因時因勢而變 為民為國而行

靳義翠

1936年毛澤東在延安回答美國記者埃德加·斯諾有關(guān)革命、農(nóng)民和土地問題的提問時說：“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國，誰能解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民”。國共兩黨的爭論，就其社會性質(zhì)來說，實質(zhì)上是在農(nóng)村關(guān)系的問題上?！比绻f農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村土地為國民衣食住行生活所必需，故農(nóng)村土地政策是各種政策中最重要的政策之一。

農(nóng)村和農(nóng)民問題的根本是農(nóng)村土地問題。因此，良好的土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

革命時致力耕者有其田

中國共產(chǎn)黨成立以來，一直致力于探索一條具有中國特色的解放和發(fā)展生產(chǎn)力道路。中國共產(chǎn)黨登上政治舞臺后，認(rèn)識到地主所有的封建土地制度、土地占有關(guān)系很不合理，嚴(yán)重阻礙中國生產(chǎn)力的發(fā)展。于是提出了“耕地農(nóng)有”的口號，實行了土地革命，使“耕者有其田”得以實現(xiàn)，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

1927年11月，中國共產(chǎn)黨在海陸豐縣建立了中國第一個蘇維埃政府。同時，建立了土地機(jī)構(gòu)，縣設(shè)土地革命委員會，區(qū)建立土地科，分田給農(nóng)民耕種，給農(nóng)民、士兵發(fā)土地使用證。海陸豐工農(nóng)兵代表大會還通過了議案——《沒收土地案》。這實際上是土地革命戰(zhàn)爭時期的第一部土地法，第一次提出由蘇維埃政府發(fā)田地使用證給一切分得土地的農(nóng)民，并明確了“有土地使用證，才能享受土地使用權(quán)”。

黨中央在延安戰(zhàn)斗的十三個春秋中，為全國開創(chuàng)和奠定了“土地法定、地權(quán)證定”的重要基礎(chǔ)。1937年9月20日，發(fā)布實施《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》。1939年4月，相繼頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》和《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》等。其中都把土地所有權(quán)、土地登記、地權(quán)處理作為主要章節(jié)。

特別應(yīng)當(dāng)提到是，《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》的頒布，是中國共產(chǎn)黨成立16年第一部在法理和制度上比較完善的一部土地確權(quán)登記發(fā)證的法規(guī)。這一條例的頒布和實施，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對土地確權(quán)登記發(fā)證在理論與實踐上的歷史性飛躍。它大大推進(jìn)了各個根據(jù)地、解放區(qū)的土地確權(quán)登記發(fā)證工作，為新中國建立前后的土地改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

1947年9月，中國共產(chǎn)黨在西柏坡召開了全國土地會議，詳細(xì)研究了中國土地制度和土地改革的經(jīng)驗，并制定了具有歷史意義的《中國土地法大綱》。該大綱共16條。其中，第一條明確：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”；第十一條明確：“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證”。1947年10月10日，中共中央正式作出《關(guān)于公布中國土地法大綱的決議》，要求全國各地民主政府、各地農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及其委員會，加以討論并采納，并訂出適合于當(dāng)?shù)厍闆r的具體辦法。

當(dāng)時，頒發(fā)土地證成為各地完成土地改革、鞏固勝利成果、確定產(chǎn)權(quán)、查實田畝、提高農(nóng)民生產(chǎn)組織性的一個重要措施。中共中央也及時肯定和推廣各地土地改革中確權(quán)登記發(fā)證的成功做法和經(jīng)驗，并多次對一些地區(qū)土地改革的報告作出重要批示。

建國后緊跟時代新變化

1949年10月1日，中華人民共和國成立。中國共產(chǎn)黨成為了執(zhí)政黨，黨對土地包括對土地確權(quán)登記發(fā)證工作更加重視，采取了一系列強(qiáng)化地權(quán)的重要措施。

