構(gòu)建中國交通運(yùn)輸檢察體制研究——司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的有益探索

馬鳳辰

（石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院，石家莊 050051）

推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是黨的十八屆三中全會(huì)確定的司法管理體制改革方向。司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是專門檢察院的典型特征。如鐵路檢察機(jī)關(guān)（簡稱“鐵檢機(jī)關(guān)”）的管轄范圍即是以跨行政區(qū)域的“鐵路地區(qū)”①鐵路地區(qū)，是一種約定俗成的稱謂，并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念。是指鐵路單位所在地、鐵路單位用地以及屬于鐵路沿線范圍的非地方政府性的地區(qū)。由于鐵路是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)，并且具有跨地域特點(diǎn)，因此，根據(jù)鐵路局、鐵路分局管理范圍確定的鐵檢機(jī)關(guān)的司法管轄范圍與地方行政區(qū)劃具有不對稱性。的形式存在。2012年6月，鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理改革并未完全理順其管理體制和工作機(jī)制。除國有鐵路外，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的水運(yùn)、民航、公路、海關(guān)等行業(yè)內(nèi)部也設(shè)有公安機(jī)關(guān)但存在專門檢察監(jiān)督缺位問題；同時(shí)，上述行業(yè)的基建、管理等領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)、多發(fā)，亦缺乏專門的檢察監(jiān)督。在目前大交通格局形成的背景下，著眼整合交通運(yùn)輸領(lǐng)域的司法資源，立足鐵檢機(jī)關(guān)實(shí)際，探討構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制，由交通運(yùn)輸檢察院在交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)ｉT行使法律監(jiān)督權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。本文的旨在研究，以十八屆三中全會(huì)改革導(dǎo)向?yàn)橹敢?，立足解決鐵檢屬地管理后和目前運(yùn)輸領(lǐng)域的司法困境，從國情出發(fā)，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，尋求一條符合憲法精神的中國交通運(yùn)輸檢察體制的構(gòu)建之路。

一、司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的內(nèi)涵及其語境下的鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理

司法管轄，亦即司法機(jī)關(guān)的管轄，是指法院和檢察院對訴訟案件進(jìn)行立案辦理的管轄權(quán)力和管轄范圍。通?？煞譃榈赜蚬茌牶蛯ｉT管轄兩類。地域管轄，是指以特定行政區(qū)劃如省、市、縣為特定范圍的管轄，在各級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置公檢法機(jī)關(guān)，接受屬地黨委、人大領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府供給。專門管轄，是指專門針對特定行業(yè)領(lǐng)域或某類訴訟案件的管轄，如鐵路檢察院、軍事檢察院、海事法院等，這些司法機(jī)關(guān)的管轄具有專門性，以跨區(qū)域性行業(yè)或?qū)ｉT案件為管轄范圍，領(lǐng)導(dǎo)體制一般獨(dú)立于地方且具有垂直性特征。

司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的內(nèi)涵，系指以省、自治區(qū)、直轄市為基本單位，將轄區(qū)內(nèi)所有的市、縣、區(qū)的法院、檢察院都上提至省級(jí)層面統(tǒng)管。具體包括兩層含義：一是將市縣兩級(jí)司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理權(quán)從市、縣黨委、人大、政府的手中上提到省級(jí)黨委、人大和政府手中；二是在省級(jí)層面相對集中審判權(quán)和檢察權(quán)，建立跨行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，由獨(dú)立于市縣地方的司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)案件。

鐵檢機(jī)關(guān)屬地改革前，一直作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)被置于鐵路局及原鐵路分局并接受其領(lǐng)導(dǎo)。2010年12月7日，中央六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，要求將鐵路法院檢察院與鐵路企業(yè)全部分離，一次性移交給駐在地的省級(jí)法院檢察院，納入國家司法管理體系，實(shí)行屬地管理。2012年6月，全國17個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察分院、59個(gè)基層鐵路檢察院全部改制完成，轉(zhuǎn)入駐在地的省人民檢察院管理。

