“最強(qiáng)CEPA”落地考驗(yàn)開放度

零售及出口連跌數(shù)月、賭業(yè)收入持續(xù)下滑，對(duì)正在千方百計(jì)尋找經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的港澳地區(qū)來說，近日簽訂的兩份新CEPA協(xié)議，可謂雪中送炭。

11月27日、28日，《內(nèi)地與香港CEPA服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》及《內(nèi)地與澳門CEPA服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）分別在港澳兩地簽署，定于明年6月1日起實(shí)施。

相關(guān)部委解析稱，此舉意味著內(nèi)地全境與港澳均基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化。這也是中央政府在2011年時(shí)提出的“十二五”規(guī)劃期末的政策目標(biāo)。

作為中國(guó)新一輪對(duì)外開放的重點(diǎn)領(lǐng)域，服務(wù)貿(mào)易的開放備受各方關(guān)注。新CEPA框架既有利于港澳兩地具有優(yōu)勢(shì)的服務(wù)業(yè)積極北上內(nèi)地，亦將成為中國(guó)對(duì)其他國(guó)家及地區(qū)服務(wù)業(yè)開放的先行樣本。

宏觀框架初成，政策務(wù)實(shí)需落地。因牽扯多重利益及敏感話題，以在全國(guó)領(lǐng)先一步實(shí)施對(duì)港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的廣東個(gè)案為例，在涉及權(quán)力讓渡、文件及法律條文的調(diào)整等諸多領(lǐng)域，一省踏實(shí)落地尚且不易，《協(xié)議》若在此基礎(chǔ)上將范圍推至全國(guó)，勢(shì)必帶來中央與地方，地方與港澳、部委之間的利益與矛盾交織，挑戰(zhàn)和壓力不小。

此外，《協(xié)議》在身兼“先行先試”作用同時(shí)，還具備“可復(fù)制”特征，部分對(duì)港澳運(yùn)作成功的安排，會(huì)逐步推進(jìn)到向其他國(guó)家和地區(qū)開放。時(shí)間窗口正在縮短，“香港優(yōu)勢(shì)已所剩無幾，港府若繼續(xù)因服貿(mào)協(xié)議的簽署沾沾自喜，只是自我安慰而已”。香港有報(bào)紙?jiān)u論稱。

如何打破現(xiàn)有政策體系中對(duì)CEPA框架設(shè)置的不合理藩籬，疏解內(nèi)地與港澳之間的利益糾葛、發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易自由化并形成良性互動(dòng)，將是“十三五”期間內(nèi)地與港澳各界共同面臨的考驗(yàn)。

“最強(qiáng)CEPA”

早在2003年，為馳援遭受非典疫情打擊的香港經(jīng)濟(jì)，中央政府除推出“自由行”政策外，還與香港簽訂了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，CEPA框架由此初創(chuàng)。

自此開始，CEPA成為內(nèi)地全面實(shí)施并接受WTO審議的一份自由貿(mào)易協(xié)議，同時(shí)也是內(nèi)地對(duì)外開放程度最高的自由貿(mào)易協(xié)議。

CEPA包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和貿(mào)易投資便利化等三方面的內(nèi)容。在實(shí)施最初階段，受零關(guān)稅及內(nèi)地制造業(yè)強(qiáng)勢(shì)等政策快速落地影響，香港與內(nèi)地貨物貿(mào)易迅速發(fā)展。

此后，服務(wù)業(yè)開放及服務(wù)貿(mào)易自由化，則逐漸成為CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議的主要政策內(nèi)容。《協(xié)議》簽署后被香港媒體冠之以“最強(qiáng)CEPA”名義，亦是其來有自：

內(nèi)地與香港在十余年間多次以補(bǔ)充協(xié)議的方式不斷填充和完善CEPA框架，并于2014年12月簽署《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》（下稱《廣東協(xié)議》），在粵港探路率先基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化;

《協(xié)議》除包含一系列新增開放措施外，也涵蓋和歸納CEPA及之前所有補(bǔ)充協(xié)議及《廣東協(xié)議》有關(guān)服務(wù)貿(mào)易開放的所有承諾，成為CEPA框架下一份獨(dú)立的有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的子協(xié)議;

《協(xié)議》正文設(shè)有包括國(guó)民待遇、最惠待遇、保障措施、例外及投資便利化等條款;其三份附件分別列出內(nèi)地及香港開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾，以及“服務(wù)提供者”的定義和相關(guān)規(guī)定;

此外在投資便利化方面，《協(xié)議》還規(guī)定：香港服務(wù)提供者在內(nèi)地投資協(xié)議內(nèi)開放的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，其公司設(shè)立及變更的合同、章程審批改為備案管理，便利其進(jìn)入內(nèi)地。

