關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明

習(xí)近平

關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明

習(xí)近平

十八屆五中全會由中央政治局主持，中央委員會總書記習(xí)近平作重要講話。（新華社記者 蘭紅光/攝）

受中央政治局委托，現(xiàn)在，我就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況向全會作說明。

一、建議稿起草過程

“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝階段。制定和實施好“十三五”規(guī)劃建議，闡明黨和國家戰(zhàn)略意圖，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求、基本理念、重大舉措，描繪好未來5年國家發(fā)展藍(lán)圖，事關(guān)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的協(xié)調(diào)推進，事關(guān)我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大局。

為此，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆五中全會審議“十三五”規(guī)劃建議，成立由我擔(dān)任組長，李克強同志、張高麗同志擔(dān)任副組長，有關(guān)部門和地方負(fù)責(zé)同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)建議稿起草工作。

1月28日，黨中央發(fā)出《關(guān)于對黨的十八屆五中全會研究“十三五”規(guī)劃建議征求意見的通知》，在黨內(nèi)一定范圍征求意見和建議。2月10日，文件起草組召開第一次全體會議，建議稿起草工作正式啟動。

從各方面反饋的意見看，大家一致認(rèn)為，黨的十八屆五中全會重點研究“十三五”規(guī)劃建議問題并提出建議，對堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有十分重要的意義。綜合判斷，“十三五”時期我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，但戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵發(fā)生深刻變化，我國發(fā)展既面臨許多有利條件，也面臨不少風(fēng)險挑戰(zhàn)。大家普遍希望，通過制定建議明確“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路、主要目標(biāo)，特別是要以新的發(fā)展理念推動發(fā)展，提出一些具有標(biāo)志性的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大舉措，著力解決突出問題和明顯短板，確保如期全面建成小康社會，保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。文件起草組在起草過程中，充分考慮、認(rèn)真吸收了各方面意見和建議。

文件起草組成立9個多月來，深入開展專題調(diào)研，廣泛征求各方意見，多次召開會議進行討論修改。根據(jù)中央政治局會議決定，7月底，建議稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，包括征求黨內(nèi)部分老同志意見，還專門聽取了民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士意見。其間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議分別審議建議稿。

從反饋情況看，各地區(qū)各部門對建議稿給予充分肯定。大家一致認(rèn)為，建議稿體現(xiàn)了“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，反映了黨的十八大以來黨中央決策部署，順應(yīng)了我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的內(nèi)在要求，有很強的思想性、戰(zhàn)略性、前瞻性、指導(dǎo)性。建議稿提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在理論和實踐上有新的突破，對破解發(fā)展難題、增強發(fā)展動力、厚植發(fā)展優(yōu)勢具有重大指導(dǎo)意義。建議稿堅持問題導(dǎo)向，聚焦突出問題和明顯短板，回應(yīng)人民群眾訴求和期盼，提出一系列新的重大戰(zhàn)略和重要舉措，對保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要推動作用。

在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見和建議，主要有以下幾個方面。一是建議對“十三五”時期我國發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)作出更加深入和更具前瞻性的分析概括。二是建議進一步突出人民群眾普遍關(guān)心的就業(yè)、教育、社保、住房、醫(yī)療等民生指標(biāo)。三是建議抓住新一輪科技革命帶來的機遇，將優(yōu)勢資源集聚到重點領(lǐng)域，力求在關(guān)鍵核心技術(shù)上取得突破。四是建議進一步提高綠色指標(biāo)在“十三五”規(guī)劃全部指標(biāo)中的權(quán)重，把保障人民健康和改善環(huán)境質(zhì)量作為更具約束性的硬指標(biāo)。五是建議重視促進內(nèi)陸地區(qū)特別是中西部地區(qū)對外開放。六是建議更加注重通過改善二次分配促進社會公平，明確精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策舉措，把更多公共資源用于完善社會保障體系。

中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真研究和吸納各方面意見和建議。文件起草組全面匯總、逐條分析各方面意見和建議，做到了能吸收的盡量吸收。

《建議》把握的四項原則

二、建議稿的主要考慮和基本框架

建議稿的起草，充分考慮了“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢和要求。

第一，“十三五”規(guī)劃作為我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后的第一個五年規(guī)劃，必須適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)。新常態(tài)下，我國經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換三大特點，增長速度要從高速轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式要從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整要從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉，發(fā)展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。這些變化不依人的意志為轉(zhuǎn)移，是我國經(jīng)濟發(fā)展階段性特征的必然要求。制定“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展建議，必須充分考慮這些趨勢和要求，按照適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的總要求進行戰(zhàn)略謀劃。

