貿(mào)易促進(jìn)權(quán)：美國(guó)推進(jìn)TPP的關(guān)鍵一步

張業(yè)亮

在經(jīng)過(guò)一個(gè)多月的激烈爭(zhēng)議后， 5月23日，美國(guó)參議院以62∶37的絕對(duì)多數(shù)票通過(guò)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”（Trade Promotion Authority， TPA）法案，該法案是在奧巴馬政府的要求下，由猶他州共和黨參議員、參議院財(cái)政委員會(huì)主席奧林·哈奇和俄勒岡州民主黨參議員羅恩·懷登共同提出。眾議院相同議案由威斯康星州共和黨眾議員、眾議院籌款委員會(huì)主席保羅·雷恩提出，擬于6月舉行投票，如果該法案在眾議院也獲得通過(guò)，將使得奧巴馬政府主導(dǎo)的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）以快速立法程序在國(guó)會(huì)進(jìn)行審議，從而對(duì)美國(guó)在年內(nèi)完成TPP談判起到很大的推動(dòng)作用。

“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的由來(lái)

“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的前身叫做“快速立法權(quán)”（fast track），它是國(guó)會(huì)授予總統(tǒng)的一項(xiàng)具體的對(duì)外貿(mào)易談判的權(quán)力。在“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”下，國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成對(duì)實(shí)施法案的審議，在進(jìn)入全院表決階段，辯論的時(shí)間受到限制，且國(guó)會(huì)不能對(duì)法案做出任何修改;作為交換，國(guó)會(huì)要求行政部門(mén)在談判期間與相關(guān)委員會(huì)協(xié)商，在協(xié)定簽署前90天將協(xié)議內(nèi)容通知國(guó)會(huì)。

“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”是總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間圍繞對(duì)外貿(mào)易權(quán)進(jìn)行合作和妥協(xié)的產(chǎn)物。美國(guó)憲法把對(duì)外貿(mào)易權(quán)授予了國(guó)會(huì)。憲法第一條第八款規(guī)定，國(guó)會(huì)擁有“管理與外國(guó)的貿(mào)易”以及“有權(quán)規(guī)定并征收稅金、捐稅、關(guān)稅和其他賦稅”的權(quán)力。雖然憲法對(duì)總統(tǒng)在貿(mào)易方面的權(quán)力沒(méi)有做出任何規(guī)定，但由于總統(tǒng)在國(guó)際條約談判和貿(mào)易協(xié)定的簽署上享有排他的絕對(duì)權(quán)力，因而總統(tǒng)在貿(mào)易政策制定上也發(fā)揮一定的作用。從立法程序上來(lái)說(shuō)，美國(guó)與外國(guó)簽訂的任何貿(mào)易協(xié)議，都必須由國(guó)會(huì)審議并通過(guò)相應(yīng)的立法才能實(shí)施;盡管總統(tǒng)擁有貿(mào)易談判權(quán)，但需要實(shí)施貿(mào)易協(xié)定的立法以及使這些協(xié)定生效的國(guó)會(huì)行動(dòng)。

在美國(guó)建國(guó)后的150年時(shí)間里，國(guó)會(huì)在對(duì)外貿(mào)易上行使權(quán)力是通過(guò)確定所有進(jìn)口商品的稅率，關(guān)稅是美國(guó)主要的貿(mào)易政策工具和稅收來(lái)源。在這一時(shí)期，總統(tǒng)主要是運(yùn)用其外交權(quán)，在貿(mào)易談判和貿(mào)易條約實(shí)施上發(fā)揮其制定貿(mào)易政策的作用。大蕭條時(shí)期的1934年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《斯姆特—霍利關(guān)稅法》，通過(guò)高關(guān)稅對(duì)美國(guó)廠商進(jìn)行保護(hù)，但這一措施招致了美國(guó)主要貿(mào)易伙伴的報(bào)復(fù)，嚴(yán)重地限制了貿(mào)易往來(lái)，延長(zhǎng)和加深了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)蕭條。鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)《互惠貿(mào)易協(xié)定法》，授權(quán)總統(tǒng)在國(guó)會(huì)事先同意的稅率上，可就削減關(guān)稅開(kāi)展互惠談判。該法還授權(quán)總統(tǒng)通過(guò)聲明即可實(shí)施新的關(guān)稅而不用再次立法，首次明確表達(dá)授予總統(tǒng)主要的貿(mào)易談判權(quán)。但國(guó)會(huì)沒(méi)有交出對(duì)外貿(mào)易權(quán)，仍定期對(duì)關(guān)稅談判權(quán)進(jìn)行評(píng)估。

