礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)減貧路徑研究：以貴州省為例

鄭子敬，鄭娟爾，袁國華

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

綠色礦業(yè)

礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)減貧路徑研究：以貴州省為例

鄭子敬1，鄭娟爾2，3，袁國華2，3

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)減貧的途徑包括直接途徑和間接途徑，其中直接途徑包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人力資本、解決資本短缺和需求不足問題。導(dǎo)致資源優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的因素包括地質(zhì)勘查程度低、基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧困人口缺乏必要技能、采礦造成環(huán)境破壞、資源開發(fā)收益分配機(jī)制不合理、礦產(chǎn)品價格波動、企業(yè)履行社會責(zé)任缺乏激勵約束機(jī)制等。為此，應(yīng)加強(qiáng)貧困地區(qū)地質(zhì)勘查投入、提高貧困地區(qū)人力素質(zhì)、改革礦產(chǎn)資源租稅費(fèi)制度、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)、實行資源就地深加工戰(zhàn)略等。

貴州省；減貧；資源詛咒；礦產(chǎn)資源

貴州省是全國貧困人口絕對數(shù)最高的省份。同時，該省礦產(chǎn)資源豐富。如何將貴州的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，并通過資源的合理開發(fā)利用來促進(jìn)地區(qū)脫貧是一個值得研究的課題。目前，國內(nèi)外關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)與群眾脫貧致富方面的研究多為理論性、宏觀類研究，實地調(diào)查和政策研究類文獻(xiàn)較少。本文將在前人研究基礎(chǔ)上，根據(jù)減貧理論和貴州省農(nóng)村貧困現(xiàn)狀，結(jié)合多年實地調(diào)研掌握的情況，從微觀層面和政策操作層面，探討以礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)地區(qū)脫貧的可行路徑和障礙，并提出政策建議。

本研究所指的貧困主要指農(nóng)村貧困和農(nóng)村人口貧困。減貧主要是指減緩貧困程度、減少貧困人口數(shù)量的過程。扶貧是中國概念，指以消除貧困為目的的行為過程。本文中的減貧、扶貧與脫貧同義。

1 理論綜述

近年來，貧困的內(nèi)涵逐漸從物質(zhì)資本的短缺擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治、衛(wèi)生、教育等多個領(lǐng)域。關(guān)于貧困產(chǎn)生的原因，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家都進(jìn)行了研究，主要有人力資本匱乏[1]，資本缺乏引起資本供給和需求不足[2]，人口增長和收入增長之間存在惡性循環(huán)[3]，缺乏資產(chǎn)[4]，受資源制約和能力約束[5]，教育投入不足[6]，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場經(jīng)濟(jì)意識不強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境惡劣等[7-9]。關(guān)于礦產(chǎn)資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國內(nèi)外學(xué)者多從“資源詛咒”的角度進(jìn)行研究[10-17]。目前，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“資源詛咒”是成立的，其原因大體集中于人力資本、制度、腐敗、對外開放度及環(huán)境等[18]，也有一些學(xué)者認(rèn)為資源詛咒論不成立[19]。筆者認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村脫貧不完全等價。世界銀行的研究也證實，盡管中國的經(jīng)濟(jì)增長對扶貧一直發(fā)揮著重要作用，但經(jīng)濟(jì)增長的扶貧效應(yīng)已開始下降[20]。礦產(chǎn)資源開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系不完全同于礦產(chǎn)資源開發(fā)與農(nóng)村地區(qū)扶貧的關(guān)系。綜合而言，導(dǎo)致資源原產(chǎn)地貧困的原因主要是資源不合理開發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化[21]、自然產(chǎn)權(quán)制度不合理、資源價格形成機(jī)制不完備、利益分配體制不公正、資源企業(yè)社會責(zé)任履行不足、補(bǔ)償機(jī)制不足、貧困地區(qū)教育落后、土地征用補(bǔ)償難以提升村民的發(fā)展意識、稅制改革和政策雙重扭曲等[22-25]。

