投資緬甸 如何與進(jìn)階的社會組織共舞

緬甸民主大選在各方的默契中，落下了第一幕。大選的熱情慢慢減退，但緬甸的另一個勢頭還在快速生長。隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)與政府管制的放松，緬甸的社會組織在幾無限制地成長，數(shù)量以千計甚至上萬。

不僅是數(shù)量上的激增，這些以往還僅僅為當(dāng)?shù)靥峁┥鐓^(qū)服務(wù)的組織，搖身一變成為一股重要的政治力量，在各個層面對政府的議事日程和決策產(chǎn)生影響。

雖然扮演著“成人”的角色，但緬甸本地的社會組織在自身能力建設(shè)的成長過程中仍處于“小學(xué)生”階段。在與先前的英國殖民者、軍政府和2010年后民選政府的周旋中，它們探索著成長、發(fā)聲、聯(lián)盟的路徑，也經(jīng)歷了快速發(fā)展帶來的畸形與激進(jìn)之痛，以及與大量國際援助的文化碰撞產(chǎn)生的不適。

緬甸現(xiàn)任執(zhí)政黨鞏發(fā)黨代理主席吳泰烏與民盟發(fā)言人那溫在接受《財經(jīng)》記者專訪時，均肯定了社會組織在緬甸民主進(jìn)程中的重要作用。在完成第一次公開的民主選舉后，社會組織將繼續(xù)成為政府決策中不可忽視的聲音。

作為“一帶一路”戰(zhàn)略上的重要一站，緬甸社會組織的新生態(tài)對中國亦是挑戰(zhàn)。畢竟，中國在緬甸投資遭遇的滑鐵盧——密松水電站項(xiàng)目的暫停，社會組織的抗議起到了很大作用。

政策密集放開

11月11日，正值緬甸大選，20多公里外的仰光市區(qū)一片沸騰，全世界都在矚目這個被軍方統(tǒng)治幾十年的國家能否完成民主的最后一躍。但在此刻，43歲的賽萊最關(guān)心的是如何用上1000個印著中國制造的餐盤。

“緬甸人吃飯不用這種餐具，看來我得好好向農(nóng)村的媽媽們普及一下中式餐具的用法了?！辟惾R自言自語道。

賽萊所處的“獨(dú)棟別墅”坐落于一片叢林之中，這里既是他的家，也是“支持母親協(xié)會”的根據(jù)地。2005年，賽萊的妻子成立了這一組織，面向農(nóng)村母親開展家庭理財培訓(xùn)，同時辦理小額貸款。

成立第二年，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）工作的賽萊辭掉了工作，從緬北的克欽邦返回仰光，與妻子共同管理“支持母親協(xié)會”。在UNDP工作九年，賽萊表示厭倦了那里“官僚與繁瑣的工作程序”，甚至見識了不少人濫用UNDP的名義謀取自己的利益?！芭c其為別人打工，為什么不自己做主，直接為緬甸的窮困母親做點(diǎn)事?！?/p>

至今，“支持母親協(xié)會”雇傭了7名員工，運(yùn)營資金主要來自國際NGO。在常規(guī)活動之外，賽萊還給緬甸的其他新興NGO進(jìn)行培訓(xùn)。

與2005年時成立一個社會組織需要層層審批相比，如今當(dāng)?shù)爻闪⒁粋€NGO的門檻很低。據(jù)賽萊介紹，兩三個人就能成立一個NGO，現(xiàn)在緬甸的NGO數(shù)量難以數(shù)計，政府在政策與法律上為社會組織的成長開放了巨大的空間。

緬甸的社會組織誕生于傳統(tǒng)的宗教組織，該國90%的民眾信仰佛教，只有緬北地區(qū)基督教盛行。關(guān)注貧困、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等事務(wù)的佛教、基督教組織，在中央政府統(tǒng)治的薄弱地區(qū)，尤其是軍事沖突地帶，扮演了政府的公共服務(wù)角色。

這些宗教組織與多達(dá)21萬之多的社區(qū)組織，長久以來只立足社區(qū)服務(wù)，它們積極參與社會事務(wù)并試圖影響政府議事日程和決策，源自于有軍方背景的民選政府的“放手”。

2011年12月，緬甸聯(lián)邦議會頒布了《和平集會與和平游行法》，幾十年來首次允許和平集會。社會組織積極行使這些權(quán)利，頻繁公開表達(dá)并開始相互之間的合作;同一年，獨(dú)立的工會首次合法，幾乎在一夜之間，1000多個工會成立。