第二，面對經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢新機遇和新矛盾新挑戰(zhàn)，謀劃“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展，必須確立新的發(fā)展理念，用新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展行動。古人說：“理者，物之固然，事之所以然也?！卑l(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。為此，建議稿提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，并以這五大發(fā)展理念為主線對建議稿進行謀篇布局。這五大發(fā)展理念，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，也是改革開放30多年來我國發(fā)展經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，反映出我們黨對我國發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識。

第三，“十三五”規(guī)劃作為全面建成小康社會的收官規(guī)劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補齊短板上多用力。比如，農(nóng)村貧困人口脫貧，就是一個突出短板。我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認(rèn)可度。此外，在社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、民生保障等方面也存在著一些明顯的短板。謀劃“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展，必須全力做好補齊短板這篇大文章，著力提高發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性。

另外，考慮到建議通過后，還要根據(jù)建議制定“十三五”規(guī)劃綱要，兩個文件之間要有合理分工。所以，建議在內(nèi)容上重點是確立發(fā)展理念，明確發(fā)展的方向、思路、重點任務(wù)、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規(guī)定，以更好體現(xiàn)和發(fā)揮建議的宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。

在建議稿起草過程中，我們注意把握以下原則。一是堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，既從實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)倒推，厘清到時間節(jié)點必須完成的任務(wù)，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和辦法。二是堅持立足國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌，既以新理念新思路新舉措主動適應(yīng)和積極引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，又從全球經(jīng)濟聯(lián)系中進行謀劃，重視提高在全球范圍配置資源的能力。三是堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，既著眼于全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、對外開放、國防建設(shè)和黨的建設(shè)，又突出薄弱環(huán)節(jié)和滯后領(lǐng)域，集中攻關(guān)，提出可行思路和務(wù)實舉措。四是堅持戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合，既強調(diào)規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性，又突出規(guī)劃的約束力和可操作、能檢查、易評估，做到虛實結(jié)合。

在結(jié)構(gòu)上，建議稿分三大板塊、八個部分。導(dǎo)語和第一、第二部分構(gòu)成第一板塊，屬于總論。第一部分講全面建成小康社會決勝階段的形勢和指導(dǎo)思想，總結(jié)“十二五”時期我國發(fā)展取得的重大成就，分析“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，提出“十三五”時期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想和必須遵循的原則。第二部分講“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)和基本理念，提出全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，提出并闡釋了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。

第三至第七部分構(gòu)成第二板塊，屬于分論，分別就堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展進行闡述和部署。第三部分講堅持創(chuàng)新發(fā)展、著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益，從培育發(fā)展新動力、拓展發(fā)展新空間、深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系、構(gòu)建發(fā)展新體制、創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式7個方面展開。第四部分講堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、著力形成平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)，從推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展、推動經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展4個方面展開。第五部分講堅持綠色發(fā)展、著力改善生態(tài)環(huán)境，從促進人與自然和諧共生、加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動低碳循環(huán)發(fā)展、全面節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障6個方面展開。第六部分講堅持開放發(fā)展、著力實現(xiàn)合作共贏，從完善對外開放戰(zhàn)略布局、形成對外開放新體制、推進“一帶一路”建設(shè)、深化內(nèi)地和港澳以及大陸和臺灣地區(qū)合作發(fā)展、積極參與全球經(jīng)濟治理、積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)6個方面展開。第七部分講堅持共享發(fā)展、著力增進人民福祉，從增加公共服務(wù)供給、實施脫貧攻堅工程、提高教育質(zhì)量、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距、建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度、推進健康中國建設(shè)、促進人口均衡發(fā)展8個方面展開。

第八部分和結(jié)束語構(gòu)成第三板塊。第八部分講加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、為實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃提供堅強保證，從完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展工作體制機制、動員人民群眾團結(jié)奮斗、加快建設(shè)人才強國、運用法治思維和法治方式推動發(fā)展、加強和創(chuàng)新社會治理、確?！笆濉币?guī)劃建議的目標(biāo)任務(wù)落到實處6個方面展開。結(jié)束語號召全黨全國各族人民萬眾一心、艱苦奮斗，共同奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利。

