立案登記“成績單”背后

“我們已經(jīng)把人民法院‘立案難’這頂帽子扔到歷史的垃圾堆里?！?015年11月15日，最高法院新聞發(fā)言人孫軍工在全國法院實施立案登記制改革以來有關情況的發(fā)布會上說。

變立案審查制為立案登記制，這是中共十八屆四中全會提出的改革任務，對法院依法應該受理的案件，應做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。2015年5月1日起，這一制度在全國范圍內(nèi)開始施行。

此前，在司法實踐中存在的立案難問題被詬病已久，立案難和申訴難、執(zhí)行難并稱為法院系統(tǒng)突出存在的“三難”問題。改革之后，從審查到登記看似是兩個字的變化，但意義深遠。

此前，當事人向法院起訴，法院對主體資格、法律關系、訴訟請求等訴訟要件進行實質(zhì)審查后，決定是否受理。在立案審查面前，不少當事人被擋在法律的大門外“求告無門”。而現(xiàn)在，法院“寬進口”，不再對當事人的起訴進行實質(zhì)審查，僅核對形式要件，除了法律法規(guī)不予登記立案的情形外，訴狀一律接收。訴狀和相關證據(jù)材料符合規(guī)定的，當場登記立案。

這是司法改革大潮下，首先在程序上保障當事人“接近正義”。

在民眾日益增長的司法需求和此前可能被抑制的案件“黑數(shù)”面前，立案登記制被稱為“法院最堅決、最徹底的一次改革”。民眾自然是“喜大普奔”，熱情擁抱這一新的制度。

北京市基層法院一名法官對《財經(jīng)》記者稱，有當事人到法院要求立案，起訴書都不寫，“他說，現(xiàn)在不是立案登記制嘛！你先給我登個記不就完了”。

自立案登記制實施以來，需要代寫訴狀的當事人明顯增多，僅在上述法院，“這半年多，訴訟服務中心的志愿者，代寫了幾千份訴狀”。對當事人的訴訟需求，一名刑庭法官也深有體會，刑事案件的增量部分主要是被害人或其法定代理人、近親屬提起的刑事自訴案件，“但多數(shù)存在證據(jù)不足的問題，又不能攔住他們不讓起訴，一旦立案就得審理”。不少法院出現(xiàn)了五花八門的“訴求”。比如，有當事人起訴演員趙薇在“電視中一直瞪他”，有當事人起訴稱被人在身體里裝了竊聽器，還有當事人要起訴自己。

這種情況被法院稱之為亂訴、濫訴，“動輒起訴，不計后果”型，雖然釋放了當事人的多元需求，但給法院帶來訴累之苦，更加耗費了日益緊張的司法資源。

當然，除了惡意訴訟、無理纏訴外，在法治化的艱難進取中，不易過多苛責普通群眾是否具有正確的訴訟觀念或者能否理性維權。

畢竟，在現(xiàn)代法治國家里，“當事人具有提起訴訟的權利”，這是民眾的一項基本權利。而新的制度推行，參與其中的司法部門和民眾都需要一段適應期。

立案登記制實施半年有余，我們更需要觀察的是，立案登記制是否真正實現(xiàn)了該制度立意的初衷？司法部門及政府部門、社會機構(gòu)等是否做好了準備？

在立案登記制運行一段時間后，不少法院都曬出了立案登記的“成績單”。

11月15日，最高法院通報稱，自實施立案登記制至9月30日，全國法院共登記初審案件（一審案件）620萬余件，同比去年增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴案件同比增長60.5%。

從各地一些法院零散發(fā)布的數(shù)字看，案件增幅并無一致規(guī)律，甚至在各地差異較為明顯。比如，在山西長治市城區(qū)法院，實行立案登記制半年來，受理的各類案件總數(shù)同比上升2.1%，其中行政訴訟同比上升23%。在四川宜賓市，新制實施半年內(nèi)，兩級法院登記立案總數(shù)同比上升7.5%，其中行政一審案件上升242.9%，刑事自訴案件上升133.3%，申請國家賠償案件上升350%。而在浙江臺州，兩級法院立案總數(shù)同比增長18.5%。

目前，尚未見到有翔實全面和各地法院統(tǒng)計口徑一致的數(shù)據(jù)公開發(fā)布。僅從公開的數(shù)據(jù)看，同期增加的案件量主要集中在行政案件、刑事自訴案件、申請國家賠償?shù)陌讣＞唧w到哪些案件類型或者案由增幅明顯，亦無更加詳細的數(shù)據(jù)。

