社區(qū)治理創(chuàng)新的“武漢經(jīng)驗”
——武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新調(diào)研報告

王杰秀 何立軍

社區(qū)治理創(chuàng)新的“武漢經(jīng)驗”
——武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新調(diào)研報告

王杰秀 何立軍

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須打好社區(qū)治理這個“地基”。長期以來，武漢市高度重視社區(qū)工作，先后組織實施了“883社區(qū)建設行動計劃”“農(nóng)村家園建設行動計劃”“兩型社區(qū)”建設等卓有成效的社會治理工程，“江漢模式”等多項經(jīng)驗做法、百步亭等多個社區(qū)治理樣本聞名全國。

為總結武漢社區(qū)治理創(chuàng)新的經(jīng)驗做法，民政部政策研究中心先后組織赴武漢調(diào)研，撰寫了有關武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新的調(diào)研報告，全面梳理了武漢市推進體制創(chuàng)新、構建“幸福社區(qū)”的先行實踐，總結提出了加強頂層設計、推進依法治理、推行“減負增效”、激發(fā)社會活力和引入市場機制等政策思路。

2014年10月29日，民政部副部長竇玉沛閱后批示：“武漢社區(qū)治理創(chuàng)新工作做得好”，并指示印發(fā)推廣。11月6日，民政部辦公廳在《民政信息參考》印發(fā)了該報告。11月26日，武漢市民政局將此情況上報武漢市領導。武漢市市長、市委副書記等5位市領導閱后先后做出批示，對武漢市在社區(qū)治理方面作出的探索、取得的成績給予充分肯定，同時希望武漢市民政系統(tǒng)繼續(xù)努力，把社區(qū)治理工作做得更好，為和諧法治武漢建設做出新貢獻。

現(xiàn)將調(diào)研報告主要內(nèi)容刊發(fā)，希望武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐范例能為其他地區(qū)提供有益借鑒。

——編者

舉措與成效

（一）建立“1+4”社區(qū)治理體系，開創(chuàng)社區(qū)治理新模式

1.創(chuàng)新社區(qū)治理體制，實現(xiàn)四個主體職能歸位。創(chuàng)建黨委領導、政府負責、民政部門牽頭、相關部門履職、街道統(tǒng)一管理、社會力量有效銜接、社區(qū)居民有序參與的多元社區(qū)治理體制。明確政府、社區(qū)、社會組織、居民四個主體在社區(qū)治理中的職能。政府采取直接服務、委托社區(qū)服務、購買服務等形式將公共服務延伸到社區(qū)。推行目錄管理，明晰社區(qū)協(xié)助政府提供的公共服務項目清單和社區(qū)“兩委”職責清單，將社區(qū)協(xié)辦的165個事項大幅削減為16項。通過政府購買服務、項目資助等方式，培育發(fā)展社會組織協(xié)同治理。推行“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評”的“四民工作法”，全市21000多個幸福社區(qū)建設項目和3億元社區(qū)惠民資金全部由居民說了算。

2.建立多方聯(lián)席議事機制，實現(xiàn)社區(qū)事務民主協(xié)商解決。建立社區(qū)“兩委”、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐社區(qū)單位“四方聯(lián)席議事”制度和由社區(qū)“兩委”、居民代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士等組成的社區(qū)協(xié)商議事委員會，共同協(xié)商解決社區(qū)管理服務問題。通過民主協(xié)商，每年為居民排憂解難15000多件，居民群眾滿意度達90%以上，實現(xiàn)矛盾不上交、糾紛能化解、事務廣覆蓋。

3.建立三位一體的服務供給機制，實現(xiàn)供給方式多元化。公安、司法、城建等政府部門和供電、供水、供氣等公共事業(yè)部門面向社區(qū)建立直接服務承諾制度和信息公開制度。委托社區(qū)協(xié)助辦理16項政府公共服務，制定項目目錄，界定服務內(nèi)容和責任邊界。建立政府購買服務機制，在社區(qū)居家養(yǎng)老、助殘、物業(yè)服務和法制服務等方面推進“街道向社區(qū)、政府向社會組織、政府向企業(yè)”三個層面的購買。