中央六部門《意見》客觀上使鐵檢機(jī)關(guān)獲得了檢察獨(dú)立性。這種獨(dú)立性建立在人財(cái)物管理由鐵路局轉(zhuǎn)移到駐在地省院的基礎(chǔ)之上。鐵檢機(jī)關(guān)屬地化，實(shí)際是鐵檢兩級(jí)院人財(cái)物管理的屬省化。這與十八屆三中全會(huì)的司法改革精神具有內(nèi)在的契合性。鐵檢改革與地方檢察改革的不同之處在于，地方檢察院要擺脫的是地方黨委政府的利益糾葛，克服司法地方保護(hù)主義；鐵檢機(jī)關(guān)要擺脫的是鐵路企業(yè)的部門利益糾葛，克服行業(yè)保護(hù)主義。

從司法管轄與行政區(qū)劃相分離的實(shí)踐來看，地方司法機(jī)關(guān)尚處于起步探索階段，而專門司法機(jī)關(guān)從設(shè)立之初就具有跨行政區(qū)域管轄特征。以石家莊鐵檢基層院為例，除石家莊鐵路地區(qū)外，還管轄邯鄲、邢臺(tái)、保定、衡水、陽泉等市的鐵路地區(qū)。單從形式角度考察，全國76個(gè)鐵檢機(jī)關(guān)屬地管理改革完成時(shí)即已達(dá)到省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的要求。但從改制后的管理體制運(yùn)行效果及其司法實(shí)踐來看，鐵檢改革其實(shí)并未徹底完成。主要表現(xiàn)是屬地管理后在管理體制和工作機(jī)制等方面仍有諸多困境。解決這些困境的過程其實(shí)也是解決司法體制改革深層次矛盾的過程，勢必為探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度提供寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

二、構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制的理論基礎(chǔ)、必要性與可行性

目前，交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域的司法現(xiàn)狀是，鐵檢機(jī)關(guān)始獲司法獨(dú)立，管轄范圍有待確定；水運(yùn)、民航、公路、海關(guān)等領(lǐng)域缺乏專門有效的法律監(jiān)督，這為構(gòu)建具有中國特色的交通運(yùn)輸檢察體制提供了契機(jī)。

（一）構(gòu)建交通檢察體制符合我國基本國情和法治建設(shè)要求

近年來，以國有企業(yè)改革為核心的一系列改革措施帶動(dòng)了交通運(yùn)輸管理體制改革的逐漸深化，鐵路、水運(yùn)、民航、高速公路、機(jī)場、港口逐漸實(shí)行了行政管理與市場運(yùn)營相分離的改革。2013年3月，鐵道部并入交通運(yùn)輸部，我國的大交通運(yùn)輸格局初步形成。大交通運(yùn)輸格局的出現(xiàn)為交通運(yùn)輸領(lǐng)域的專門檢察和統(tǒng)一監(jiān)督提供了平臺(tái)。

鐵路、水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)等部門實(shí)行的都是自上而下的垂直管理。垂直管理有利于本行業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，但因缺乏橫向制約，容易形成部門保護(hù)主義，滋生腐敗。法治建設(shè)不僅要求完備的法律體系還要求法律被普遍遵守，尤其是擁有巨大稀缺資源調(diào)配能力的權(quán)力必須接受制約。動(dòng)輒能夠使用數(shù)十億國有資金的交通運(yùn)輸部門，其權(quán)力行使當(dāng)然更要依法受到制約和監(jiān)督。

我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督基本限于司法監(jiān)督，理應(yīng)依法對交通運(yùn)輸各行業(yè)的公安機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。但就目前情況看，除鐵路外，其他運(yùn)輸領(lǐng)域和海關(guān)并沒有專門檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，屬于法律監(jiān)督盲區(qū)。十八屆三中全會(huì)明確指出：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督?！憋@然，在司法職權(quán)配置上，水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)的公安機(jī)關(guān)因缺乏專門檢察機(jī)關(guān)的配合制約而實(shí)際處于“瘸腿”狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)為構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制，加強(qiáng)對運(yùn)輸業(yè)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使法律監(jiān)督權(quán)提供了政治支持和理論基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建交通檢察體制符合國家權(quán)力分配制約原理