這與多名律師和法官的個體感受大致相同。北京市盛廷律師事務所律師楊強主做征地拆遷案件，就他的觀察看，行政訴訟立案情況改善很多，他代理的案件，“基本都給立了，但各地法院落實程度不一，有些法院不能保障在七天內(nèi)登記立案，拖沓的情況不少?！?/p>

此前的“立案難”在俗稱為“民告官”的行政訴訟領域尤為突出，也是民意沸騰所在。其實，立案登記制最大的意義就是破解行政訴訟“立案難”。

當然，立案數(shù)量上的“成績單”只是制度最初的“勝利”，止于在數(shù)量上追求“點贊”或者現(xiàn)在就說法院“徹底解決了立案難的問題”還為時尚早。

兩個不容回避的事實是，此前行政案件立案數(shù)量的基數(shù)太小，去年全國各級法院受理的一審行政案件僅占案件總量的約0.96%，這部分案件基數(shù)小因此增幅格外明顯;二是行政案件原告敗訴率高。11月2日，最高法院院長周強向全國人大常委會報告2010年以來法院行政審判工作情況時說，五年來各級法院判決的行政案件，行政機關敗訴的比率是9.1%，再考慮不少數(shù)量的行政案件最終調(diào)撤，原告勝訴的比例比9.1%還要低。

楊強亦感受到，行政案件立案數(shù)量增加的同時，“裁定駁回原告的數(shù)量也在增加”。

新的行政訴訟法與立案登記制同日開始施行，這也帶來了立案上的變化。新法規(guī)定的“雙被告制度”，即經(jīng)行政復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，及由此帶來的管轄上的變化，導致有的法院行政案件增速明顯。

有法官就其觀察到的情形向《財經(jīng)》記者分析，其所在地區(qū)增加的一部分行政案件就屬于這種“雙被告”類型。還有一部分是涉及政府信息公開的案件，“一些行政行為不可訴或者并不違法，當事人就采取以信息公開為訴由的形式，信息公開已經(jīng)成為一種口袋案由。還有的是把行政行為分拆起訴，一訴訴多個甚至十幾個被告。”

新的行政訴訟法擴大了受案范圍，但依然沿襲舊版風格，規(guī)定法院應當受理和不予受理的訴訟，但對于中間地帶怎么辦？真正“立案難”的那部分案件能否得以立案？對于一些敏感案件、歷史積案、地方經(jīng)濟發(fā)展中涉眾型政策性案件等，即使成功立案進入司法程序，法院又該如何妥善審結(jié)，取得法律效果和社會效果的統(tǒng)一呢？

因此，在面臨這種尷尬情形時，立案法官在立案登記制下“兩相夾擊”內(nèi)外不討好。多個立案法官表示，有些案件不符合法定的立案條件，當事人就會指著法官鼻子罵。而一些難度大的案子立案之后，負責審理的法官就會指責立案法官業(yè)務水平低、隨意立案等。

法官的辦案壓力增大是不爭的事實。尤其是在法官員額制改革同步推進、法官流失現(xiàn)象加劇情形下，案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯。

從今年8月開始，不少法院都啟動了“白加黑”、“五加一”的工作模式，以趕在年底結(jié)案前能在結(jié)案率上有個漂亮的“成績單”。今年初，中央政法工作會議要求各級政法機關堅決取消結(jié)案率等不合理的考核項目。但法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率仍是約束指標，否則案件久拖不決也會影響公眾對司法的信心。

如何有效提高司法效率，司法改革者顯然應該更加深入基層法院提出切實可行的配套措施。

此外，最高法院還提出深化多元化糾紛解決機制的改革，以應對案件激增，并提出“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念，推進調(diào)解、仲裁、行政裁決等糾紛解決機制與訴訟的銜接、協(xié)調(diào)。

但目前仲裁、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等潛力遠未被充分開掘。以去年為例，全國235家仲裁委員會共受理案件113660件，與各級法院龐大的受案數(shù)對比，只是后者的0.73%。

這與民眾對仲裁機構(gòu)和調(diào)解組織等認知不夠或缺乏信任不無關系，當然還與行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織培育不夠有關?，F(xiàn)實中，行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織既缺乏資金支持，又缺少社會、政府部門的支持和配合。

而若應對立案“爆炸”，切實發(fā)揮社會治理、行政管理等在解決社會矛盾糾紛中的作用，還需完善機制建設。