4.建立“三社聯(lián)動”運行機制，實現(xiàn)社區(qū)與社會良性互動。市、區(qū)、街三級試點建立社會組織孵化基地，全市1294個社區(qū)培育發(fā)展了8000多家社區(qū)社會組織，其中有4000多家直接參與社區(qū)管理和服務。社區(qū)在社會組織注冊、場地、經(jīng)費、開展活動等方面給予扶持和便利。各區(qū)積極與多所知名高校合作，建立社區(qū)社工服務站，實現(xiàn)社區(qū)、社會組織、社工三者間的互聯(lián)互動。推動社區(qū)管理和服務項目化、專業(yè)化、標準化、信息化，打造出“以社區(qū)為平臺、社區(qū)社會組織為載體、專業(yè)社工人才隊伍為支撐”的新型社區(qū)管理和服務運行模式。

5.建立雙向考核評價監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督方式轉型改進。政府部門服務社區(qū)的事項，由社區(qū)組織居民會議集中評議，評價結果作為部門、街道績效考核的重要依據(jù)；社區(qū)協(xié)助政府的事項，由街道對社區(qū)完成工作情況進行年終評議，評價結果與運行經(jīng)費、績效工資掛鉤；政府購買社區(qū)服務的事項，由購買方、服務對象及第三方進行綜合考評，將考評結果與后續(xù)政府購買服務掛鉤。同時，市委、市政府辦公廳對部門、區(qū)、街道參與社區(qū)建設工作情況進行全程跟蹤督辦通報。

（二）開展“六推六創(chuàng)”活動，打造武漢特色幸福社區(qū)

江漢區(qū)社區(qū)志愿者走進社區(qū)免費教居民做清涼飲料受青睞

1.推進服務體系建設，創(chuàng)新社區(qū)服務格局。一是推進社區(qū)公共服務全覆蓋。市、區(qū)各部門依托社區(qū)服務中心（站），將公共服務延伸到社區(qū)，直接惠及全體居民。二是完善社區(qū)便民利民服務網(wǎng)絡。全市建成便民利民服務網(wǎng)點6萬多個，形成“10分鐘便利生活服務圈”。建成居家養(yǎng)老服務中心（站）296家，在1117個社區(qū)增設養(yǎng)老服務窗口，同時建設社區(qū)養(yǎng)老院，實現(xiàn)中心社區(qū)全覆蓋，重點滿足普通失能和失智老人的服務需求。為65歲以上老年人免費發(fā)放“一鍵通”服務終端22萬余部，提供基本服務320余萬人次。三是發(fā)展社區(qū)志愿互助服務。全市建立159個社區(qū)志愿者服務中心、1242個服務站、5862支服務隊，社區(qū)志愿者人數(shù)達到123萬人，占全市人口的12%。打造了吳天祥志愿服務隊、博士義工服務隊、“紅馬甲”服務隊等一大批社區(qū)志愿服務品牌，涌現(xiàn)出吳天祥、張晏生、董明等一大批志愿服務明星。百步亭社區(qū)成為全國社區(qū)志愿服務的排頭兵。

2.推進社區(qū)文化發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)文明風尚。一是完善社區(qū)文體設施。全市社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站都建有文體活動室、圖書閱覽室等文體活動場所；建設社區(qū)文化休閑廣場、體育健身路徑等設施，社區(qū)文體服務設施網(wǎng)絡基本建成。二是發(fā)展社區(qū)文體隊伍。以培育文化精英、骨干為抓手，發(fā)掘社區(qū)名人和草根精英，組建健身活動隊伍和興趣小組6400多個。三是開展群眾性文體活動。組織開展紅色教育、民俗節(jié)慶、道德論壇等主題文化活動，推進廣場文化、活動室文化、中心文化、綠地公共文化、節(jié)日文化等建設，基本形成“一區(qū)一品，一社一特”格局。

3.推進平安社區(qū)建設，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定秩序。一是建立社區(qū)網(wǎng)格化管理服務體系。社區(qū)網(wǎng)格化管理實現(xiàn)全覆蓋，“綜治網(wǎng)”“人房網(wǎng)”和“城管網(wǎng)”的“三網(wǎng)融合”全面啟動。統(tǒng)籌整合資源，重點加強對社區(qū)矯正、吸毒、刑釋解教、社會問題青少年等特殊群體的服務管理。二是完善社區(qū)治安防控體系。加強社區(qū)治安綜合治理，社區(qū)警務室實現(xiàn)全覆蓋。堅持人防、技防、物防有機結合的社區(qū)治安防控體系。普遍建立社區(qū)自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件應急機制。三是建立社區(qū)居民權益維護機制。建立社區(qū)利益協(xié)調(diào)、訴求表達、矛盾調(diào)處和權益保障機制，如設立“兩代表一委員”聯(lián)系社區(qū)、社區(qū)信訪服務、社區(qū)律師全覆蓋等工作。