作為首個(gè)內(nèi)地全境參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單方式全面開放服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)議，按簽署協(xié)議的中國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)王受文的說法，其主要突破有三：

其一，開放力度大、水平高，內(nèi)地對(duì)香港開放服務(wù)部門將達(dá)到153個(gè)，涉及世界貿(mào)易組織160個(gè)服務(wù)部門的95.6%，其中62個(gè)實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇，比《廣東協(xié)議》增加4個(gè);使用“負(fù)面清單”的限制性措施僅120項(xiàng)，比《廣東協(xié)議》減少12項(xiàng)，且其中28項(xiàng)限制性措施進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件?？缇撤?wù)、文化、電信等使用正面清單的領(lǐng)域，新增開放措施28項(xiàng);

其二，明確在內(nèi)地全境給予香港最惠待遇，“今后內(nèi)地與其他國(guó)家和地區(qū)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，只要有優(yōu)于CEPA的措施，均將適用于香港”;

其三，進(jìn)一步建立健全與“負(fù)面清單”模式相適應(yīng)的配套管理制度。

“以上定義及其特點(diǎn)，信息量很大，處處皆有玄機(jī)?！被浉郯姆?wù)貿(mào)易自由化“負(fù)面清單”起草人、中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心副主任張光南對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析。

所謂“以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單方式擴(kuò)大開放”，他認(rèn)為可舉例成“檸檬+茶”這一交叉概念，其含義為：后者解決以往CEPA框架下“大門開了，小門沒開或玻璃門還在”問題，允許或擴(kuò)大服務(wù)業(yè)提供者進(jìn)入的領(lǐng)域，前者則讓服務(wù)業(yè)提供者能夠和本地企業(yè)一樣享受國(guó)民待遇。即一個(gè)講開門，一個(gè)講公平。

“另一層意義是從發(fā)展階段來看，廣東因發(fā)展程度較高，或許能踮著腳做到的服務(wù)業(yè)全面開放，內(nèi)地全部省區(qū)市因?yàn)榘l(fā)展程度不同，也全面放開，提升幅度不可謂不大。”張光南稱。

如何開“小門”

按照商務(wù)部的解釋，《協(xié)議》簽訂意味著內(nèi)地全境與港澳基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化，完成了中央政府在2011年時(shí)提出的“十二五”規(guī)劃期末政策目標(biāo)。

這一判斷，并未在學(xué)界及港澳商界成為共識(shí)。以走在前列的廣東對(duì)港澳開放為例，全國(guó)港澳研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳廣漢對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，“政府間形式上的交流很多，簽署的文件也很多，但實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展則不多?！?/p>

認(rèn)知差異部分源自計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)差異——主管部門的假設(shè)是：100個(gè)行業(yè)中若只有5個(gè)完全禁止開放，意味著開放度已達(dá)95%。但在這95個(gè)開放領(lǐng)域中，可能依然存在資本總量等限制，實(shí)質(zhì)上處于開放與禁止的模糊地帶。

有研究顯示：在CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議的名義開放度已達(dá)93.1%時(shí)，按照國(guó)際通行的Hoekman方法計(jì)算得出的開放度則只有65.6%。

此外，雖然之前CEPA及補(bǔ)充協(xié)議已簽訂了11份，但港澳服務(wù)業(yè)并未大量“北上”，亦有其因。

對(duì)港澳服務(wù)業(yè)者而言，一是某些部門資產(chǎn)規(guī)模門檻要求高，存在“小門”，內(nèi)地復(fù)雜的營(yíng)商環(huán)境及地方保護(hù)主義等“玻璃門”也影響投資;二是信息不透明、條文不明確;三是審批程序繁瑣。另外可能還面臨知識(shí)產(chǎn)權(quán)、申訴溝通渠道等問題。

《粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化：“負(fù)面清單”管理模式》一書指出，內(nèi)地推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化主要存在三主要個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：國(guó)家安全、金融風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)沖擊。

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，若按照《協(xié)議》將服務(wù)貿(mào)易自由化范圍推至全國(guó)，則中央與地方，地方與港澳、部委之間的推進(jìn)考驗(yàn)勢(shì)將倍增。故《協(xié)議》的第三個(gè)特點(diǎn)，即是建立健全解決上述系列難題的配套管理制度。

從3月起，為使《廣東協(xié)議》落地，中央各有關(guān)部門已會(huì)同廣東進(jìn)行制度落地探索。主要涉及權(quán)力讓渡、文件及法律條文的調(diào)整等諸多領(lǐng)域：