分權(quán)制衡是國家權(quán)力的配置原則，也是建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的關(guān)鍵。權(quán)力制衡原則是民主法治社會(huì)的基本原則，監(jiān)督制度是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所體現(xiàn)的正是這一原則。航運(yùn)公安、港口公安、機(jī)場公安、高速交警，空警和緝私警都是由公安部領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)，具有法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)。然而，這些公安機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中卻沒有專門對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)。這些公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)同屬國家權(quán)力，缺乏專門法律監(jiān)督，顯然與權(quán)力分配制約原理相違背。另外，水運(yùn)、民航、高速公路、海關(guān)等領(lǐng)域在行政管理層面的職務(wù)犯罪案件也沒有專門明確的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行查辦。所謂“賄隨權(quán)集”，腐敗的本質(zhì)是權(quán)力異化，權(quán)力制約是解決問題的關(guān)鍵。毋庸諱言，權(quán)錢交易、權(quán)力尋租在交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域仍然易發(fā)多發(fā)，這與專門檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位不無關(guān)系。因此，設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)，補(bǔ)強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的權(quán)力制約真空既是分權(quán)制衡原理的邏輯需要也是推動(dòng)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展趨勢以及國家交通運(yùn)輸大部制改革，客觀上要求建立統(tǒng)一、規(guī)范的交通運(yùn)輸檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式之間的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸資源優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率，既是世界交通運(yùn)輸發(fā)展的一般規(guī)律，也是現(xiàn)階段我國交通運(yùn)輸發(fā)展的戰(zhàn)略方向[1]。2013年3月，國家大交通部改革實(shí)現(xiàn)了鐵路、公路、水運(yùn)、民航的集中管理，使得公鐵聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)方式成為可能，有利于構(gòu)建全國交通網(wǎng)，我國的“大交通”管理格局初步形成。

在此背景下，整合司法資源，打擊危害交通運(yùn)營安全和危害國有資產(chǎn)安全等犯罪活動(dòng)成為司法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。由于運(yùn)輸業(yè)的專門公安是以行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為主，決定了其行使職權(quán)的局限性。僅依靠行業(yè)內(nèi)專門公安的力量不可能杜絕行業(yè)內(nèi)的部門保護(hù)主義和貪瀆犯罪的發(fā)生。恰恰相反，由于領(lǐng)導(dǎo)體制原因以及缺乏外部監(jiān)督，這些專門公安反倒有淪為企業(yè)“打手”或行業(yè)職務(wù)犯罪保護(hù)傘的可能。因此，客觀上需要建立與之相應(yīng)的獨(dú)立于交通運(yùn)輸和海關(guān)行政管理部門的交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，統(tǒng)一肩負(fù)起法律監(jiān)督職責(zé)。

（四）構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制能夠有效滿足交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的需要

在我國綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)中，鐵路、民航、水運(yùn)、高速公路大都實(shí)行條線管理，不直接隸屬于市縣，其管理體制和法律關(guān)系，具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、流動(dòng)性和相對獨(dú)立性等特點(diǎn)。除鐵路外，這些領(lǐng)域的公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)都移交駐地檢察機(jī)關(guān)，而地方檢察機(jī)關(guān)在審查其移交的刑事案件時(shí)大多是以協(xié)辦單位的角色進(jìn)行被動(dòng)配合，缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性和切入口。

專門公安機(jī)關(guān)在管理體制上都具有垂直管理的條線特征，而審查其案件的地方檢察機(jī)關(guān)則屬于典型的塊狀管理。地方檢察院與專門公安機(jī)關(guān)在職能管轄的分工上面并無法律依據(jù)，而是依靠某種級(jí)別的上級(jí)機(jī)關(guān)之間訂立的協(xié)議進(jìn)行操作。①如長江航運(yùn)公安局九江分局偵辦刑事案件的審查批捕、起訴、法律監(jiān)督及審判管轄，是由江西省九江市人民檢察院、九江市中級(jí)人民法院共同出臺(tái)決定，由長江長江航運(yùn)公安局九江分局所在地的九江市潯陽區(qū)人民檢察院和人民法院受理。法律應(yīng)具有確定性和統(tǒng)一性，而協(xié)議則建立在利益需要的基礎(chǔ)之上，往往會(huì)因情緒和利益變動(dòng)而變得不確定，即使國家機(jī)關(guān)之間訂立的協(xié)議，也難確保不會(huì)因人因時(shí)因利而得不到有效履行。因此，通過協(xié)議確定專門公安提請批捕起訴的檢察機(jī)關(guān)，協(xié)議本身的合法性就值得質(zhì)疑。