4.推進“兩型”社區(qū)建設，創(chuàng)建生態(tài)宜居環(huán)境。一是完善社區(qū)基礎設施。公安、建設、城管、環(huán)保等部門不斷加大對社區(qū)基礎設施建設的投入力度，不斷提高社區(qū)保安、保潔、保綠、保暢的質量和水平。二是加大社區(qū)環(huán)境整治力度。深入推進“城管革命”進社區(qū)，強力整治社區(qū)亂推亂放、違章搭蓋、散養(yǎng)寵物等問題，為社區(qū)居民營造整潔舒適的生活環(huán)境。三是倡導居民“兩型”生活理念。建設了一批節(jié)能環(huán)保、性能穩(wěn)定的“兩型”基礎設施和項目，推廣了節(jié)能燈、節(jié)水器具等一大批節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，開展了“兩型”知識宣傳普及。

5.推進社區(qū)民主建設，創(chuàng)新基層民主自治。一是擴大黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主引導社區(qū)居民民主。社區(qū)黨組織換屆選舉全面實行“兩推一選”，積極推行“公推直選”。探索完善社區(qū)黨代表工作室平臺建設，積極開展“黨代表接待日”“黨代表調(diào)研制”等工作。二是擴大居民有序參與。完善社區(qū)居委會民主選舉制度，擴大居民直接選舉比例。引導居民廣泛有序參與到幸福社區(qū)建設中來，由居民群眾來決定每個社區(qū)20萬的社區(qū)惠民專項資金如何使用。運用社區(qū)論壇、民情懇談、社區(qū)QQ群等方式，拓寬居民參與渠道，推動居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。三是不斷強化居民自治。深入開展以居民（代表）會議、門棟自治、“五議五公開”為主要形式的民主決策、民主管理實踐，完善社區(qū)居民（代表）會議、社區(qū)協(xié)商議事委員會工作制度。建立社區(qū)對話、“民評官”“社區(qū)問政”“社區(qū)微訪談”制度，在政府部門與居民之間搭起互動平臺。

6.推進“三個五”建設，創(chuàng)新黨組織服務功能。一是以建設基層服務型黨組織為目標，全面深化基層組織、骨干隊伍、服務活動、工作制度、基礎保障等“五個要素”建設。二是按照強化黨務、規(guī)范居(村)務、優(yōu)化服務、拓展商務、協(xié)調(diào)事務的要求，深入推進“五務合一”建設；三是全面深化組織領導體系、服務群眾體系、宣傳教育體系、民主管理體系、和諧穩(wěn)定體系等“五個體系”建設，充分發(fā)揮基層黨組織服務聯(lián)系群眾的作用。四是著力健全考核評價機制、激勵保障機制。推廣百步亭社區(qū)“兩長四員”做法，把社區(qū)黨組織延伸到片區(qū)、樓棟、黨員崗位和居民家庭，建立起由黨組織書記負責社區(qū)、黨支部書記負責片區(qū)、黨小組長負責樓棟、黨員中心戶負責門棟（家庭）的責任體系，密切黨和群眾的血肉聯(lián)系。

（三）加強組織領導和經(jīng)費投入，不斷強化基礎保障

1.加強組織領導。首先，在政府層面，建立齊抓共管的社區(qū)建設領導體制。市委、市政府成立社區(qū)建設領導小組，將社區(qū)建設工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入政府為民辦十件實事。其次，在社區(qū)層面，健全社區(qū)管理組織體系。建立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計劃生育等各類下屬委員會。選齊配強居民小組長、樓院門棟長，重點推動“城中村”、城鄉(xiāng)結合部、新建住宅區(qū)的社區(qū)組織組建工作，實現(xiàn)全市社區(qū)黨組織、居委會全覆蓋。