次年8月，緬甸政府廢除了出版審查制度，全國性、地區(qū)性的日報、周報如雨后春筍般出現(xiàn)，這也給社會組織提供了平臺，使它們得以在大型投資項(xiàng)目、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、媒體自由、文化保護(hù)、土地所有者權(quán)利等議題上發(fā)聲。

2014年7月18日聯(lián)邦議會通過的《社團(tuán)組織注冊法》則為社會組織的成長徹底松綁，該法廢除了1988年的《協(xié)會與組織成立法》?！秴f(xié)會與組織成立法》規(guī)定，所有的組織都需要經(jīng)過政府有關(guān)部門的許可，否則不許運(yùn)作，并將被視為非法。

無需注冊就可成立NGO，因此政府難以了解緬甸本地NGO組織的確切數(shù)量?！皣H拯救兒童”組織在2003年的調(diào)查顯示，當(dāng)時緬甸有270家本地NGO組織;在最新的報告中，這一數(shù)字已經(jīng)超過了1萬。

在社會組織最活躍的克欽邦，負(fù)責(zé)管理NGO的克欽邦社會事業(yè)部部長杜寶佳對《財經(jīng)》記者表示：“克欽邦至少有2000個NGO組織，每個月都會聽說幾個新的名字出現(xiàn)?！?/p>

數(shù)量和力量大發(fā)展

從管制到放開，從非法到合法，緬甸社會組織不僅在數(shù)量上一發(fā)不可收拾，活動范圍也慢慢向影響政府決策發(fā)展。

2014年6月，由75個社會組織發(fā)起的“人民論壇”在孟邦舉行，論壇最終形成了針對中央政府與邦政府的若干建議，涉及民主進(jìn)程、和平進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等議題。同年10月，來自257個組織的650名代表參加了在仰光舉行的緬甸社會組織論壇，就更多議題展開討論并給出意見。

“米塔”組織的負(fù)責(zé)人盧佳對《財經(jīng)》記者稱，以前此類行為是不被允許的，“在政府注冊的組織做事更是小心翼翼”。

“米塔”成立于1998年，與緬北的克欽獨(dú)立組織（KIO）關(guān)系密切。KIO與其他幾支民族獨(dú)立武裝與軍方達(dá)成?；饏f(xié)議后，國外援助開始資助“米塔”修復(fù)因戰(zhàn)爭導(dǎo)致的損毀。

擔(dān)任負(fù)責(zé)人七年之久的盧佳表示，“米塔”正在起草一份有關(guān)提升緬北少數(shù)民族地區(qū)女性地位的報告，并考慮與該問題的專業(yè)NGO合作。緬甸女性在法律上享有與男性同等的保護(hù)，但是偏遠(yuǎn)地區(qū)的婦女很多還受制于更為傳統(tǒng)的習(xí)俗。

1989年以來，軍政府與數(shù)支地方民族武裝達(dá)成一系列?；饏f(xié)議，軍政府為了穩(wěn)住暫時?；鸬奈溲b不撕毀協(xié)議，同時填補(bǔ)政府在停火地區(qū)的管理空白，對NGO睜一只眼閉一只眼。這樣一來，“米塔”與2000年成立的“納組織”（Nyein Foundation）頻繁在克欽邦活動，成為緬北影響力最大的兩個本地NGO。

克欽邦負(fù)責(zé)社會組織事務(wù)的杜寶佳介紹，在地方，鄉(xiāng)村的社區(qū)組織可以通過選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展委員會，決定地區(qū)項(xiàng)目的上馬;在省與邦層面，在涉及自己利益的大型工程方面，社會組織也開始影響決策。

緬甸政府提出在2011年至2016年間于全國三個地方建設(shè)酒店集群，其中在茵萊湖的計劃遭多家當(dāng)?shù)豊GO的反對。這些NGO組織當(dāng)?shù)鼐用?，以?xiàng)目將破壞茵萊湖生態(tài)、影響本地居民生活等為由多次組織活動，并寫成報告公開反對項(xiàng)目。如今，茵萊湖的項(xiàng)目處于暫停狀態(tài)，當(dāng)局也不得不以大選為由一推再推。

在國家層面，政府在制定政策與法律時，越來越注重吸納社會組織的咨詢意見。《社團(tuán)組織注冊法》的制定便參考了社會組織的意見;工業(yè)法案、社會安全法案、健康與安全法案在通過前都征求了工會代表的意見;2014年由聯(lián)邦議會通過、總統(tǒng)簽署的傳媒法，其章程是由臨時媒體理事會起草的。

