因此本文主要采用水資源、森林資源、空氣三方面進(jìn)行比較，現(xiàn)狀如下：

1.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量總體較好

從表3可以看出，在森林覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)面積、廢氣中主要污染物排放量、空氣質(zhì)量等四個指標(biāo)中，西南地區(qū)五省市的指標(biāo)要好于全國平均水平，反映了公共生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量總體較好。

表3 公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量高于全國平均水平的情形

2.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的供給仍然面臨自然災(zāi)害的壓力

從表4可以看出，西南地區(qū)干旱、泥石流、森林火災(zāi)、地震災(zāi)害的發(fā)生率及經(jīng)濟(jì)損失均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，這種現(xiàn)象也反映出西南地區(qū)生態(tài)脆弱的一面。生態(tài)產(chǎn)品供給方的不確定性會帶來一系列的環(huán)境問題，有時甚至?xí)霈F(xiàn)供應(yīng)中斷的情形。表4 公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量低于全國平均水平的情形

項 目 2013年西南地區(qū) 2013年全國干旱、泥石流、臺風(fēng)、冰雹等自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失(億元)各省市平均315.78億元 各省市平均187.37億元森林火災(zāi)次數(shù) 各省市平均190.8次 各省市平均126.74次地震災(zāi)害次數(shù) 共6次 共14次工業(yè)二氧化硫、工業(yè)氮氧化物、工業(yè)煙塵粉塵排放量(萬噸)重慶主城的工業(yè)二氧化硫和煙塵粉塵排放量全國省會城市第一，工業(yè)氮氧化物排放量全國省會城市第三。昆明的工業(yè)二氧化硫和煙塵粉塵排放量高于全國省會城市平均水平。生活垃圾無害化處理率(%) 云南和西藏低于全國平均水平

3.西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的供給存在結(jié)構(gòu)性失衡

從表3可以看出，西南地區(qū)五省市的公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量整體上是優(yōu)良的，這是從五省市全省平均的意義上得出的結(jié)論。然而從表4可以明顯看出，在局部地區(qū)特別是重慶昆明這樣的大城市，公共生態(tài)產(chǎn)品的提供明顯不足，最近幾年過快的工業(yè)化進(jìn)程使得兩地工業(yè)二氧化硫、工業(yè)氮氧化物、工業(yè)煙塵粉塵指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)，污染程度位于全國前列。而生活垃圾的污染在云南和西藏兩省沒有得到有效解決，這些都表明了環(huán)境供給滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實窘境。

西南地區(qū)整體上呈現(xiàn)出大城市——大農(nóng)村的格局，以五個省會城市為核心形成了區(qū)域城市群，其中成渝城市群上升為國家級城市群，是繼長三角、珠三角、京津冀城市群之后國家第四大城市群。盡管五個城市森林覆蓋率高于全國平均水平，但重慶作為超大城市、成都作為特大城市的環(huán)境需求仍然是供不應(yīng)求的，快速城市化也使得五省會城市的環(huán)境質(zhì)量有惡化的趨勢，特別是機(jī)動車保有量的急劇增加，使得汽車尾氣的污染加劇，貴陽于2011年實施汽車限購，其他城市的限購也迫在眉睫。對西南地區(qū)的調(diào)查走訪顯示，農(nóng)村公共生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，特別是森林和空氣資源，負(fù)氧離子含量和PM2.5指標(biāo)均明顯好于城市。

四、西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品有效供給的建議

1、政府的主體責(zé)任

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯，生態(tài)產(chǎn)品屬于典型的公共產(chǎn)品，而生態(tài)又屬于典型的純公共產(chǎn)品，其投資、管理、服務(wù)均應(yīng)由政府承擔(dān)。政府對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的整體責(zé)任決定了“保護(hù)生態(tài)是檢驗政府執(zhí)政能力的充分必要條件”。特別是地方政府，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有不可推卸的責(zé)任，要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會民生之間的關(guān)系，為公眾提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、安全的國防保障、不斷增加的收入、日益完善的福利保障是政府工作的終極目的。政府的主體責(zé)任體現(xiàn)在所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的配置，土壤、水利、森林、空氣、陽光等生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)品的管理體制和機(jī)制等若干方面。地方政府必須對所有污染物、所有污染源、所有污染介質(zhì)實現(xiàn)全防全控。必須對戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等層面進(jìn)行整合，以實施嚴(yán)格的環(huán)境影響評價體制。同時，健全完善環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，將地表水、地下水、海洋等監(jiān)測資源進(jìn)行有效整合。