2.完善服務設施。一是加大建設。建成149個街道社區(qū)服務中心、1294個社區(qū)服務站。社區(qū)工作服務用房面積達到800平方米以上，位居全國前列。二是完善功能。街道社區(qū)服務中心都設置了“一廳四中心一室一站”（社區(qū)事務綜合服務大廳、綜合培訓教育中心、文體活動中心、維權咨詢服務中心、特殊群體服務中心、圖書閱覽室和社會捐贈接收發(fā)放站），社區(qū)服務站均設置了“一廳四室一校一點”（社區(qū)事務綜合服務大廳、社區(qū)文體活動室、圖書閱覽室、維權咨詢室、警務室、市民學校和社會捐贈接收發(fā)放點）。三是推進信息化。在全市社區(qū)普遍推廣電子顯示屏、自助查詢機等電子設備，建設了社區(qū)PSM系統(tǒng)，健全完善區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)網(wǎng)的信息平臺，初步實現(xiàn)資源共享。

3.加大經(jīng)費投入。一是加大對社區(qū)基礎設施建設投入。2008—2012四年間，累計投入20多億元財政資金，重點用于社區(qū)基礎服務設施建設和“兩型社區(qū)”創(chuàng)建。同時市、區(qū)財政每年按20萬元/社區(qū)的標準，安排惠民專項資金近3億元。二是改善社區(qū)工作條件。武漢市連續(xù)三次提高社區(qū)工作經(jīng)費，社區(qū)工作運行經(jīng)費按照每戶不低于30元的標準撥付，黨員活動費、納涼取暖費等專項工作經(jīng)費等不少于4萬元。三是加強社區(qū)工作人員經(jīng)費保障。連續(xù)4次提高社區(qū)工作者的報酬待遇，每年市、區(qū)財政共負擔社區(qū)工作人員經(jīng)費3.52億元。

經(jīng)驗和特點

（一）把社區(qū)治理當作“底子工程”，高位推動

漢陽區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新，開展豐富多彩的社區(qū)文化活動，滿足居民群眾需要

近年來，武漢實施“城管革命”，推進“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)?！?、創(chuàng)文明城市是“面子工程”；實施“工業(yè)倍增”和“城建攻堅”計劃，壯大經(jīng)濟實力、提升城市功能是“里子工程”；做好社區(qū)工作，激發(fā)社會活力、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧則是“底子工程”。武漢把社區(qū)治理工作當做城市發(fā)展的“底子工程”，放在武漢幸福城市創(chuàng)建中統(tǒng)籌，放在深化社會治理體制改革、改進社會治理方式中推進，大力加強組織領導和投入保障，有效確保了各項工作的扎實推進。

（二）將社區(qū)治理作為系統(tǒng)工程，強化頂層設計

武漢市社區(qū)工作的開展，始終高度重視頂層設計。先后出臺了《武漢市幸福社區(qū)建設規(guī)劃（2013—2017）》《中共武漢市委、武漢市人民政府關于改進社區(qū)治理方式 提升管理服務水平的意見》（武發(fā)〔2014〕4 號）等一系列重要文件，為全市上下開展社區(qū)建設工作提供了有力的制度保障。特別是武發(fā)〔2014〕4 號文件，堅持問題導向，著眼解決當前社區(qū)治理工作中存在的突出矛盾和問題，圍繞治理體制、工作機制、資源整合、減輕負擔、保障機制等方面進行了重大創(chuàng)新。此外，針對社區(qū)治理創(chuàng)新中的一些單項工作，也制定了一系列既有前瞻性又有很強針對性的政策文件。

（三）正本清源，切實減輕社區(qū)工作負擔

創(chuàng)新社會治理的關鍵是為社區(qū)“減負”。武漢市出臺“社區(qū)減負九項規(guī)定”，全市上下按照“試點先行、分步實施、以點帶面”的原則，切實解決只給社區(qū)派任務、不為社區(qū)服務的問題和社區(qū)工作中的被動應付問題，為社區(qū)工作“松綁”，讓社區(qū)回歸自治本位。各區(qū)、各有關職能部門和街道嚴格執(zhí)行“三取消、兩精簡、三規(guī)范、一禁止”規(guī)定。通過對社區(qū)事務“減肥瘦身”，為社區(qū)工作者“松綁解壓”，很好地實現(xiàn)了“負擔減下去、服務提上來”的社區(qū)治理目標。