盧佳認(rèn)為，對政策與法律的影響力，源自于NGO組織聯(lián)盟的集體影響力。

2012年，緬甸政府決定申請加入“全球采掘業(yè)透明度倡議”。為能達(dá)到倡議要求，2014年2月，由社會組織、礦業(yè)公司與政府相關(guān)部門構(gòu)成的“緬甸采掘業(yè)透明度倡議”組織成立。

這一多股東構(gòu)成的組織此后直接促成了更為廣泛的“問責(zé)制與透明度聯(lián)盟”的問世，聯(lián)盟聯(lián)合了全國449家社會組織。同樣的聯(lián)盟還有“本地資源中心聯(lián)盟”（LRC）、“緬甸NGO網(wǎng)絡(luò)”（MNN）等。

遍地開花的苦惱

在數(shù)量與形式上，可以說緬甸的社會組織用短短幾年時間，走到了歐洲用幾百年才達(dá)到的階段。按照美國哈佛商學(xué)院教授、政治活動家戴維·科爾頓的分類，非政府組織可以分為四個階段：第一階段，NGO的工作重點(diǎn)放在救濟(jì)和福利性服務(wù)上;第二階段注重小規(guī)模的、以自力更生為基礎(chǔ)的社區(qū)發(fā)展;第三階段將可持續(xù)發(fā)展作為其目標(biāo)，積極學(xué)習(xí)和推廣其他非政府組織的成功經(jīng)驗(yàn)，完善種種必要的制度建設(shè)，增強(qiáng)與政府部門的合作;第四階段，NGO試圖通過與其他NGO聯(lián)合結(jié)成全國范圍和全球范圍的聯(lián)盟來促進(jìn)制度和結(jié)構(gòu)的改革。

在放開的大潮中，緬甸的社會組織試圖扮演最高階段的一些角色，但眾多觀察者認(rèn)為，其能力建設(shè)還處在較低的水平。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署一位不愿透露姓名的協(xié)調(diào)員對《財經(jīng)》記者說，與他曾經(jīng)工作過的撣邦相比，仰光的社會組織非常強(qiáng)大、有強(qiáng)烈的意愿和參與度，“這當(dāng)然是非常積極的現(xiàn)象，但這里的NGO也有點(diǎn)太多了，它們應(yīng)該更加有體系一些”。

據(jù)這位來自斯里蘭卡的協(xié)調(diào)員介紹，斯里蘭卡的NGO已形成一個可控的體系——要先注冊，提交報告并接受審計。而他將緬甸的NGO比喻成斯里蘭卡的一種面，非常長、攪拌在一起，找不到頭也找不到尾?！熬挼榈那闆r非常復(fù)雜，太多的廚師會毀了一鍋湯?！?/p>

德國全球與地區(qū)研究所（GIGA）的斯蒂凡撰文認(rèn)為，若要成為合法的參與者，社會組織需要保持資金來源上的透明與內(nèi)部組織架構(gòu)上的民主。

“緬甸的社會組織，在組織形式、資助、宣傳以及有戰(zhàn)略的行動上，還有很多要追趕?！彼沟俜舱J(rèn)為，緬甸的本地NGO還處于NGO發(fā)展的第一階段。

薇姬·鮑曼在2002年至2006年間擔(dān)任英國駐緬甸大使，于2013年返回緬甸擔(dān)任緬甸企業(yè)責(zé)任中心主任。她觀察了緬甸NGO十年的發(fā)展歷程，在幾十年管制后瞬時開放，社會組織在人才、資金、活動方式上都面臨比較大的考驗(yàn);同時政府部門與軍隊也不知如何應(yīng)對社會組織的大規(guī)模出現(xiàn)。

對此，賽萊也有體會。他所領(lǐng)導(dǎo)的“支持母親協(xié)會”正面臨較嚴(yán)重的人才與資金危機(jī)，7名雇員對每月只有5萬緬幣（相當(dāng)于不到47美元）的收入非常不滿，此前已經(jīng)有5名既懂英語又會緬甸語的雇員被國際NGO組織挖走了。

雖然在法律上得以放開，但緬甸本地NGO在實(shí)際操作中仍然面臨著來自地方政府的壓力。

一名在密支那活動的“米塔”組織成員告訴《財經(jīng)》記者，在緬北一些地區(qū)，社會組織仍然受到實(shí)際限制，仍被當(dāng)?shù)卣块T懷疑對待，甚至發(fā)生過一些農(nóng)民團(tuán)體與媒體記者被限制自由的事件。

