居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系研究*

陳 雷 江海霞

居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系研究*

陳 雷 江海霞

一、問題提出

在人口老齡化過程中，依據(jù)老年人對(duì)居家環(huán)境的親緣性和偏向性選擇，居家養(yǎng)老服務(wù)得以快速發(fā)展并日益成為老年人生活中一種不可或缺的公共服務(wù)。由于不同老年人具有不同的養(yǎng)老需求，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)也具有不同類型和層面的需求，因此，從老年人不同需求出發(fā)，為他們提供全方位、多樣性、合理的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目成為居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的重點(diǎn)。所謂居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，指通過國家和社會(huì)根據(jù)居家老年人特征和需求提供的一系列為老服務(wù)供給項(xiàng)目。居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估則是通過相關(guān)指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，包括項(xiàng)目的完整性、科學(xué)性、公平性和有效性，這是提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要前提和內(nèi)在要求，亦是居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的核心內(nèi)容之一。這種內(nèi)在要求亟需我們構(gòu)建科學(xué)合理的服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系，通過科學(xué)分類，明確各類居家養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品的提供主體和供應(yīng)形式，從而為居家養(yǎng)老服務(wù)及其產(chǎn)品供給提供建設(shè)方向，進(jìn)而為養(yǎng)老服務(wù)市場建設(shè)提供導(dǎo)向。同時(shí)，建構(gòu)系統(tǒng)、科學(xué)完善的指標(biāo)體系能夠提高政府對(duì)公共服務(wù)資源的配置效率，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理，這既有利于政府科學(xué)決策，也符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

目前，理論界對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)體系研究較多，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系方面的研究較為匱乏。對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的研究停留在表層，比較零碎和注重局部，難以建立一個(gè)完善全面的評(píng)估指標(biāo)體系。研究偏重于概念特點(diǎn)辨析，不能形成一套可以在全國或全?。ㄊ校┩茝V的模式，因此，很難體現(xiàn)出評(píng)估指標(biāo)體系的優(yōu)勢，也不利于對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系的進(jìn)一步完善。這就亟需我們加強(qiáng)此類研究，建立科學(xué)完善的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一項(xiàng)基本理論，也是正確處理政府與市場關(guān)系、構(gòu)建公共財(cái)政收支、公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)理論。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少1。公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性。凡是可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，具有競爭性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給兼具公共性和私人性，其供給和運(yùn)行既有公共部門，也有私人部門，也包括混合性質(zhì)部門，其產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量與品質(zhì)需要通過服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估進(jìn)行建設(shè)與完善，以確保居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給的公平性與有效性。

（二）公共服務(wù)均等化理論

均等化即均衡、相等的意思，是一種通過調(diào)節(jié)、平衡最后達(dá)到相等水平的過程。當(dāng)然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對(duì)相等。均等的內(nèi)容包含兩個(gè)方面：一是居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，二是居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等。均等化的標(biāo)準(zhǔn)有三種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底。“一個(gè)國家的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利。”2“這個(gè)均等化我們理解就是要托一個(gè)底，是政府應(yīng)該提供的諸如普及義務(wù)教育、實(shí)施社會(huì)救濟(jì)與基本社會(huì)保障這類東西，對(duì)其應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來?！?二是平均標(biāo)準(zhǔn)。即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到中等的平均水平。三是相等的標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等。

公共服務(wù)均等化是當(dāng)代公平正義理論在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它涉及收入分配、公民權(quán)利、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多問題4。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開始是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。所謂保底的低水平公平，指的就是將最基本的公共服務(wù)配置給有需要的社會(huì)公眾，即在最低層面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)配置的均衡和全面。在居家養(yǎng)老服務(wù)層面，其服務(wù)項(xiàng)目的供給需要實(shí)現(xiàn)均等化匹配，這種均等化服務(wù)又需要通過服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系的建設(shè)來推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，包括項(xiàng)目的完整性和保底性，項(xiàng)目水平的適度性和均等性，即通過無償或低償項(xiàng)目為困難老人提供最基本的居家養(yǎng)老服務(wù)，通過有償項(xiàng)目為普通或有條件的老人提供符合其需求的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）需求層次理論