1950年6月，中央人民政府委員會通過和頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，成為指導(dǎo)土地改革的基本法律依據(jù)。土地改革法規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！蓖瑫r規(guī)定，把過去征收富農(nóng)多余土地財產(chǎn)的政策，改為保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策，以便更好地孤立地主、保護(hù)中農(nóng)和小土地出租者、穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級。

土地改革從1950年冬開始，有領(lǐng)導(dǎo)地分期分批地進(jìn)行。每期一般經(jīng)歷了發(fā)動群眾、劃分階級、沒收和分配地主土地財產(chǎn)、復(fù)查總結(jié)和動員生產(chǎn)等步驟。在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，到1953年春，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，我國大陸普遍實行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度。

從1953年黨確立過渡時期的總路線到黨的十一屆三中全會召開，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國農(nóng)民確立“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”農(nóng)村土地政策的時期。在這期間，農(nóng)村土地政策從“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”向“農(nóng)民個體所有，勞動互助”“農(nóng)民個體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”發(fā)展，再向“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”演變，最終發(fā)展演變成為“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的“一大二公”“一平二調(diào)”的人民公社農(nóng)村土地政策。

1978年12月，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為發(fā)端的農(nóng)村改革揭開了中國改革開放新時代的序幕。1979年，安徽鳳陽縣小崗村勇敢實行土地包產(chǎn)到戶，簽訂土地承包合同，奏響了土地使用改革的序曲。

從80年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進(jìn)行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場。

中國農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊。劃分土地時留下的種種弊病，嚴(yán)重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。如何讓土地集中連片，實現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，于是互換這種最為原始的交易方式，進(jìn)入農(nóng)民視野。

在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金。其中，有大戶承租型、公司租賃型、反租倒包型等。

胡錦濤總書記2008年9月30日專程前往安徽省考察農(nóng)村改革發(fā)展情況時表示，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

土地流轉(zhuǎn)的決定將是自實行土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制以來鄉(xiāng)村財產(chǎn)制度的一次重大變革，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理都將產(chǎn)生重大影響。而之所以提出土地流轉(zhuǎn)的變革，也是緣于農(nóng)村現(xiàn)實狀況。

其一，在城市化的推動下，大批農(nóng)民進(jìn)城變身為農(nóng)民工，導(dǎo)致農(nóng)村大片土地撂荒，危及糧食安全。其二，先前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，多是以家庭為單位小塊經(jīng)營，缺乏規(guī)模化、集約化經(jīng)營，導(dǎo)致效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低。其三，城鄉(xiāng)二元體制束縛了農(nóng)村的發(fā)展，一邊是城市化的一路高歌猛進(jìn)，另一邊卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大。

基于此，中央希望以土地流轉(zhuǎn)的形式作為農(nóng)村改革的突破口，放寬農(nóng)民對承包土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、入股權(quán)及抵押權(quán)，農(nóng)民可用土地向金融機(jī)構(gòu)融資貸款，更可以把零散的土地合并，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣農(nóng)民即可在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，享有土地增值的最大利益，從根本上提升農(nóng)民的收入。

由此可見，從土地革命戰(zhàn)爭到土地流轉(zhuǎn)，中共的土地政策在大半個世紀(jì)的時間里不斷變化著。蘇區(qū)的“耕地農(nóng)有”到抗戰(zhàn)的“減租減息”；土改時期的“耕者有其田”到社會主義改造后的“勞動群眾集體所有”，直至家庭承包，土地流轉(zhuǎn)。在如此曲折的變化背后都能隱隱看出政策和制度的制定者心中宏大的目標(biāo)。無論是實現(xiàn)中國農(nóng)民千年來擁有土地的夢想，是集中力量發(fā)展工業(yè)建設(shè)國家，還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高人民生活水平，無不反映出中共高層對國家民族繁榮富強(qiáng)理想的構(gòu)建和對中國現(xiàn)實不斷適應(yīng)和調(diào)整的過程。