這名不愿透露姓名的女士表示，互聯(lián)網(wǎng)的開放使得社會組織可以更自由地表達(dá)，但也給了政府部門更好的監(jiān)管手段。社交網(wǎng)絡(luò)“臉書”在緬甸使用非常廣泛，幾乎每個NGO都成立了自己的主頁，隨時公布組織的互動。

與國際NGO的兩面關(guān)系

緬甸企業(yè)責(zé)任中心主任薇姬·鮑曼認(rèn)為，緬甸社會組織的發(fā)展一方面得益于民主進(jìn)程，另一方面也得益于國際NGO的影響與引導(dǎo)。然而，在一些緬甸本地NGO看來，這些國際NGO組織似乎并沒有像期待的那樣做一個好老師。

緬甸社會組織論壇在給政府、國際NGO的建議中提到：國際NGO對本地NGO的支持與援助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，很多地方存在雙重標(biāo)準(zhǔn)，建議國際NGO平等對待緬甸本地社會組織。

盧佳參與了倡議書的起草，她告訴《財經(jīng)》記者，很多規(guī)模較大的緬甸NGO負(fù)責(zé)人在論壇上抱怨，自己辛苦做出的研究報告得不到當(dāng)局的認(rèn)可，政府官員甚至都不看緬甸NGO的報告，但對于西方NGO的研究報告卻非常重視，有時候言聽計從。

一家名為 “克欽城市鄉(xiāng)村使命”的組織負(fù)責(zé)人在論壇上發(fā)言說，該組織曾在2013年與英國一家NGO合作起草一份有關(guān)緬甸采礦業(yè)的研究報告，“英國人只讓我們收集礦產(chǎn)數(shù)據(jù)、整理礦業(yè)公司資料、做一些民意調(diào)查，卻不讓我們參與報告的撰寫，更別提研究方法與報告的目的”。

最終，這份報告提交給了政府部門，撰寫者的名單中沒有“克欽城市鄉(xiāng)村使命”的蹤影。

“緬甸的NGO是在國際NGO的影響下發(fā)展起來的，現(xiàn)在還處于比較低級的水平，但是他們不給予我們應(yīng)有的技能培訓(xùn)以及參與高級事務(wù)的機(jī)會，我們將永遠(yuǎn)處于這個水平?！?盧佳稱。

2008年5月，導(dǎo)致8.45萬人死亡、5.38萬人失蹤的納爾吉斯熱帶風(fēng)暴席卷緬甸。此后，大量的國際NGO以人道救援與災(zāi)后重建之名涌入緬甸。風(fēng)暴前，緬甸只有四十幾個國際NGO，第二年，這個數(shù)字就以百計?，F(xiàn)在國際NGO遍布在仰光城區(qū)的幾條主要街道，尤以聯(lián)合國的下屬機(jī)構(gòu)與歐洲的NGO居多。

很多外國援助只提供捐贈，而沒有配套的培訓(xùn)，這給尚不成熟的本地NGO帶來副作用;與此同時，一些地方NGO在日常運(yùn)行與擴(kuò)展性項(xiàng)目上卻缺乏資金支持。

賽萊告訴《財經(jīng)》記者，在仰光與緬北的密支那地區(qū)，存在著大量靠西方NGO援助生存的本地組織，“它們?nèi)藬?shù)也不多，就等著外面拿錢來，它們負(fù)責(zé)購買物資進(jìn)行分發(fā)，中間賺取一些勞務(wù)費(fèi)與管理費(fèi)，對于社區(qū)的管理、難民的安置、戰(zhàn)亂地區(qū)的經(jīng)濟(jì)重建等事務(wù)漠不關(guān)心。”

“一些組織接受了西方組織與機(jī)構(gòu)的資金就完全按著它們的原則與方式來做事，天天喊人權(quán)、喊民主，沒有自己的目標(biāo)和做事原則。這種錢對緬甸來說是危險的。”賽萊不無擔(dān)憂，“西方式的民主是大城市里有錢人所喜歡的，就我了解的普通緬甸人，更傾向于用緬甸自己的文化、緬甸式的民主來管理國家?！?/p>

復(fù)雜的中國情結(jié)