馬斯洛的需求理論從將人的需求層次從低級(jí)到高級(jí)依次劃分為：生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重需要、自我實(shí)現(xiàn)需要。低層次的需求滿足后，才會(huì)增加對(duì)高層次的需求，五個(gè)需求呈臺(tái)階狀，一步一步往上增加。處于最低端的，也是人類最基礎(chǔ)的需求是生理需求。生理需求指的是人類最基本的溫飽需求，包括人類生存所需要的食物，睡眠等；當(dāng)這一簡單的溫飽問題解決后，人的需求會(huì)慢慢增加，進(jìn)而達(dá)到安全需求。安全需求是包括健康保障、家庭安全及財(cái)產(chǎn)所有性的各種安全保障。需求指個(gè)人在社會(huì)上的地位及社會(huì)關(guān)系的發(fā)展，包括在社會(huì)上被認(rèn)可和得到尊重，不論是青年人還是老年人，都有此需求。這種尊重與社會(huì)需要屬于精神層次的需求。最后是自我實(shí)現(xiàn)的需求，這需要有別于其他個(gè)體的自身潛能和創(chuàng)造力，創(chuàng)造出別人所不具備的社會(huì)價(jià)值。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老年人的物質(zhì)需求得到逐步滿足，而精神需求日益上升并可能成為核心訴求。居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給亦然包括物質(zhì)層面的需求，也包括精神層面的需求和滿足。能否包含多種層面需求，即從物質(zhì)到精神、從低端到高端層面等的服務(wù)項(xiàng)目供給理應(yīng)是居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的重要考核指標(biāo)。因此，借鑒馬斯洛需求層次論，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在綜合前述理論基礎(chǔ)上，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，分析其項(xiàng)目類型、收費(fèi)等級(jí)、服務(wù)方式及供應(yīng)機(jī)制（見表1）。

（一）關(guān)于居家養(yǎng)老基本服務(wù)層面指標(biāo)

依據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)理論，目前，政府直接財(cái)政投入應(yīng)提供公益性質(zhì)的居家養(yǎng)老基本公共產(chǎn)品，具體可以提供建立健康檔案、社區(qū)診斷、體檢、健康咨詢教育、疾病預(yù)防等衛(wèi)生服務(wù)，建設(shè)室內(nèi)外活動(dòng)場地、文體活動(dòng)室、圖書館、健身器材等文化服務(wù)設(shè)施，以及室內(nèi)外無障礙設(shè)施改造、加裝防滑防摔設(shè)施、緊急呼叫系統(tǒng)等安全服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和結(jié)果均等的原則，以上由政府買單的服務(wù)應(yīng)該面向全體老年人，以保障所有老年人都能獲得最基本的居家養(yǎng)老服務(wù)，有效消除各階層老年人之間的差異。對(duì)于困難老年群體（屬于托底性保障對(duì)象），他們的助餐、助浴、助潔等家政服務(wù)，以及基本護(hù)理、陪同就醫(yī)和定時(shí)探望等基本醫(yī)療保健，應(yīng)由政府全部買單（無償服務(wù)），這是一種福利性、保底性的基本服務(wù)。

（二）關(guān)于居家養(yǎng)老中高端服務(wù)層面指標(biāo)

對(duì)生活資料的需求是人類最基本的需求，然而，當(dāng)?shù)蛯哟蔚纳钯Y料需求得到滿足以后，其需求層次會(huì)提升，進(jìn)而產(chǎn)生較高層次需要，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況良好的老年人來說，他們會(huì)追求高質(zhì)量的生活，以及安全的需要、歸屬與愛的需求或者更高層次的需求。在追求高質(zhì)量的生活方面，由于屬于非基本公共服務(wù)，政府所能發(fā)揮作用較為有限，市場應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，可以提供種類豐富的生活家政服務(wù)，包括營養(yǎng)餐或?qū)I(yè)配餐、室內(nèi)保潔服務(wù)、家電維修與保養(yǎng)等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況良好的高端老人，市場還可以因人而異提供服裝定制及加工服務(wù)、陪同服務(wù)等。