2 貴州省貧困人口現(xiàn)狀及礦產(chǎn)資源稟賦

2.1 貧困人口數(shù)量

貴州省貧困面較廣，全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，貴州有50個，占全省88個縣的57%。2011年，國家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到人均2300元/a后，貴州省農(nóng)村貧困人口達(dá)1149萬人，貧困發(fā)生率33.4%，比全國高20%，見表1。2012年和2013年，貴州省貧困人口分別比上年度減少226萬人和178萬人*2013年數(shù)據(jù)來源于《2014年貴州省政府工作報告》。。貴州省貧困人口有95%左右主要分布在武陵山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和滇桂黔石漠化片區(qū)三大集中連片特困地區(qū)，50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，有36個分布在少數(shù)民族縣，39個分布在石漠化地區(qū)[26]。貧困問題與石漠化問題、民族地區(qū)發(fā)展問題相互交織。

注：2010年采用1274元標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 礦產(chǎn)資源稟賦

貴州省素有“沉積巖王國”、“江南煤?！敝Q。截至2012年底，貴州省已發(fā)現(xiàn)各類礦種136種，占全國172種已發(fā)現(xiàn)礦種的79.07%，查明有資源儲量的礦產(chǎn)86種，占全國的53.75%，列入儲量表76種，其中47種位居全國總量的前十位，22種位居前三位，13種排第四至第五位[27]。根據(jù)國務(wù)院2013年印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013～2020年)》，貴州省有11個市(縣、區(qū))屬于資源型城市(地區(qū))，占全國的4.2%。其中，萬山區(qū)屬于衰退型，其余都是成長型或成熟型，見表2。

3 礦產(chǎn)資源開發(fā)減貧的可行路徑探討

理論上，資源豐富地區(qū)可通過兩個路徑來促進(jìn)地區(qū)脫貧。一是直接途徑。主要是指社區(qū)扶貧(點狀扶貧)，具體包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、幫助地區(qū)改善人力資本、解決資本短缺和需求不足問題等。二是間接途徑。主要是指整體帶動扶貧(面上扶貧)，具體包括礦業(yè)稅收增加導(dǎo)致扶貧資金增長、礦業(yè)帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，見圖1。

表2 貴州省資源型城市

在直接幫扶方面，貴州及其他省市已有不少實踐。

1)增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如貴州興仁縣從每噸煤炭中提取1元錢作為回報金，實施礦區(qū)油路改造、硬化村組道路、創(chuàng)辦醫(yī)院等。

2)幫助地區(qū)改善人力資本。如貴州省興仁縣由煤炭局牽頭成立培訓(xùn)中心，承擔(dān)礦區(qū)農(nóng)民工的培訓(xùn)任務(wù)，培訓(xùn)合格后推薦到企業(yè)就業(yè)，最大限度增加礦區(qū)農(nóng)民收入。

3)解決貧困農(nóng)戶資本短缺和需求不足問題。①提供就業(yè)。②采礦用地補(bǔ)償。貴州省對采礦用地多采取臨時用地方式，期滿續(xù)期。用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由礦山企業(yè)和農(nóng)民通過協(xié)商方式確定。③探索農(nóng)民以土地使用權(quán)、現(xiàn)金等方式入股參與資源開發(fā)收益分配。如青海省天峻縣木里鎮(zhèn)和龍門鄉(xiāng)與青海焦煤有限公司通過合作形成利益共同體，出資參與煤炭開發(fā)。2009年開始入股的430戶牧民，已拿到分紅資金500萬元[28]。④結(jié)合采礦、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)等進(jìn)行易地移民搬遷，解決因資源枯竭帶來的企業(yè)破產(chǎn)、群眾失業(yè)和地區(qū)貧困問題，如貴州萬山鎮(zhèn)。⑤實行參與式扶貧，如貴州省實行礦業(yè)權(quán)審批聽證制度試點等。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)地區(qū)扶貧的總體路徑