就中央層面而言，3月3日，國(guó)務(wù)院正式公布《關(guān)于在廣東省對(duì)香港、澳門服務(wù)提供者暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政審批和準(zhǔn)入特別管理措施的決定》。第一次明確提出改革香港、澳門服務(wù)提供者在廣東省投資服務(wù)貿(mào)易的管理模式。

部委層面推進(jìn)亦有斬獲：為保證備案管理制度順利實(shí)施，商務(wù)部出臺(tái)了《港澳服務(wù)提供者在廣東省投資備案管理辦法（試行）》，對(duì)備案管理提供具體操作指引;證監(jiān)會(huì)則在參與《廣東協(xié)議》商簽工作后，在CEPA框架下有97家香港機(jī)構(gòu)獲批人民幣合格境外投資者（RQFII）資格，亦降低了合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）的資格要求。

借助地緣及政策先行優(yōu)勢(shì)，廣東層面的落地相對(duì)細(xì)致?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，今年4月30日，廣東省政府專門印發(fā)了《粵澳合作框架協(xié)議》2015年重點(diǎn)工作，對(duì)省政府各部門及各地市提出了共計(jì)69條的落實(shí)要求。

廣東自貿(mào)區(qū)落地，亦給《廣東協(xié)議》拓疆開辟了新空間：深圳前海片區(qū)實(shí)行香港資格認(rèn)證和執(zhí)業(yè)許可;珠海橫琴片區(qū)宣布與港澳合作開展“一試雙證”、“一試三證”證書認(rèn)證試點(diǎn)工作;廣州南沙片區(qū)也引進(jìn)境外仲裁員制度，香港仲裁員占大多數(shù)。

此外，廣東還創(chuàng)建了首批13個(gè)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化省級(jí)示范基地，旨在強(qiáng)化粵港在專業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、信息服務(wù)等領(lǐng)域全面對(duì)接?！八鼈儗⒅鲃?dòng)適應(yīng)‘準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單’管理模式的要求，打造國(guó)際化、法制化營(yíng)商環(huán)境，爭(zhēng)創(chuàng)‘不是自貿(mào)區(qū)的自貿(mào)區(qū)’?！睆V東省港澳辦主任廖京山稱。

9月舉辦的粵港合作聯(lián)席會(huì)議數(shù)據(jù)顯示：上半年，香港對(duì)廣東實(shí)際投資增長(zhǎng)22.5%，廣東對(duì)香港實(shí)際投資增長(zhǎng)39%;同期在廣東省備案的香港服務(wù)提供者投資8.26億元，粵港服務(wù)進(jìn)出口總額為238億美元。

“一系列落地措施實(shí)施后，可能并未顯現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的效果，但應(yīng)注意到這一是與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相關(guān)，一是與政府的配套措施落地速度相關(guān)。但至少體現(xiàn)出了質(zhì)變的效果，量變則應(yīng)假以時(shí)日?！睆埞饽戏Q。

商務(wù)部的相關(guān)評(píng)價(jià)則指出：此次內(nèi)地全境進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)港澳服務(wù)業(yè)開放，方案施行的基礎(chǔ)即為《廣東協(xié)議》先行先試經(jīng)驗(yàn)，其大部分成果將推廣至內(nèi)地全境實(shí)施。

仍未有窮期

“簽署協(xié)議后，并不代表雙方進(jìn)一步豐富CEPA的工作已經(jīng)結(jié)束。兩地會(huì)繼續(xù)研究磋商，不斷豐富和充實(shí)CEPA的內(nèi)容，令香港當(dāng)好內(nèi)地有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的試驗(yàn)田?！毕愀厶貐^(qū)政府財(cái)政司司長(zhǎng)曾俊華在代表港府簽署協(xié)議后稱。

“現(xiàn)在的開放框架，或許可以被稱之為1.0基本版。下一步還可以升級(jí)到2.0版、3.0版，讓港澳服務(wù)業(yè)者享受的國(guó)民待遇更多，開放的深度和廣度都有進(jìn)一步拓展的空間?！睆埞饽险f。

各方普遍預(yù)計(jì)，新協(xié)議雖然并非最終協(xié)議，但今后至少在短期內(nèi)想要再如此大幅度地開放，空間已然不多。

因此，《協(xié)議》賦予港澳的最惠待遇其實(shí)頗具意義，這意味著內(nèi)地對(duì)港澳將一直保持開放最高標(biāo)準(zhǔn)，在推進(jìn)“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，有些涉及其他國(guó)家及地區(qū)不同行業(yè)的特殊措施在簽訂后將自動(dòng)適用于香港，未來空間也相當(dāng)可觀。