2、市場化解決

公共生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品的范疇，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)常會出現(xiàn)兩類極端情況：單一的政府管制導(dǎo)致的機(jī)制不活、經(jīng)濟(jì)社會效益低下；單一的市場化解決導(dǎo)致的“搭便車”、“涸澤而漁”問題。在社會主義市場機(jī)制已經(jīng)充分完善的今天，公共產(chǎn)品并不完全是“市場失靈”的領(lǐng)域。政府在確保資源產(chǎn)權(quán)主體的同時，可以通過發(fā)展規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)搞活生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)使用權(quán)和收益權(quán)，給予環(huán)境保護(hù)事業(yè)一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)制，防止出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)放開以后經(jīng)營者只注重短期利益的情況。

同時，市場化解決必須注重公共生態(tài)產(chǎn)品需求的情況，基于需求的市場化解決方案才真正具有實踐意義。事實上，西南地區(qū)公共生態(tài)產(chǎn)品的有效供給必須有一定的需求實現(xiàn)來保障，合理的收益是必不可少的。然而，當(dāng)前西南地區(qū)的生態(tài)收益主要通過外省人的生態(tài)旅游來實現(xiàn)，需要投入大量廣告宣傳成本。事實上，以省內(nèi)消費者為主要客源市場的郊區(qū)游、省內(nèi)短線游、自駕游等等亟待開發(fā)，借助短距離優(yōu)勢培養(yǎng)顧客忠誠度和生態(tài)文化將是市場化解決的重中之重，比如成都的“五朵金花”模式、重慶、貴陽的郊區(qū)游、避暑游、昆明郊區(qū)的溫泉游等等。

3、民眾生態(tài)意識的覺醒

公共生態(tài)產(chǎn)品的消費是每個生命體都必須進(jìn)行的，新鮮的空氣和水是生存的保障。在我國快速城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型期，粗放型增長方式還將長期存在。在環(huán)境惡化面前，消費者的生態(tài)產(chǎn)品購買意愿(willingtopay)非常重要。只有購買意愿或欲望達(dá)到一定程度，消費者才愿意為該產(chǎn)品埋單。另外一個影響生態(tài)產(chǎn)品需求的因素是購買力，當(dāng)前西南地區(qū)人均收入水平已足以達(dá)到這種購買力。事實上，最重要的是民眾生態(tài)意識的覺醒，愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、享受環(huán)境應(yīng)該成為人類生命體的基本訴求。從自發(fā)的生態(tài)意識到自覺的生態(tài)意識，并愿意為之付出購買成本，把這種生態(tài)價值觀轉(zhuǎn)化為自己的實際行動，將直接反映生態(tài)文明程度的進(jìn)步。

4、公共生態(tài)產(chǎn)品實行分類管理

公共生態(tài)產(chǎn)品的類別很多，涉及到土壤、水利、森林、空氣、陽光等若干的細(xì)分領(lǐng)域。不同領(lǐng)域的公共生態(tài)產(chǎn)品有不同的規(guī)律，但總體上看是一個供應(yīng)鏈條，牽一發(fā)而動全身。如重慶三峽水庫建成后，曾經(jīng)規(guī)定庫區(qū)所有江段及重要干流一律禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，然而長江沿岸大多數(shù)是坡耕地，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件相當(dāng)惡劣，農(nóng)民世世代代以漁業(yè)為生，該規(guī)定出臺，漁民的生計面臨較大問題。

特別是森林資源，采用分類經(jīng)營管理是十分必要的。國際上通行的做法有兩種。一是根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護(hù)、游憩、放牧等，在不同地塊采用不同的經(jīng)營模式，即“鄰接式多元化利用”。二是在一塊森林中同時生產(chǎn)多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務(wù),這叫做“同步或多元化利用”。

[1]增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力——訪環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光[OL].人民日報,2012年11月22日20版.

[2]國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)[OL].中國新聞網(wǎng).2014年9月19日,http://www.chinanews.com/.

[3]厲以寧.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)(第三版)[M].北京：高等教育出版社,2010.

[4]庫夭梅.三峽水庫漁業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[D].中國農(nóng)業(yè)大學(xué),2005.

[5]李燕玲.森林分類經(jīng)營管理體制問題的思考[C].林業(yè)、森林與野生動植物資源保護(hù)法制建設(shè)研究——2004年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集（第一冊）,2004.