隨著1948年關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定（GATT）成立，國(guó)際貿(mào)易談判的主要論壇由雙邊談判向多邊談判轉(zhuǎn)變，談判內(nèi)容也超出關(guān)稅范圍，非關(guān)稅壁壘也被納入其中。1962年國(guó)會(huì)通過(guò)《1962年貿(mào)易擴(kuò)大法》，授權(quán)總統(tǒng)就關(guān)貿(mào)總協(xié)定“肯尼迪回合”（1963—1967）進(jìn)行談判，但要求總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交一份貿(mào)易協(xié)定的最終文本以及一份解釋為什么協(xié)定能夠達(dá)成的總統(tǒng)聲明，以供國(guó)會(huì)審議。這輪貿(mào)易談判是把削減關(guān)稅作為主要目的的最后一輪談判，除了達(dá)成一系列削減關(guān)稅的協(xié)議外，關(guān)貿(mào)總協(xié)定成員還在法律和規(guī)則等兩個(gè)非關(guān)稅壁壘相關(guān)領(lǐng)域達(dá)成協(xié)議。由于遵守這些協(xié)定除了需要對(duì)關(guān)稅進(jìn)行調(diào)整外，還要改變美國(guó)的法律和規(guī)則，許多國(guó)會(huì)議員認(rèn)為總統(tǒng)在談判時(shí)有越權(quán)行為，于是推動(dòng)國(guó)會(huì)尋求一種立法補(bǔ)救來(lái)維護(hù)國(guó)會(huì)在美國(guó)貿(mào)易政策制定中的主導(dǎo)權(quán)。在《1962年貿(mào)易擴(kuò)大法》授予總統(tǒng)的降低關(guān)稅的談判權(quán)期滿失效后，國(guó)會(huì)在《1974年貿(mào)易法》中授權(quán)肯尼迪政府進(jìn)行“東京回合”談判，但對(duì)于非關(guān)稅壁壘協(xié)定等需要修改美國(guó)國(guó)內(nèi)法律的貿(mào)易協(xié)定上，該法規(guī)定必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)立法才可以實(shí)施。但國(guó)會(huì)隨后也意識(shí)到，這樣做雖然可以限制總統(tǒng)的貿(mào)易談判權(quán)，但把貿(mào)易協(xié)定交給國(guó)會(huì)無(wú)休止的辯論和修改也可能挫傷貿(mào)易伙伴國(guó)參加貿(mào)易談判的積極性。作為一個(gè)解決方法，國(guó)會(huì)參眾兩院同意中止通常的立法程序，給予貿(mào)易協(xié)定加速立法的待遇，“快速立法”權(quán)由此建立。

自1974年以來(lái)，國(guó)會(huì)已經(jīng)五次授予總統(tǒng)“快速立法”權(quán)，除了定期對(duì)有效時(shí)間進(jìn)行修訂外，核心條款幾乎沒(méi)有變化。2001年，小布什總統(tǒng)要求國(guó)會(huì)給予新的貿(mào)易談判授權(quán)，國(guó)會(huì)于2002年通過(guò)《兩黨貿(mào)易促進(jìn)權(quán)法》，作為“2002年貿(mào)易法”的一部分，“快速立法”權(quán)更名為“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”?！百Q(mào)易促進(jìn)權(quán)”于2007年7月1日到期后作廢。

從“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”的歷史沿革中可看出，貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的基本作用是授予總統(tǒng)進(jìn)行貿(mào)易談判、以及迅速和有效地締結(jié)條約的權(quán)力，為每個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定談判建立遵守的基本標(biāo)準(zhǔn)。它幫助美國(guó)以有效的和及時(shí)的方式談判和締結(jié)新的自由貿(mào)易協(xié)定，對(duì)于推動(dòng)美國(guó)實(shí)行自由的貿(mào)易政策發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

結(jié)束TPP談判的首要和必要步驟

TPP是美國(guó)與亞太地區(qū)11個(gè)國(guó)家正在進(jìn)行的多邊貿(mào)易協(xié)定談判，在奧巴馬政府“亞太再平衡”和對(duì)外貿(mào)易戰(zhàn)略中有著重要的作用。