從法律監(jiān)督的實(shí)際效果看，專門公安與地方檢察院之間通常是一種相敬如賓的“朋友”關(guān)系，而非法定權(quán)限內(nèi)理直氣壯的監(jiān)督制約關(guān)系。如果專門公安機(jī)關(guān)存在有案不立、立而不結(jié)，以罰代刑等違法瀆職行為，司法實(shí)踐中很少有地方檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督查辦。因此，構(gòu)建交通運(yùn)輸檢察體制能夠有效彌補(bǔ)這種法律監(jiān)督空白，是健全交通領(lǐng)域刑事立案偵查監(jiān)督的迫切需要。

（五）交通運(yùn)輸行業(yè)和海關(guān)在行政管理上的集權(quán)性、垂直性等特點(diǎn)，要求配置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)以有效預(yù)防和打擊該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪

交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運(yùn)輸安全關(guān)系到國計(jì)民生。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸市場管理和行政執(zhí)法等重點(diǎn)領(lǐng)域，在招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目管理、行政許可、行政處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，存在著滋生腐敗的土壤和條件。如前所述，由于交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，投資體制在交通系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，外部權(quán)力很難對其形成有效制約。僅靠行業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐倡廉很難取得實(shí)質(zhì)性效果，從這些領(lǐng)域被查辦的大要案即可見一斑。預(yù)防和打擊該領(lǐng)域職務(wù)犯罪，最有效的途徑就是從體制上設(shè)計(jì)便于制約和監(jiān)督它的檢察機(jī)構(gòu)，而就目前司法體制改革趨勢來看，設(shè)立交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，專門針對這些領(lǐng)域行使法律監(jiān)督權(quán)最為合理便捷。

（六）國外設(shè)置交通運(yùn)輸檢察院的實(shí)踐提供了借鑒依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)

俄羅斯和哈薩克斯坦等國家都設(shè)有交通運(yùn)輸檢察院。以俄羅斯為例，該國交通運(yùn)輸檢察系統(tǒng)實(shí)行三級(jí)管理體制，在俄羅斯總檢察院設(shè)立運(yùn)輸和海關(guān)立法執(zhí)行情況監(jiān)督局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦的海關(guān)和交通運(yùn)輸檢察工作。其次，在全國7個(gè)聯(lián)邦區(qū)分別設(shè)置8個(gè)聯(lián)邦區(qū)級(jí)的跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院。第三層級(jí)是區(qū)級(jí)交通運(yùn)輸檢察院，分別設(shè)置在火車站、大型機(jī)場、繁忙航運(yùn)線路等地點(diǎn)，8個(gè)跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院共下轄136個(gè)區(qū)級(jí)交通運(yùn)輸檢察院。

俄羅斯交通運(yùn)輸檢察院的職能非常廣泛，具體負(fù)責(zé)鐵路、航空、海上、水上、海關(guān)等領(lǐng)域的安全監(jiān)督、執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督、刑事案件偵查監(jiān)督、反腐敗監(jiān)督等工作。俄羅斯沒有專門交通運(yùn)輸法院或者其他專門法院，交通運(yùn)輸檢察院辦理的案件提交犯罪地普通法院進(jìn)行審判。莫斯科中央聯(lián)邦區(qū)跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院提起公訴的案件，由莫斯科市法院（聯(lián)邦主體法院）進(jìn)行審判[2]。

俄羅斯交通運(yùn)輸領(lǐng)域也實(shí)行企業(yè)與政府職能分開，在2003—2005年實(shí)施行政體制改革時(shí)，將俄羅斯聯(lián)邦交通部和運(yùn)輸部合并為“大運(yùn)輸部”[3]，統(tǒng)一和加強(qiáng)了對鐵路、公路、航空、內(nèi)水水上、海洋運(yùn)輸領(lǐng)域的國家主管部門監(jiān)督，與“大部制”相適應(yīng)，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長先后簽發(fā)8個(gè)命令，決定建立“大運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)”體系[4]。這一情況與我國交通運(yùn)輸部的改革路徑十分類似。他山之石，可以攻玉。俄羅斯交通運(yùn)輸檢察院成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，對突破目前鐵檢體制改革困境具有十分重要的參考價(jià)值，對構(gòu)建符合我國國情的大交通運(yùn)輸檢察體制也有著寶貴的啟發(fā)意義。