（四）多元參與，打造城市社區(qū)復合治理模式

經(jīng)過武漢市的積極探索，黨政社“三位一體”融合共治和居民自治的社區(qū)治理格局基本形成。在“黨委領導、政府負責、民政部門牽頭、相關部門履職、街道統(tǒng)一管理、社會力量有效銜接、社區(qū)居民有序參與”的多元社區(qū)治理體制主導下，“四方聯(lián)席”議事機制、“三社聯(lián)動”運行機制、“三位一體”的公共服務供給機制、“三方聯(lián)動”的物業(yè)服務機制、常態(tài)化的社區(qū)志愿互助服務機制和“四民工作法”指導下的居民參與自治機制全面建立，成功打造了一種城市社區(qū)復合治理的新模式，代表了中國特色的城市社區(qū)治理創(chuàng)新方向。

啟示與思考

（一）加強頂層設計，注重政策引領

我國社區(qū)治理正處在一個加速探索期，各地實踐探索亟需政策的高端引領。中央層面需要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度加強頂層設計，盡快出臺社區(qū)治理的政策文件，為地方創(chuàng)新提供強有力的政策支持和制度規(guī)范；地方黨委、政府需要加快制定加強社區(qū)治理創(chuàng)新的具體措施，將城鄉(xiāng)社區(qū)治理納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局進行統(tǒng)一規(guī)劃、部署，加強組織領導和經(jīng)費投入，配置好各方面資源，形成合力，“一盤棋”有序推進。武漢市將社區(qū)治理當作“底子工程”高位推動、強化頂層設計的做法值得各地學習借鑒。

（二）理順管理體制，減輕社區(qū)負擔

當前我國社區(qū)治理普遍面臨著政府職能轉變不到位、基層管理體制不夠順暢、政社權責不夠清晰、社區(qū)負擔過重、發(fā)展活力不足等問題。各地應學習借鑒武漢社區(qū)治理過程中政府對社區(qū)“還權、賦能、減負、增效”的經(jīng)驗做法，最大化激發(fā)社區(qū)發(fā)展活力。要借當前全面深化改革的有利契機，加快推進政府職能轉變，理順社區(qū)組織之間以及與政府、公共服務機構之間的關系，既要構建職能清晰、關系順暢、責任明確的社區(qū)組織體系，也要劃清基層政府和自治組織的邊界，真正實現(xiàn)“政社分開”。

（三）推進依法治理，改進治理方式

黨和政府要堅持法治思維，運用法治方式推動社區(qū)治理創(chuàng)新。在法治引領下，著重建立黨政部門工作進社區(qū)的協(xié)調(diào)機制和黨政部門向社區(qū)組織轉嫁任務的責任追究機制，建立政府部門向社會力量購買服務制度，建立企事業(yè)單位履行社會責任、支持公益事業(yè)的制度和機制，建立社區(qū)居委會民主評議政府部門工作的制度和機制，建立社區(qū)工作績效綜合考評制度和機制，建立社區(qū)民主協(xié)商的制度和機制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調(diào)處、權益保障機制等，確保居民問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。

（四）堅持多元共治，激發(fā)社會活力

在社區(qū)治理中政府的力量有限，必須引入多元主體合力共治。依照我國國情，一方面鞏固社區(qū)黨組織的領導核心地位，發(fā)揮政府保障推動作用，另一方面，鼓勵和支持社會各方面參與，形成黨委、政府和社區(qū)居委會、社會組織、駐區(qū)單位、社區(qū)居民共同治理格局。實施社區(qū)治理能力建設工程，培育發(fā)展社區(qū)社會組織和專業(yè)社會服務組織，提高居民自治能力和社區(qū)服務專業(yè)能力。大力培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，引導各類社會組織通過購買服務等方式參與社區(qū)服務與管理。

（五）引入市場機制，發(fā)揮市場作用

社區(qū)治理離不開市場力量的介入。當前已經(jīng)進入或行將進入社區(qū)的市場力量，在地方或全國將很快形成以社區(qū)為客戶端的社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)群。同時，社區(qū)與市場的互動可能不僅僅體現(xiàn)在市場向居民提供便利服務以獲取商業(yè)利益，而且可能出現(xiàn)社區(qū)與市場的深層次融合促進與互相嵌入制約，武漢百步亭社區(qū)的建設發(fā)展就體現(xiàn)出這一點，開創(chuàng)了一個市場與社會鏈接融合一體化共治、交互影響的典型樣本，值得深入研究。我們應該保持較高的市場敏感度，有效用好市場力量，與市場力量聯(lián)合締造高品味、高品質的現(xiàn)代社區(qū)。

（王杰秀系民政部政策研究中心主任，何立軍系民政部政策研究中心助理研究員）