從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，TPP作為奧巴馬政府最主要的貿(mào)易政策倡議，主要目的是消除美國(guó)與日本、加拿大、墨西哥和其他八個(gè)國(guó)家之間的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，擴(kuò)大美國(guó)商品出口，開(kāi)辟新的市場(chǎng)，以促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)。TPP是美國(guó)有史以來(lái)倡導(dǎo)的最大的自由貿(mào)易談判之一， 參與談判的12個(gè)國(guó)家共有7.92億人口，GDP占全球總量的40%，貿(mào)易量占全球總量的65%。奧巴馬政府預(yù)計(jì)，如果達(dá)成協(xié)議，到2025年，TPP將推動(dòng)美國(guó)出口增長(zhǎng)1230.5億美元，約占2014年美國(guó)出口總額2.3萬(wàn)億美元的6%，將為美國(guó)新增65萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

TPP對(duì)美國(guó)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只經(jīng)濟(jì)利益。從戰(zhàn)略上來(lái)說(shuō)，TPP是奧巴馬政府“轉(zhuǎn)向亞太”和“亞太再平衡”戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)支柱。奧巴馬積極推動(dòng)TPP的另一目的是應(yīng)對(duì)中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的崛起給美國(guó)帶來(lái)的強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)，以及中國(guó)影響力的日益上升對(duì)美國(guó)在亞太主導(dǎo)地位提出的挑戰(zhàn)。奧巴馬坦承，“我在任何貿(mào)易談判中的最優(yōu)先目標(biāo)是為辛勤工作的美國(guó)人擴(kuò)大機(jī)會(huì)……確保是美國(guó)，而不是像中國(guó)那樣的國(guó)家，書(shū)寫(xiě)全球經(jīng)濟(jì)的規(guī)則”。 美國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)布魯斯·安德魯斯也毫不諱言：“這是中國(guó)和美國(guó)誰(shuí)來(lái)書(shū)寫(xiě)全球規(guī)則的問(wèn)題。”

美國(guó)致力于把TPP打造成“21世紀(jì)的”、“全面和高標(biāo)準(zhǔn)的”自由貿(mào)易協(xié)議（用希拉里·克林頓的話來(lái)說(shuō)，就是“國(guó)際貿(mào)易協(xié)議的金本位制”），通過(guò)TPP削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，在諸如勞工、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、政府采購(gòu)和國(guó)有企業(yè)等影響貿(mào)易和商務(wù)的一系列問(wèn)題上建立新標(biāo)準(zhǔn)，為緩解成員或跨國(guó)公司之間的爭(zhēng)端建立新的調(diào)解框架，實(shí)現(xiàn)所有的商品和服務(wù)自由化，解決由經(jīng)濟(jì)全球化和跨領(lǐng)域貿(mào)易和投資帶來(lái)的新問(wèn)題，大大超出了世貿(mào)組織現(xiàn)有的義務(wù)。如果美國(guó)的設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)，TPP將在締約方中消除所有的對(duì)貿(mào)易和投資的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，強(qiáng)化和深化成員之間的貿(mào)易和投資，并將成為亞太經(jīng)合組織成員和其他國(guó)家未來(lái)貿(mào)易的一個(gè)樣板，起著塑造亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及建立地區(qū)性規(guī)則的作用。因此，無(wú)論是對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策的制定，重塑亞太地區(qū)貿(mào)易結(jié)構(gòu)和世貿(mào)組織框架內(nèi)的多邊貿(mào)易機(jī)制，還是對(duì)美國(guó)在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略利益，TPP都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

對(duì)奧巴馬個(gè)人來(lái)說(shuō)，如果遂愿，TPP將是其在兩任總統(tǒng)期間達(dá)成的最大的貿(mào)易協(xié)定，是其最重要的外交遺產(chǎn)之一。因此，奧巴馬把完成TPP談判作為其第二任期對(duì)外政策首要目標(biāo)之一。目前TPP談判已進(jìn)入最后的討價(jià)還價(jià)階段。奧巴馬希望能在年內(nèi)結(jié)束談判并通過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，他本人也將之視為其在任期最后兩年取得大規(guī)模、得到兩黨支持立法成就的最好和惟一機(jī)會(huì)。而由于賦予總統(tǒng)的“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”已于2007年7月1日到期，獲得“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”就成為奧巴馬任內(nèi)立法的優(yōu)先議題之一，以及盡快結(jié)束TPP談判的首要和必要的步驟。