三、中國交通運(yùn)輸檢察體制的設(shè)置方案——以河北省為例

構(gòu)建我國交通運(yùn)輸檢察體制的總體思路是，以黨的十八屆三中全會(huì)確定的司法體制改革方向?yàn)橹笇?dǎo)，依托現(xiàn)有的鐵路檢察管理體制，立足國家交通運(yùn)輸和海關(guān)跨區(qū)域管理、垂直管理、封閉管理等特性，整合吸納交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件以及原來由地方檢察院辦理的職務(wù)犯罪案件，根據(jù)各省自治區(qū)直轄市的交通運(yùn)輸特點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)。

在設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)時(shí)，應(yīng)通盤考慮各地交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展情況以及內(nèi)水河流、海洋運(yùn)輸、車站、碼頭、港口、機(jī)場和海關(guān)的布局，參考各地發(fā)案數(shù)量，決定設(shè)置的地域和人員編制情況。筆者認(rèn)為，有兩套方案可供選擇。

第一套方案：在高檢院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施為前提，由高檢院以指定管轄的方式將上述21個(gè)鐵檢基層院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)交駐地省院，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與人財(cái)物管理在駐地省院層面的統(tǒng)管。在高檢院設(shè)立“交通運(yùn)輸檢察廳”，負(fù)責(zé)對全國交通運(yùn)輸檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。鐵檢分院更名為所在省區(qū)市人民檢察院交通運(yùn)輸檢察分院，作為駐地省院的派出院，行使市級(jí)檢察院職權(quán)，管轄全省的交通運(yùn)輸檢察業(yè)務(wù)工作。其他12個(gè)省，在省會(huì)駐地鐵檢基層院的基礎(chǔ)上拆分成立交通運(yùn)輸檢察分院和交通運(yùn)輸基層院，分院職權(quán)如前述，管轄本省范圍的交通運(yùn)輸檢察業(yè)務(wù)工作。西藏、海南兩地可由省院在本系統(tǒng)抽調(diào)人員，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置交通運(yùn)輸檢察機(jī)構(gòu)。

各省區(qū)市的鐵檢基層院直接更名為交通運(yùn)輸檢察院，作為本省交通運(yùn)輸檢察分院下轄基層院。基層院較多的省，由省院根據(jù)本地實(shí)際情況，指定各基層院跨區(qū)域管轄若干地級(jí)市的一審交通運(yùn)輸案件。原來只有一個(gè)基層院的省，可根據(jù)實(shí)際需要，在成立分院的基礎(chǔ)上，按照布局合理、人員精干、銜接緊湊、不留死角的原則，在省轄區(qū)不同地域分別設(shè)置基層院。兩級(jí)院都是省院派出院，實(shí)行省院統(tǒng)管，機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部管理、人員編制、經(jīng)費(fèi)開支、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)由省院統(tǒng)一管理，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

關(guān)于交通運(yùn)輸檢察院的職能范圍和管轄。

各交通運(yùn)輸檢察分院以本省自治區(qū)直轄市的行政區(qū)劃為管轄范圍，各基層院由省院指定其管轄范圍。通過高檢和高法聯(lián)合出臺(tái)文件的形式，指定交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍，主要針對所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路、高速公路、民航、內(nèi)河運(yùn)輸、海上運(yùn)輸、機(jī)場、碼頭、港口、海關(guān)等領(lǐng)域的公安機(jī)關(guān)和交通運(yùn)輸法院、海事法院的立案、偵查、審判活動(dòng)行使法律監(jiān)督權(quán)；對所轄區(qū)域內(nèi)的鐵路、高速公路、民航、水運(yùn)、海關(guān)等管理部門及相關(guān)企事業(yè)單位的貪污受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪行使偵查權(quán)。關(guān)于目前海關(guān)緝私警察辦理走私犯罪案件的管轄問題，可由高檢會(huì)同公安部、司法部、海關(guān)總署等部門，根據(jù)刑事訴訟法和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律規(guī)定，聯(lián)合出臺(tái)文件將海關(guān)緝私案件的級(jí)別管轄納入正常的司法軌道。

發(fā)生在運(yùn)行中的列車、飛機(jī)、船舶等跨行政區(qū)域的交通工具上的刑事案件管轄問題，可依據(jù)《刑事訴訟法》及《關(guān)于旅客列車上發(fā)生的刑事案件管轄問題的通知》等規(guī)定，由高檢會(huì)同公安部、高法等部門確定案件的交接與管轄問題。