作為緬甸的鄰國與最大投資國，中國也難以避開這些在角色上進(jìn)階的緬甸社會組織。

自1988年西方國家開始對緬甸實(shí)施全面的經(jīng)濟(jì)制裁與封鎖后，中國成為緬甸對外經(jīng)濟(jì)合作的主要伙伴。從2002 年開始，中國對緬甸的貿(mào)易與投資呈現(xiàn)大幅增長，中國也成為緬甸最重要的經(jīng)貿(mào)合作伙伴。

2004年后，中國在緬甸的投資快速增長，從2004年的4000萬美元，增加到2010年的87.5億美元，中國投資占到緬甸外國投資總額的41%，成為緬甸外國投資的最大來源國。密松水電站、中緬油氣管道及萊比塘銅礦等大型投資項(xiàng)目的啟動，更是使得中國對緬甸投資總額在2012年底達(dá)到141.4億美元。

然而，2011年9月緬甸總統(tǒng)吳登盛單方叫停中國在緬投資的密松水電站，成為中國在緬投資的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。密松水電站事件對中國在緬投資帶來了一系列的持續(xù)影響，幾乎波及了所有中國在緬投資項(xiàng)目。

據(jù)緬甸官方數(shù)據(jù)，2012財年中國在緬投資額僅有4.07億美元，僅為最高時期的5%。

挪威和平建設(shè)資源中心在報告中指出，排除中緬之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的消極因素，在密松水電站的暫停中，社會組織的抗議起到了很大的作用，最終使得吳登盛總統(tǒng)對項(xiàng)目定調(diào)為“違背人民意愿”。

與緬甸全國90%的人口信仰佛教不同，密松地區(qū)90%的人信仰基督教，教會的影響力遠(yuǎn)勝于政府機(jī)構(gòu)。該地區(qū)的幾個主要教會都對水電站持鮮明反對態(tài)度。

密松水電站的中國投資方國家電力投資集團(tuán)公司（原“中電投”）密松項(xiàng)目的一名工作人員告訴《財經(jīng)》記者，克欽邦天主教主教那緬與國電投工作人員保持了良好的私人關(guān)系，還曾經(jīng)邀請國電投的工作人員參加自己兒子的婚禮，但是在反對中國投資的立場上一直都沒有改變。

薇姬·鮑曼認(rèn)為，緬甸本地社會組織反對密松水電站的主要原因，在于擔(dān)心中緬項(xiàng)目不利于推動緬甸政府修訂環(huán)境保護(hù)法律?！斑@不是反抗中國的行為，而是為了保護(hù)商業(yè)行為不對本地人環(huán)境、社會造成傷害而進(jìn)行的?！?/p>

此外，土地問題也是密松水電站遭到一些NGO反對的主要原因。用于建項(xiàng)目的土地有些是十年前軍隊沒有進(jìn)行合理補(bǔ)償就從當(dāng)?shù)鼐用袷种惺兆叩?，也有?dāng)?shù)孛褡逦溲b的勢力范圍。

《財經(jīng)》記者在密松水電站看到，密松項(xiàng)目建設(shè)部所在地的伊洛瓦底江對岸不遠(yuǎn)處，便是克欽獨(dú)立軍的勢力范圍，工作人員告訴記者，若項(xiàng)目完成后，伊洛瓦底江水位上漲將淹沒其中的兩座山頭。

2014年5月份，克欽邦17個社會組織開會討論后的聲明佐證了薇姬· 鮑曼的說法。該聲明表示：鑒于克欽邦還有不少地區(qū)未能實(shí)現(xiàn)和平談判，邦內(nèi)不應(yīng)該存在外國投資;除非實(shí)現(xiàn)了真正的政治穩(wěn)定與保障，克欽邦內(nèi)不應(yīng)該再進(jìn)行資源開采，容易導(dǎo)致環(huán)境破壞、土地征用矛盾與移民問題。

“只有社會責(zé)任欠缺的企業(yè)才會成為NGO的目標(biāo)，不分國籍?！鞭奔АU曼進(jìn)一步表示，中國援助與中國公司的社會責(zé)任行為要在尊重緬甸本地人、本地人文化的前提下進(jìn)入，這樣才能為中國公司贏得“社會執(zhí)照”，“很多問題不是只有錢就能解決的”。

在仰光，很多沒有參加過反對中國投資項(xiàng)目的NGO，對于中國投資也有著復(fù)雜的情緒。

“我們把最好的玉、珠寶、海鮮給了中國，希望對方也將心比心，給我們的產(chǎn)品應(yīng)該與歐盟是一樣的標(biāo)準(zhǔn)?！辟惾R表示。