在國(guó)會(huì)獲批基本無(wú)懸念

從府會(huì)關(guān)系的角度看，國(guó)會(huì)希望借助賦予總統(tǒng)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)政策目標(biāo)：界定貿(mào)易政策的優(yōu)先議題，并把這些優(yōu)先議題從貿(mào)易協(xié)定談判的目標(biāo)中反映出來(lái);建立行政部門(mén)定期通報(bào)和協(xié)商的制度，以保證貿(mào)易談判目標(biāo)得到實(shí)施;規(guī)定貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法案批準(zhǔn)的條款、條件和程序;通過(guò)規(guī)定“貿(mào)易協(xié)定權(quán)”的期限重申國(guó)會(huì)在貿(mào)易上的憲法權(quán)力。雖然國(guó)會(huì)在審議是否授予總統(tǒng)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”時(shí)受到一系列復(fù)雜因素的影響，但總體上來(lái)說(shuō)，“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”有利于美國(guó)在全球推行自由貿(mào)易政策。國(guó)會(huì)既可通過(guò)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法中規(guī)定的談判目標(biāo)對(duì)總統(tǒng)貿(mào)易談判權(quán)進(jìn)行必要的限制，總統(tǒng)也可利用“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”避免貿(mào)易協(xié)定陷入國(guó)會(huì)無(wú)休止的辯論。

近十多年來(lái)，隨著民主黨內(nèi)反對(duì)自由貿(mào)易的思潮占優(yōu)勢(shì)而共和黨內(nèi)主張貿(mào)易自由化的人占多數(shù)，國(guó)會(huì)貿(mào)易立法的環(huán)境發(fā)生了很大變化，貿(mào)易協(xié)定的簽署基本上依黨派劃線通過(guò)，由此帶來(lái)了兩黨在“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”問(wèn)題上的激烈爭(zhēng)議。從某種意義上來(lái)說(shuō)，獲得“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”比要求通過(guò)貿(mào)易協(xié)定更困難。

奧巴馬要求國(guó)會(huì)授予“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”也引發(fā)了激烈的爭(zhēng)議。多數(shù)國(guó)會(huì)民主黨人、勞工和環(huán)保組織反對(duì)授予奧巴馬政府“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”。他們認(rèn)為，TPP將扼殺美國(guó)的就業(yè)、犧牲工人和普通家庭的利益，擴(kuò)大美國(guó)日趨增大的貧富差距，只對(duì)大公司和跨國(guó)公司有利。一些民主黨議員還認(rèn)為，TPP缺少對(duì)操縱貨幣的懲罰措施，且談判是在秘密情況下進(jìn)行的，“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法案還將使國(guó)會(huì)實(shí)質(zhì)上放棄對(duì)談判協(xié)定進(jìn)行修改的權(quán)利，因此要求在“貿(mào)易授權(quán)法”中增加防止操縱貨幣、確保談判透明度，以及如果未能達(dá)到國(guó)會(huì)提出的要求，參議院有權(quán)中止“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”等關(guān)鍵條款。美國(guó)最大的工會(huì)組織勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)花費(fèi)巨資連續(xù)發(fā)布電子廣告，動(dòng)員會(huì)員對(duì)國(guó)會(huì)議員施加壓力，在全美展開(kāi)聲勢(shì)浩大的游說(shuō)活動(dòng)，組織了數(shù)十場(chǎng)反對(duì)TPP的游行示威。

而多數(shù)的國(guó)會(huì)共和黨議員則支持通過(guò)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法，這除了出于共和黨一貫支持自由貿(mào)易的主張外，還由于TPP完成談判的時(shí)間正好處在美國(guó)大選年，他們可將此作為分化民主黨的一個(gè)楔子。

在參議院已通過(guò)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法的情況下，眾議院成為下一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)。在2014年中期選舉后，共和黨在眾議院的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大，雖然有少數(shù)來(lái)自“鐵銹地區(qū)”的共和黨議員反對(duì)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法，還有一部分共和黨議員因反對(duì)給予奧巴馬更多的權(quán)力而對(duì)“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法案說(shuō)“不”，但由于眾議院多數(shù)共和黨議員支持，奧巴馬只需要贏得30多位民主黨眾議員的支持，“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”法案就可在眾議院通過(guò)，因此國(guó)會(huì)批準(zhǔn)該法案基本沒(méi)有懸念?！百Q(mào)易促進(jìn)權(quán)”法在國(guó)會(huì)通過(guò)，將強(qiáng)化美國(guó)政府對(duì)TPP談判達(dá)成最終協(xié)議的影響，消除談判國(guó)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)最終達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行修改的擔(dān)憂，為奧巴馬贏得國(guó)會(huì)順利通過(guò)TPP協(xié)議掃清障礙。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）