對(duì)于老年人來說，安全需求主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。一是隨著老年期發(fā)生疾病和傷殘的幾率增加，健康狀況將成為老年人產(chǎn)生不安心理因素的一大原因；二是由于老年人的感官、運(yùn)動(dòng)、應(yīng)激等機(jī)能的衰退，日常生活中極易發(fā)生各種意外損傷事故。針對(duì)這一特點(diǎn)，市場可以提供豐富的醫(yī)療保健服務(wù)，例如中醫(yī)按摩、刮痧、拔罐、針灸、足療，提供老年人、殘疾人的專用器械、專業(yè)護(hù)工上門服務(wù)等。

在娛樂休閑方面，許多老年人為晚年生活更充實(shí)，愿意參加各種娛樂休閑活動(dòng)，同時(shí)，由于沒有工作等，娛樂休閑成為了很多老年人晚年的主要活動(dòng)內(nèi)容。因此，社會(huì)應(yīng)充分重視滿足老年人的精神文化生活需求，積極組織提供觀光旅游、攝影、整理回憶錄、訂閱報(bào)刊、單身老人聯(lián)誼活動(dòng)、老年教育、興趣愛好俱樂部等娛樂休閑活動(dòng)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)富裕的高端老人，市場可在這幾方面提供個(gè)人特殊定制有償服務(wù)。

表1 居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系框架

（三）關(guān)于項(xiàng)目服務(wù)方式和供應(yīng)機(jī)制層面指標(biāo)

在服務(wù)提供方式上，應(yīng)走政府提供公共產(chǎn)品、市場提供高檔服務(wù)相結(jié)合的道路，為有需要的老人提供上門服務(wù)或機(jī)構(gòu)服務(wù)，以達(dá)到既能保障弱勢老人基本需要，又能滿足高收入老人特殊需要的效果。目前，我國主要采用政府購買服務(wù)、市場參與、非盈利組織實(shí)體承辦服務(wù)的運(yùn)作方式，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的開展。政府作為居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給的主導(dǎo)者，不僅要對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制定發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行政策引導(dǎo)和支持，財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)還應(yīng)投入一定數(shù)量的公共財(cái)政補(bǔ)貼來購買相應(yīng)的公益性質(zhì)的基本公共產(chǎn)品，以保障所有老年人都能接受最基本的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，在引入第三方評(píng)估機(jī)制時(shí)，政府也應(yīng)該成為居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給的監(jiān)管者，積極制定相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系和考核體系，避免承擔(dān)服務(wù)職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)由于沒有約束，從而降低服務(wù)質(zhì)量。

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給涉及到多個(gè)方面，如果完全由政府來負(fù)擔(dān)，既是資源的浪費(fèi)也不利于效率的提高，而由不同的社會(huì)主體為老年人提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)能夠更好地滿足不同層次老年人的需要，切實(shí)提高老年人的生活質(zhì)量，充實(shí)老年人精神娛樂生活。所以，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與是養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的必由之路。綜上，在居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)中還應(yīng)考慮政府財(cái)政支持或社會(huì)組織投入、私人產(chǎn)品市場提供等方式，為不同類型老人提供符合其需求的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（陳雷系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系與民政部政策研究中心聯(lián)合博士后；江海霞系北京大學(xué)人口所博士研究生，華北電力大學(xué)法政系講師）

注釋

1 Samuelson P. A. The Pure Theory of Public Expenditure[J]. The Review of Economics and Statistics, 1954, (36).

2 劉德吉. 公共服務(wù)均等化的理念、制度因素及實(shí)現(xiàn)路徑: 文獻(xiàn)綜述[J]. 上海經(jīng)濟(jì)研究, 2008 (4) :12-20.

3 賈康. 區(qū)分“公平”與“均平”把握好政府責(zé)任與政策理性[J]. 財(cái)政研究, 2006 (12): 6-10.

4 劉德吉. 公共服務(wù)均等化的理念、制度因素及實(shí)現(xiàn)路徑: 文獻(xiàn)綜述[J].上海經(jīng)濟(jì)研究, 2008, 4: 12-20.

5 需求對(duì)象評(píng)估后符合無償類別的老人享受本類別的無償服務(wù), 而低償老人則享受低償服務(wù), 部分費(fèi)用自付。

* 基金來源： 2012中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助“我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障體系的構(gòu)建研究”（12MS129），2012河北省教育廳指導(dǎo)性計(jì)劃項(xiàng)目“河北省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化與支撐”（SZ126013），2011保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“保定市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建”（201102097）。