這種設(shè)置方案延續(xù)了屬地管理后鐵檢機(jī)關(guān)自身的穩(wěn)定性，并且在此基礎(chǔ)上解決了中央六部門改革《意見》遺留的人財(cái)物管理與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)相分離的問題，同時(shí)也解決了管轄區(qū)域（以本省省界為主要?jiǎng)澐忠罁?jù)）、法律適用等問題，改革成本低，收效快。

第二套方案：高檢院鐵路運(yùn)輸檢察廳更名為“交通運(yùn)輸檢察廳”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國交通運(yùn)輸和海關(guān)領(lǐng)域檢察工作。在全國范圍內(nèi)設(shè)置華北、東北、華東、中南、西南、西北、新疆七個(gè)跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院，行使省級(jí)檢察院職權(quán)。根據(jù)具體情況在各省區(qū)市設(shè)置交通運(yùn)輸檢察分院和交通運(yùn)輸檢察院。以華北跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院為例，管轄北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古五個(gè)省自治區(qū)直轄市范圍內(nèi)的交通運(yùn)輸和海關(guān)案件。在這五地根據(jù)需要設(shè)置1~5個(gè)交通運(yùn)輸檢察分院，根據(jù)各地交通運(yùn)輸設(shè)施和海關(guān)的布局情況，設(shè)置若干基層院。分院和基層院的業(yè)務(wù)工作由華北跨區(qū)交通運(yùn)輸檢察院領(lǐng)導(dǎo)，具體設(shè)置以及人財(cái)物的管理亦由其負(fù)責(zé)。分院和基層院與駐在地省檢察院相對獨(dú)立，不存在隸屬關(guān)系。

這種設(shè)置借鑒了俄羅斯的做法，有利于檢察機(jī)關(guān)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)。但這種設(shè)置理念相比十八屆三中全會(huì)確定的司法體制改革方向略顯超前。存在問題是，按該方案設(shè)置，交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的“兩房建設(shè)”和人財(cái)物管理難以依托地方政府落實(shí)。

按照第一套方案的內(nèi)容要求，以河北省為例進(jìn)行簡要說明。

高檢院以下發(fā)文件的形式，指令北京市檢察院將石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依法轉(zhuǎn)交河北省檢察院，由河北省院按照十八屆三中全會(huì)確定的改革方向?qū)嵭惺〖?jí)統(tǒng)管。同時(shí)將河北省境內(nèi)被北京和天津鐵檢基層院管轄的部分鐵路地區(qū)轉(zhuǎn)交河北省。

在石家莊鐵路運(yùn)輸檢察院的基礎(chǔ)上成立河北省人民檢察院交通運(yùn)輸檢察分院，作為省院派出院，賦予市級(jí)檢察院職權(quán)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理全省交通運(yùn)輸和海關(guān)的檢察業(yè)務(wù)工作。在石家莊、唐山、張家口三地分別設(shè)立交通運(yùn)輸檢察院，作為基層院，行使縣級(jí)檢察院職權(quán)。石家莊交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄石家莊、邯鄲、邢臺(tái)、衡水、滄州、保定六地的交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)；唐山交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄唐山、秦皇島、廊坊三地交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)；張家口交通運(yùn)輸檢察院跨區(qū)域管轄張家口、承德兩地交通運(yùn)輸和海關(guān)檢察業(yè)務(wù)。

兩級(jí)院都是河北省院的派出院，實(shí)行垂直管理體制，由高檢院以指定管轄的形式，將河北省境內(nèi)的鐵路、港口、機(jī)場、高速公路、海關(guān)等交通運(yùn)輸領(lǐng)域的刑事案件和職務(wù)犯罪案件納入河北省交通運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄。河北省交通運(yùn)輸檢察分院與石家莊、唐山、張家口三個(gè)基層院分別在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使管轄權(quán)。

[1]楊傳堂.譜寫交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展新篇章[N].人民日報(bào)，2012-09-17.

[2]鐵路運(yùn)輸檢察廳赴俄羅斯培訓(xùn)考察團(tuán).俄羅斯交通運(yùn)輸檢察制度概況及啟示[J].人民檢察，2012，(1)：62-63.

[3]劉向文.談俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)任政府的機(jī)構(gòu)改革[J].俄羅斯東歐中亞研究，2005，(6)：1-8.

[4]劉向文，姜新國.俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸檢察制度的歷史發(fā)展及其啟示[J].人民檢察(鐵檢版)，2010，(1)：62.