我國生育保險制度存在的問題研究

任婷瑛

摘 要：我國生育保險制度在建立初期是比較完整的，既覆蓋職工家屬，也覆蓋臨時工，同時還具有社會統(tǒng)籌等特點。但是在文化大革命時期，生育保險制度出現(xiàn)了倒退，由于過分強調(diào)“個人責(zé)任”，以致于生育保險從“社會”走向“企業(yè)”，多層次覆蓋也隨之消失。之后，隨著各個領(lǐng)域改革的不斷深化，我國的生育保險制度越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需求，其弊端日漸暴露出來。

關(guān)鍵詞：生育保險制度；差距；覆蓋率

中圖分類號：F840.617 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）15-0049-02

我國生育保險制度從建立至今，經(jīng)過六十多年的歷程，取得了巨大發(fā)展。從縱向來看，與改革之初相比，我國生育保險制度無論是在覆蓋面、職工參保率，還是待遇水平方面都取得了一定成就。尤其是進入新世紀(jì)以后，國家加大力度建立并完善生育保險，未建立生育保險的省（市、區(qū)）紛紛建立生育保險制度。對于之前已經(jīng)建立生育保險制度的?。ㄊ?、區(qū)）則不斷完善生育保險制度。

但從橫向來看，我國的生育保險制度無論是對生育保險的認(rèn)識、實施范圍、待遇標(biāo)準(zhǔn)，還是從生育保險基金的建立與制度的統(tǒng)一來看，都與發(fā)達(dá)國家存在一定差距，這些差距是我國生育保險制度存在的亟待解決的矛盾和問題。

一、實際覆蓋面窄

據(jù)資料顯示，2012年底，我國共有31個?。▍^(qū)、市）出臺了生育保險方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，這些法規(guī)或文件對本?。▍^(qū)、市）生育保險制度做出了具體安排。從這一層面而言，生育保險似乎已經(jīng)在全國大部分省（市、區(qū)）建立起來，覆蓋面是很廣的。但實際上，生育保險的覆蓋面并不廣。原因在于以上數(shù)據(jù)反映的僅是生育保險的制度覆蓋面，并不代表實際覆蓋面。在全國建立生育保險的31個省份中，有的省份只是頒發(fā)生育保險辦法或出臺生育保險相關(guān)政策、法規(guī)，并未在全省范圍內(nèi)嚴(yán)格按照《女職工勞動保護規(guī)定》等相關(guān)政策法規(guī)中所明確的那樣向一切國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體大力推廣職工社會生育保險，有的省份則只在某幾個地區(qū)或某類單位或企業(yè)重點推廣，有的省份甚至只是把生育保險作為一個“形象工程”來完成，而真正嚴(yán)格貫徹《企業(yè)職工生育保險試行辦法》精神將機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)等用人單位全部納入生育保險覆蓋范圍的省份僅有19個。由此可知，生育保險實際覆蓋面并不寬。

二、參保人數(shù)少，覆蓋率低

國家統(tǒng)計局發(fā)布的資料顯示，2009—2013年，我國生育保險參保人數(shù)依次為10 876萬、12 336萬、13 892萬、15 429萬和16 392萬。與同期參保的其他險種相比，人數(shù)是最少的，具體參保情況（見表1）。

通過對這些數(shù)據(jù)進行整理分析，筆者不難發(fā)現(xiàn)，只有2012年生育保險參保人數(shù)比城鎮(zhèn)職工工傷保險參保人數(shù)多，其他年份生育保險參保人數(shù)都是最少的。事實上，就算2012年生育保險參保人數(shù)已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)職工工傷保險參保人數(shù)，也并不代表在整體上生育保險參保比工傷保險參保人數(shù)多，因為工傷保險人數(shù)是在減去農(nóng)民工后的數(shù)字。再計算比率，除2012年生育保險超過工傷保險一個百分點，其他年份都低于其他險種，即使至2013年末，生育保險參保人數(shù)也只達(dá)到城鎮(zhèn)在職職工養(yǎng)老保險的67.8%，城鎮(zhèn)在職職工基本醫(yī)療保險的80%，城鎮(zhèn)在職職工失業(yè)保險的99.8%，城鎮(zhèn)在職職工工傷保險的82.3%。由此可知，就目前我國五項社會保險來比較，生育保險參保人數(shù)依然是最少的。