4 礦產(chǎn)資源開發(fā)減貧面臨的障礙

上文提出的路徑僅僅是可行途徑。從國內(nèi)外經(jīng)驗看，很多資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度反而不如資源匱乏地區(qū)。這其中必有很多阻礙資源優(yōu)勢發(fā)揮的因素。根據(jù)筆者的思考和實地調(diào)研，至少有以下八個因素導(dǎo)致資源地?zé)o法發(fā)揮資源優(yōu)勢，甚至陷入貧困。

一是地質(zhì)勘查程度低，短期內(nèi)難以開發(fā)。截至2012年底，貴州省達(dá)到勘探程度的礦床288處，占8.64%；詳查593處，占17.9%；普查及預(yù)查2451處，占73.46%。

二是基礎(chǔ)設(shè)施較差，資源開發(fā)成本較高。貴州省境內(nèi)有烏蒙山、大婁山、苗嶺山、武陵山四大山脈，山地和丘陵占全省面積的92.5%。山高坡陡，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高。畢節(jié)市作為貴州省重要的地級市和全國資源型城市，其境內(nèi)的第一條高速公路于2012年12月30日才開通，這顯然影響區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦產(chǎn)品運(yùn)輸和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)。截至2012年，貴州省還有2.11%的村子沒有通汽車*這一比例是自然村合并后的結(jié)果，實際自然村未通車比例還要高一些。數(shù)據(jù)源于貴州省統(tǒng)計年鑒(2013)。。一些通路的村子，道路硬化度也較低。

三是我國尚未建立礦山企業(yè)履行社會責(zé)任的激勵約束機(jī)制?！兜V產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》均未對企業(yè)履行社會責(zé)任提出明確要求?！秶壹壘G色礦山基本條件》將社區(qū)和諧作為其中一個條件，但缺乏法律約束力，和諧礦區(qū)建設(shè)的制度也尚未出臺。

四是礦業(yè)發(fā)展受礦產(chǎn)品價格影響大。煤炭資源是我國優(yōu)勢資源，近年來，煤炭價格的下行導(dǎo)致很多企業(yè)虧損停工，即使企業(yè)愿意扶貧，也有心無力。

五是礦業(yè)屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，資源開采多依靠重型機(jī)械和高技能人才，而貧困人口往往缺乏必要的職業(yè)教育和勞動技能，導(dǎo)致礦業(yè)對貧困農(nóng)戶就業(yè)吸納能力不甚理想。2012年貴州省文盲人口中15歲及以上人口的比重高達(dá)11.97%，僅好于西藏、青海。

六是資源開采造成環(huán)境破壞，產(chǎn)生很多與礦業(yè)開發(fā)的地方病，如汞中毒、鉈異常、白血病、砷中毒等在貴州一些地區(qū)存在，不同程度地增加貧困發(fā)生率。

七是資源收益分配機(jī)制不合理，導(dǎo)致企業(yè)從資源開發(fā)中收益豐厚，但由于不合理的產(chǎn)權(quán)體制、稅收征繳和返還機(jī)制，資源地政府及群眾難以從資源開發(fā)中得到較高收益。

八是地區(qū)經(jīng)濟(jì)對礦業(yè)依賴程度較深，當(dāng)資源枯竭時，經(jīng)濟(jì)容易陷入困境。由于貴州省資源型城市多處于成長期和成熟期，資源枯竭導(dǎo)致的貧困問題尚未大量出現(xiàn)。但從近年情況看，礦業(yè)產(chǎn)值在貴州工業(yè)產(chǎn)值中的比例呈上升趨勢(圖2)，須提早推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化。

圖2 貴州省礦業(yè)與工業(yè)生產(chǎn)(數(shù)據(jù)來源：貴州省歷年統(tǒng)計年鑒。此處礦業(yè)指采掘業(yè))

5 政策建議

根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》明確的目標(biāo)任務(wù)，“在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下支持貧困地區(qū)合理有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源”，為加快減貧進(jìn)程，提出以下建議。

1)加強(qiáng)對貧困地區(qū)的地質(zhì)勘查投入。支持連片特困地區(qū)加速礦產(chǎn)勘查，對找礦風(fēng)險和潛力大、促進(jìn)連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景好的勘查項目，各級地質(zhì)勘查基金給予重點支持。