三、需要重點說明的幾個問題

建議稿提出了一系列新的發(fā)展要求和重大舉措。這里，就其中幾個問題作簡要說明。

第一，關(guān)于經(jīng)濟保持中高速增長。建議稿提出今后5年經(jīng)濟保持中高速增長的目標(biāo)。主要考慮是，確保到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，必須保持必要的增長速度。從國內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番看，2016年至2020年經(jīng)濟年均增長底線是6.5%以上。從城鄉(xiāng)居民人均收入翻一番看，2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別為19109元和5919元。到2020年翻一番，按照居民收入增長和經(jīng)濟增長同步的要求，“十三五”時期經(jīng)濟年均增長至少也要達到6.5%。經(jīng)濟保持中高速增長，有利于改善民生，讓人民群眾更加切實感受到全面建成小康社會的成果。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，產(chǎn)能過?；狻a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展實現(xiàn)都需要一定的時間和空間，經(jīng)濟下行壓力明顯，保持較高增長速度難度不小?？紤]到正向引導(dǎo)市場預(yù)期和留有一定余地，在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上，建議稿提出經(jīng)濟保持中高速增長的目標(biāo)。

國內(nèi)外主要研究機構(gòu)普遍認(rèn)為，“十三五”時期我國年均經(jīng)濟潛在增長率為6%—7%。綜合起來看，我國經(jīng)濟今后要保持7%左右的增長速度是可能的，但面臨的不確定性因素也比較多。這是因為，未來一個時期全球經(jīng)濟貿(mào)易增長將持續(xù)乏力，我國投資和消費需求增長放緩，形成新的市場空間需要一個過程。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件沒有明顯改善的條件下，資源安全供給、環(huán)境質(zhì)量、溫室氣體減排等約束強化，將壓縮經(jīng)濟增長空間。經(jīng)濟運行中還存在其他一些風(fēng)險，如杠桿率高企、經(jīng)濟風(fēng)險上升等，都對經(jīng)濟增長形成了制約。同時，隨著經(jīng)濟總量不斷增大，增長速度會相應(yīng)慢下來，這是一個基本規(guī)律。

“十三五”時期我國發(fā)展，既要看速度，也要看增量，更要看質(zhì)量，要著力實現(xiàn)有質(zhì)量、有效益、沒水分、可持續(xù)的增長，著力在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展質(zhì)量和效益中實現(xiàn)經(jīng)濟增長。

第二，關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高。戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》預(yù)測，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右。按2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.9%計算，年均提高1.3個百分點，年均需轉(zhuǎn)戶1600多萬人。現(xiàn)在，按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題。

建議稿提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)。這1億人主要指農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

實現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶意義重大。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，對穩(wěn)定勞動力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊伍具有重要意義。從需求看，對擴大消費需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、擴大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。實現(xiàn)這個目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟增長，也有利于促進社會公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會惠及更多人口的內(nèi)在要求。這就要求加大戶籍制度改革措施落實力度，加快完善相關(guān)配套政策，確保這一目標(biāo)實現(xiàn)。

第三，關(guān)于我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困。農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。我國現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，2014年現(xiàn)價脫貧標(biāo)準(zhǔn)為2800元。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，2014年末全國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)測算，若按每年6%的增長率調(diào)整，2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4000元。今后，脫貧標(biāo)準(zhǔn)所代表的實際生活水平，大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平，可以繼續(xù)采用。

通過實施脫貧攻堅工程，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，7017萬農(nóng)村貧困人口脫貧目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。2011年至2014年，每年農(nóng)村脫貧人口分別為4329萬、2339萬、1650萬、1232萬。因此，通過采取過硬的、管用的舉措，今后每年減貧1000萬人的任務(wù)是可以完成的。具體講，到2020年，通過產(chǎn)業(yè)扶持，可以解決3000萬人脫貧；通過轉(zhuǎn)移就業(yè)，可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧。

習(xí)近平對9個問題進行說明

第一，關(guān)于經(jīng)濟保持中高速增長

★確保到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，必須保持必要的增長速度，2016年至2020年經(jīng)濟年均增長底線是6.5%以上。

第二，關(guān)于戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高

★根據(jù)預(yù)測，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右。按目前的水平，年均應(yīng)提高1.3個百分點，年均需轉(zhuǎn)戶1600多萬人。

★要加快落實中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)。

第三，關(guān)于我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困

★2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4000元。

★通過實施脫貧攻堅工程，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，7017萬農(nóng)村貧困人口脫貧目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。

第四，關(guān)于實施一批國家重大科技項目和在重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室

★在2014年確定的16個國家科技重大專項的基礎(chǔ)上，以2030年為時間節(jié)點，再選擇一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目，力爭有所突破。

第五，關(guān)于加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架

★要堅持市場化改革方向，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

第六，關(guān)于實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動

★推進生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。

第七，關(guān)于探索實行耕地輪作休耕制度試點

★國家可以根據(jù)財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點。

★開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提。

第八，關(guān)于實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度

★這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項改革要在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。