除此之外，克服體制障礙外的一系列困難，對(duì)加速內(nèi)地與港澳實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)貿(mào)易自由化亦將十分關(guān)鍵。

以合作走在全國(guó)前列的粵港澳三地為例，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位相關(guān)人士均指出，一個(gè)不容忽視的趨勢(shì)是，隨著粵港澳在發(fā)展高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性變強(qiáng)，它們的合作性、互補(bǔ)性正在變差。故在《協(xié)議》推向全國(guó)時(shí)，亦需十分注意。

各地均有“小九九”。對(duì)廣東來說，因服務(wù)業(yè)發(fā)展水平存在差異，發(fā)展較成熟的香港服務(wù)業(yè)進(jìn)入將對(duì)其相對(duì)發(fā)展落后的服務(wù)業(yè)產(chǎn)生沖擊，它愿意采取一系列措施降低產(chǎn)業(yè)沖擊風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)香港來說，陳廣漢稱，“香港仍很擔(dān)心所謂的‘第二次產(chǎn)業(yè)北移’問題，目前的進(jìn)展也并不理想。港澳最初靠搞房地產(chǎn)、股票、賭博等產(chǎn)業(yè)起家，創(chuàng)新意愿和能力并不強(qiáng)。而珠三角地區(qū)現(xiàn)在除發(fā)展高端服務(wù)業(yè)外，還需強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新能力。這種能力在廣東的一些地方都看出苗頭來了，但香港年輕人則因發(fā)展受限，非常困難。”

“加工貿(mào)易階段時(shí)三地互補(bǔ)性很強(qiáng)，管理也很簡(jiǎn)單?，F(xiàn)在三地都要發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，這個(gè)過程不可避免，但競(jìng)爭(zhēng)也不一定就是壞事。比如歐盟大部分國(guó)家之間就形成了一種互惠互利的關(guān)系。CEPA雖已實(shí)行了十幾年，但粵港澳還沒形成這種關(guān)系?！毕愀壑形拇髮W(xué)滬港發(fā)展聯(lián)合研究所所長(zhǎng)宋恩榮稱。

新一輪破除內(nèi)地與港澳合作的清障工作正在進(jìn)行中?！敦?cái)經(jīng)》記者近日獲得的廣東“十三五”規(guī)劃建議稿已明確指出：將打造粵港澳大灣區(qū)，形成最具發(fā)展空間和增長(zhǎng)潛力的世界級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)域。全面落實(shí)粵港、粵澳合作框架協(xié)議，深入實(shí)施CEPA有關(guān)協(xié)議，推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，重點(diǎn)在金融服務(wù)、交通航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)等領(lǐng)域取得突破。

“廣東正面臨著較重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力，依托毗鄰港澳的優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，尤其高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的聚集和發(fā)展，將為廣東自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐，還將倒逼廣東改革創(chuàng)新，破除市場(chǎng)開放深度不足、體制機(jī)制改革不夠徹底等藩籬?！敝猩酱髮W(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長(zhǎng)毛艷華分析稱，這些因素將共同促使廣東“十三五”期間將推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化作為一項(xiàng)重要工作。

發(fā)展壓力之下，香港的態(tài)度也正在日趨積極。今年3月時(shí)，香港特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長(zhǎng)蘇錦在參加完《廣東協(xié)議》落地宣講會(huì)后稱：內(nèi)地對(duì)香港服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步開放，除有利于香港業(yè)界開拓內(nèi)地龐大的市場(chǎng)外，還為正在千方百計(jì)尋找增長(zhǎng)新動(dòng)能的香港經(jīng)濟(jì)注入持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

曾俊華亦在近日指出，自CEPA實(shí)施以來，各方較為關(guān)注其在調(diào)低關(guān)稅和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩方面的便利，但CEPA還能為港商特別是初創(chuàng)企業(yè)，提供吸引投資的條件。因?yàn)槠渫高^CEPA，可采用“外商獨(dú)資企業(yè)”模式在內(nèi)地經(jīng)營(yíng)，自主性較合資企業(yè)高，獨(dú)特的企業(yè)架構(gòu)、股權(quán)獨(dú)立性，能幫助吸引投資。

“當(dāng)下環(huán)球創(chuàng)業(yè)和投資氣氛熾熱，內(nèi)地龐大的市場(chǎng)規(guī)模，自然成為企業(yè)家和投資者的焦點(diǎn)所在。內(nèi)地與香港在此刻落實(shí)服務(wù)貿(mào)易自由化，實(shí)在配合了‘天時(shí)’和‘地利’，讓香港的企業(yè)家和有意創(chuàng)業(yè)的青年人大展拳腳。”曾俊華稱。