2)加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的投入力度，按照中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的要求，抓住貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)薄弱的軟肋，對集中連片特困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)給予資金、項目和土地支持。

3)提高職業(yè)教育水平，加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)。從資源開發(fā)收益中提取一定的比例，專門用于地區(qū)職業(yè)教育。對于資源型地區(qū)，可通過政府、企業(yè)共同合作的方式，舉辦各種采礦加工技能培訓(xùn)班，開辦相關(guān)職業(yè)教育學(xué)校，提高貧困農(nóng)戶的就業(yè)能力。

4)對貧困地區(qū)實施差別化的采礦政策?！度珖V產(chǎn)資源規(guī)劃(2008～2015年)》提出“要將小礦發(fā)展與貧困地區(qū)脫貧致富、安置農(nóng)村富余勞動力就業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會相結(jié)合”。對全國集中連片特困地區(qū)應(yīng)適當(dāng)降低煤礦企業(yè)規(guī)模門檻，并調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，使一些集中連片特困地區(qū)(如貴州務(wù)正道地區(qū))的鋁土礦資源優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。

5)加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。強(qiáng)化礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案與土地復(fù)墾方案的落實，大力推廣邊開采邊復(fù)墾，進(jìn)一步完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，探索土地綜合整治機(jī)制。

6)改革礦產(chǎn)資源租稅費(fèi)制度。合并資源補(bǔ)償費(fèi)及資源稅為權(quán)利金，按價計征權(quán)利金，并提高地方返還比例。初步設(shè)想是，第三類礦產(chǎn)權(quán)利金按量計征，全部收益歸市(縣、區(qū))使用。一般非金屬類礦產(chǎn)權(quán)利金收益由省、市、縣按4∶3∶3分成。煤炭、石油、金屬等重要礦產(chǎn)的權(quán)利金收益由中央、省、市、縣按4∶2∶2∶2分成。

7)加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，為企業(yè)履行社會責(zé)任創(chuàng)造良好環(huán)境。盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，將企業(yè)履行社會責(zé)任納入其中，將社區(qū)聽證作為礦業(yè)權(quán)審批的必要環(huán)節(jié)。

8)實行資源深加工。為確保礦產(chǎn)資源減貧的可持續(xù)性，資源型地區(qū)應(yīng)改變單向資源輸出的做法，鼓勵就近進(jìn)行資源深加工，提早構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系。

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Study on the promotion of the poverty alleviation path through mineral resources exploration and development：a case from Guizhou Province

ZHENG Zi-jing1，ZHENG Juan-er2，3，YUAN Guo-hua2，3

(1.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)；2.Chinese Academy ofLand and Resource Economics，Beijing 101149，China；3.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment，Ministry of Land and Resources，Beijing 101149，China)

Poverty alleviation path through mineral resources exploration and development include direct measures and indirect measures.Direct path include infrastructure construction，human capital improvement，solution of capital scarcity and demand shortage.The key factors block resource advantages turning into economic advantages includelow degree of geological exploration，poor infrastructure，lack of skills，and environment damage by mining exploration，unreasonable income distribution mechanism，and lowprice of mineral products and so on.More investment is needed to strengthen geological exploration，infrastructureconstruction and poor people’s skills.Meanwhile，resource tax and fee system should be reformed；environmental protectionshould be strengthened.Better system environment is needed for enterprises to fulfill their social responsibilities.Resource based cities should take deep-processingstrategy and constructdiverse industry.

Guizhou province；poverty alleviation；resource curse；mineral resourceexploration

2015-01-05

貴州省2013年度公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)工作項目計劃“貴州省跨越式發(fā)展礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究”項目資助

鄭子敬 (1966-)，河南襄城人，中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院博士研究生，國土資源部扶貧辦公室副研究員，主要從事國土資源扶貧開發(fā)研究。

F416.1

A

1004-4051(2015)06-0052-05