三、制度設(shè)計缺乏性別意識，忽視男性參保

中國生育保險制度安排缺乏性別意識，忽視男性參保，這可以從與生育保險相關(guān)的法律法規(guī)中得以體現(xiàn)。如《女職工勞動保護規(guī)定》就明確生育保險對象是一切國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位的女性職工。在生育保險實施與推廣的過程中，生育保險的覆蓋對象、繳費、待遇享受等都與男性無關(guān)，即男性職工不用繳納生育保險費，也享受不到生育休假（父育假、育兒假），更享受不到生育津貼及生育補貼。這樣的制度安排及具體做法是基于中國建國初期的計劃經(jīng)濟體制，與計劃經(jīng)濟體制下國家對一切事務(wù)實施直接干預(yù)相適應(yīng)，勢必與女性已從家庭中解放出來并成為經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的建設(shè)隊伍這樣一個時代截然不符。

四、統(tǒng)籌層次低，互濟性差

我國現(xiàn)階段的女職工生育所有費用均由用人單位或企業(yè)負(fù)擔(dān)，職工個人不繳費，政府財政不補貼，沒有體現(xiàn)“社會保險基金由國家、集體、個人三者共同負(fù)擔(dān)和權(quán)利與義務(wù)對等”的原則。就我國的規(guī)定而言，生育保險實行社會統(tǒng)籌，但是由于生育保險制度上的嚴(yán)重分割，各地長期試行及試而不定，結(jié)果現(xiàn)行的生育保險統(tǒng)籌層次很低，在實行生育保險社會統(tǒng)籌的地區(qū)，主要實行縣市級統(tǒng)籌，有的地方采取市級統(tǒng)籌，有的地方為縣級統(tǒng)籌，甚至有的地方還繼續(xù)沿用“老制度”下的“企業(yè)（單位）內(nèi)部統(tǒng)籌”，并且，在統(tǒng)籌基金上也主要是限于生育津貼及醫(yī)療手術(shù)部分，基金調(diào)劑能力差，分擔(dān)風(fēng)險的能力也差。

五、待遇享有人數(shù)少，待遇享有率低

生育保險待遇享有率指的是享有生育保險待遇人數(shù)與參加生育保險的人數(shù)之比。通過對2009—2013年五年間我國生育保險參保人數(shù)與享有生育保險人數(shù)對比分析可見（見表2），我國生育保險享有人數(shù)及享有率極低，享有生育保險待遇人數(shù)占當(dāng)年參加生育保險人數(shù)的比例在1.5%～3.2%之間。再通過對這五年期間生育保險基金收入與基金支出進行比較可知，生育保險基金支出僅處于當(dāng)年生育保險基金收入的52.3%～76.8%之間，基金積余越來越多。

實質(zhì)上，單純用享有生育保險待遇人數(shù)跟參加人數(shù)兩個指標(biāo)進行比較并不能完全體現(xiàn)女工享有生育保險待遇的高低。由于生育保險待遇包含產(chǎn)假、生育津貼、產(chǎn)假、住院接生費用等多種項目，所以，在衡量生育保險待遇享有率高低時增加相應(yīng)指標(biāo)，例如，女工生育后能否回原單位或原崗位工作，能否享受到產(chǎn)假，生育津貼，產(chǎn)檢、住院接生等費用能不能報銷或報銷比例有否低于政策規(guī)定的范圍。但王菊芬在對上海非公有制企業(yè)女工的調(diào)查得出的“只有47.5%的女工在產(chǎn)后工作崗位未有變動，其他女工幾乎都有變動以及在上海期間生育過孩子的流動婦女中，僅有17.6%的人享有到產(chǎn)假，生育保險費用報銷者只占3.9%”的結(jié)論恰好從另一個角度證明了我國當(dāng)前生育保險實際享有率比制度理論享有率更低。蔣永萍的調(diào)查結(jié)果“全國能夠享受產(chǎn)假工資待遇的女性為62.2%，城鎮(zhèn)能夠享受此待遇的女性較高也只是69.7%，農(nóng)村地區(qū)在非農(nóng)單位就業(yè)的女性能享受此待遇的只有39%，流動就業(yè)婦女生育保險享有率更低”同樣證明了這一觀點。

六、職能機構(gòu)執(zhí)行不力，監(jiān)管不嚴(yán)

當(dāng)前，我國社會保險職能機構(gòu)執(zhí)行不力，監(jiān)管不嚴(yán)已經(jīng)成為不爭的事實。主要表現(xiàn)就是在執(zhí)行過程中不能嚴(yán)格實施國家在生育保險上制定的方針政策。如國家規(guī)定，至2010年生育保險覆蓋率要達(dá)90%以上?？捎捎趫?zhí)行過程中的不力，以致現(xiàn)在生育保險覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個水平。更別說達(dá)到《生育保險辦法》（征求意見稿）中擬定的全覆蓋。而對于監(jiān)管不嚴(yán)，主要是監(jiān)管機構(gòu)沒有做到嚴(yán)厲督查、及時反饋，并及時采取措施補救，對該保未保的地區(qū)、單位、企業(yè)等放任不管，對逃保、漏保的行為不予追究或追究不嚴(yán)。