第九，關(guān)于全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策

★可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發(fā)展。

第四，關(guān)于實施一批國家重大科技項目和在重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室。落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必須把重要領(lǐng)域的科技創(chuàng)新擺在更加突出的地位，實施一批關(guān)系國家全局和長遠(yuǎn)的重大科技項目。這既有利于我國在戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域打破重大關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面，更有利于開辟新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點領(lǐng)域、培育新的經(jīng)濟增長點。2014年8月，我們確定要抓緊實施已有的16個國家科技重大專項，進一步聚焦目標(biāo)、突出重點，攻克高端通用芯片、集成電路裝備、寬帶移動通信、高檔數(shù)控機床、核電站、新藥創(chuàng)制等關(guān)鍵核心技術(shù)，加快形成若干戰(zhàn)略性技術(shù)和戰(zhàn)略性產(chǎn)品，培育新興產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，以2030年為時間節(jié)點，再選擇一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目，力爭有所突破。從更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略需求出發(fā)，我們要堅持有所為有所不為，在航空發(fā)動機、量子通信、智能制造和機器人、深空深海探測、重點新材料、腦科學(xué)、健康保障等領(lǐng)域再部署一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目。已經(jīng)部署的項目和新部署的項目要形成梯次接續(xù)的系統(tǒng)布局，發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢，集中力量、協(xié)同攻關(guān)，為攀登戰(zhàn)略制高點、提高我國綜合競爭力、保障國家安全提供支撐。

我國同發(fā)達國家的科技經(jīng)濟實力差距主要體現(xiàn)在創(chuàng)新能力上。提高創(chuàng)新能力，必須夯實自主創(chuàng)新的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，加快建設(shè)以國家實驗室為引領(lǐng)的創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺。國家實驗室已成為主要發(fā)達國家搶占科技創(chuàng)新制高點的重要載體，諸如美國阿貢、洛斯阿拉莫斯、勞倫斯伯克利等國家實驗室和德國亥姆霍茲研究中心等，均是圍繞國家使命，依靠跨學(xué)科、大協(xié)作和高強度支持開展協(xié)同創(chuàng)新的研究基地。當(dāng)前，我國科技創(chuàng)新已步入以跟蹤為主轉(zhuǎn)向跟蹤和并跑、領(lǐng)跑并存的新階段，急需以國家目標(biāo)和戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)國際科技前沿，布局一批體量更大、學(xué)科交叉融合、綜合集成的國家實驗室，優(yōu)化配置人財物資源，形成協(xié)同創(chuàng)新新格局。主要考慮在一些重大創(chuàng)新領(lǐng)域組建一批國家實驗室，打造聚集國內(nèi)外一流人才的高地，組織具有重大引領(lǐng)作用的協(xié)同攻關(guān)，形成代表國家水平、國際同行認(rèn)可、在國際上擁有話語權(quán)的科技創(chuàng)新實力，成為搶占國際科技制高點的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新力量。

第五，關(guān)于加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在很大程度上影響甚至決定著經(jīng)濟健康發(fā)展?，F(xiàn)代金融發(fā)展呈現(xiàn)出機構(gòu)種類多、綜合經(jīng)營規(guī)模大、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜、交易頻率高、跨境流動快、風(fēng)險傳遞快、影響范圍廣等特點。國際金融危機爆發(fā)后，主要國家均加大了金融監(jiān)管體系改革力度，核心是提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、形成互為補充的監(jiān)管合力和風(fēng)險處置能力。

近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯。這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會就加強金融監(jiān)管提出了完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改革任務(wù)。近來頻繁顯露的局部風(fēng)險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

國際金融危機發(fā)生以來，主要經(jīng)濟體都對其金融監(jiān)管體制進行了重大改革。主要做法是統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司，尤其是負(fù)責(zé)對這些金融機構(gòu)的審慎管理；統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu)等，維護金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運行；統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，通過金融業(yè)全覆蓋的數(shù)據(jù)收集，加強和改善金融宏觀調(diào)控，維護金融穩(wěn)定。這些做法都值得我們研究和借鑒。

第六，關(guān)于實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動。推進生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗、水資源消耗、建設(shè)用地的強度。這項工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國經(jīng)濟發(fā)展綠色水平。

“十一五”規(guī)劃首次把單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強度作為約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃提出合理控制能源消費總量?，F(xiàn)在看，這樣做既是必要的，也是有效的。根據(jù)當(dāng)前資源環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢，在繼續(xù)實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎(chǔ)上，水資源和建設(shè)用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標(biāo)，建立目標(biāo)責(zé)任制，合理分解落實。要研究建立雙控的市場化機制，建立預(yù)算管理制度、有償使用和交易制度，更多用市場手段實現(xiàn)雙控目標(biāo)。

第七，關(guān)于探索實行耕地輪作休耕制度試點。經(jīng)過長期發(fā)展，我國耕地開發(fā)利用強度過大，一些地方地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當(dāng)前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補貼負(fù)擔(dān)較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。

實行耕地輪作休耕制度，國家可以根據(jù)財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補助。開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。同時，要加快推動農(nóng)業(yè)走出去，增加國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給。耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要先探索進行試點。

第八，關(guān)于實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作。現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。

建議稿提出的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)。這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項改革要在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。

第九，關(guān)于全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。當(dāng)前，我國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平。現(xiàn)在的生育主體是80后、90后，他們的生育觀念變化了，養(yǎng)育孩子的成本也增加了，同時社會保障水平提高了，養(yǎng)兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優(yōu)生已成為社會生育觀念的主流。一方面，據(jù)調(diào)查，實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，占比為15.4%。另一方面，我國人口老齡化態(tài)勢明顯，2014年60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)超過15%，老年人口比重高于世界平均水平，14歲以下人口比重低于世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，這種趨勢還在繼續(xù)。這些都對我國人口均衡發(fā)展和人口安全提出了新的挑戰(zhàn)。

全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發(fā)展。這是站在中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進人口均衡發(fā)展的重大舉措。國家衛(wèi)計委等部門經(jīng)過認(rèn)真測算，認(rèn)為實施這項政策是可行的。

同志們！討論、修改、通過“十三五”規(guī)劃建議，是這次全會的主要任務(wù)。做好這項工作，對指導(dǎo)國家“十三五”規(guī)劃綱要編制、引領(lǐng)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的意義。大家要全面把握和深刻領(lǐng)會建議稿提出的目標(biāo)、理念、任務(wù)、舉措，認(rèn)真思考，深入討論，提出建設(shè)性的意見和建議，使建議稿更加完善。最后，讓我們同心同德、群策群力，共同把這次全會開好。

《建議》起草過程

1月

中央政治局決定，黨的十八屆五中全會重點研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議。中央決定成立文件起草組，由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長，李克強、張高麗同志擔(dān)任副組長。

1月28日

中央向各地區(qū)各部門發(fā)出對黨的十八屆五中全會研究“十三五”規(guī)劃建議征求意見的通知。

2月10日

習(xí)近平總書記主持召開黨的十八屆五中全會文件起草組第一次全體會議。

4月中下旬

文件起草組用6個半天的時間，陸續(xù)聽取了18個部委關(guān)于31項重大課題成果的匯報，認(rèn)真研究吸納其中的觀點和建議。

7月底

中央辦公廳向各省區(qū)市、中央和國家機關(guān)、解放軍總政治部和各人民團體印發(fā)建議征求意見稿。

8月21日

習(xí)近平總書記主持召開座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士對建議征求意見稿的意見。

據(jù)統(tǒng)計，建議稿實際征求意見3176人。經(jīng)匯總，文件起草組收到意見和建議共2588條，其中黨外人士提出的意見和建議92條，扣除重復(fù)意見和建議后總計2292條。

根據(jù)反饋的意見和建議，建議稿共增寫、改寫、精簡文字754處，覆蓋116個單位和黨外人士的844條意見和建議，其中覆蓋黨外人士意見和建議18條。反饋意見和建議吸收率為32.6%。

10月12日

經(jīng)過中央政治局會議第二次審議，建議稿進一步修改完善，準(zhǔn)備提交黨的十八屆五中全會審議。

10月26日

全會期間，文件起草組根據(jù)10個小組審議討論意見，對建議稿又進行60多處修改，提交中央政治局常委會會議審議。

10月29日

《建議》在全會上獲得一致通過。

自文件起草組召開第一次全體會議到黨的十八屆五中全會開幕，近9個月的時間里，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，先后4次主持召開中央政治局常委會會議、2次主持召開中央政治局會議審議建議稿，提出一系列重要指導(dǎo)意見。

為了做好建議起草工作，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志深入經(jīng)濟發(fā)達的華東地區(qū)、扶貧攻堅任務(wù)繁重的中西部地區(qū)、加快振興發(fā)展的東北地區(qū)等考察調(diào)研，并召開座談會聽取建議。

全會文件稿提出的指標(biāo)和舉措能否立得住，必須經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估和論證。習(xí)近平總書記高度重視前期重大課題研究工作，親自批準(zhǔn)課題題目，中央委托42家單位組織力量完成了31項重大課題研究，形成了117份專題研究報告。（摘編自《全面建小康 揚帆再起航——<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>誕生記》）

（責(zé)任編輯/姚 遠(yuǎn)）