新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村居民點整治潛力測算的新方法

孟 展，潘杰華，肖 穎

（江蘇省土地開發(fā)整理中心，江蘇南京 210017）

目前我國在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的同時，農(nóng)村居民點仍然在不斷擴大，如何解決經(jīng)濟發(fā)展與城市化進程中的農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點用地問題已成為國內(nèi)關(guān)注的焦點。我國系統(tǒng)進行農(nóng)村居民點整治的工作仍處于起步階段，雖然眾多學(xué)者對農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀、存在的問題以及農(nóng)村居民點整治為耕地的潛力進行了大量研究，并取得了一定的進展，但對農(nóng)村居民點整治中的許多具體科學(xué)技術(shù)問題進行深入系統(tǒng)的專門研究還較少，其中一項即為農(nóng)村居民點整治潛力測算方法的研究。基于此，筆者在對現(xiàn)有相關(guān)研究進行簡要回顧的基礎(chǔ)上，提出一種農(nóng)村居民點整治測算與潛力分級方法，以期對當前農(nóng)村居民點整治的理論與實踐研究及新農(nóng)村建設(shè)背景下新一輪土地利用總體規(guī)劃修編有所裨益。

1 農(nóng)村居民點整治潛力測算研究回顧

1.1 相關(guān)研究回顧 農(nóng)村居民點整治潛力主要來自于農(nóng)村人均建設(shè)用地面積的降低、建筑容積率的提高、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化后宅基地的整治以及中心村建設(shè)等。在進行農(nóng)村居民點整治潛力評價時往往以整治后增加的可利用土地面積作為衡量整治潛力的標準?？v觀國內(nèi)相關(guān)研究，我國農(nóng)村居民點整治潛力測算方法主要有人均(戶均)農(nóng)村居民點建設(shè)用地標準法、農(nóng)村居民點內(nèi)部土地閑置率法(閑置宅基地抽樣調(diào)查法)、建筑容積率法和城市用地標準測算法等［1-5］。

1.1.1 人均(或者戶均)農(nóng)村建設(shè)用地標準法。這種方法是根據(jù)現(xiàn)狀居民點用地與國家規(guī)定的人均(戶均)建設(shè)用地標準所形成的理論用地面積的差值來計算整治潛力，該整治潛力可分為現(xiàn)狀潛力及規(guī)劃潛力。現(xiàn)狀潛力是指按現(xiàn)狀用地標準和現(xiàn)狀人口(戶數(shù))來計算的潛力，反映的是現(xiàn)狀人口(戶數(shù))條件下居民點整治的潛力空間;規(guī)劃潛力指按規(guī)劃用地標準和規(guī)劃人口(戶數(shù))來計算得出的潛力狀況，反映規(guī)劃人口(戶數(shù))條件下，居民點整治潛力的大小。二者的計算公式為:

式中，△S為農(nóng)村居民點整治潛力;S現(xiàn)狀為現(xiàn)狀居民點用地面積;B0為整治后的人均(戶均)用地標準;Bt為規(guī)劃目標年人均(戶均)用地標準;Q0為現(xiàn)有農(nóng)村人口數(shù)(戶數(shù));Qt為規(guī)劃目標年農(nóng)村人口數(shù)(戶數(shù))。

也有學(xué)者通過對農(nóng)村居民點整治潛力進行修正，得出新增耕地潛力［1］。其公式為:

式中，Mi現(xiàn)狀為農(nóng)村居民點現(xiàn)狀面積;Pi為規(guī)劃期末農(nóng)村人口規(guī)模;Mi轉(zhuǎn)化為規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村居民點用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地規(guī)模;Mi人均標準為規(guī)劃期末人均用地標準;Mi為農(nóng)村居民點整治潛力;Di修正為農(nóng)村居民點整治潛力中耕地系數(shù);Mi耕地為補充耕地潛力。

這2種方法雖計算簡便且有一定適用價值，但也存在不少問題。首先，以人均或戶均用地為標準測算缺乏對農(nóng)民宅基地地區(qū)差異及生產(chǎn)、生活用地組成情況的考慮，人均建設(shè)用地標準只能根據(jù)現(xiàn)狀值賦予標準值。其次，人均建設(shè)用地標準法沒有考慮農(nóng)戶數(shù)量及其家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村居民點整治潛力的影響，而戶均建設(shè)用地標準法以農(nóng)戶成員數(shù)量不變?yōu)榍疤?，沒有考慮家庭人口的變化對整治潛力的影響。第三，這2種測算方法均未考慮農(nóng)村宅基地建筑容積率提高對人均建設(shè)用地需求面積的影響，而仍以傳統(tǒng)的人均建設(shè)用地標準值對農(nóng)村居民點進行規(guī)劃或潛力測算，勢必會減緩農(nóng)村建設(shè)用地利用效率的提高速度。

1.1.2 農(nóng)村居民點內(nèi)部土地閑置率法。該方法通過劃定測算的區(qū)域，調(diào)查農(nóng)村居民點典型樣點內(nèi)部閑置土地的面積，計算其閑置率，然后用土地閑置率與測算區(qū)域農(nóng)村居民點現(xiàn)面積相乘，從而計算出農(nóng)村居民點用地整治的潛力。其計算公式為:

式中，S為現(xiàn)狀居民點用地面積;α為農(nóng)村居民點用地閑置率;△S為農(nóng)村居民點整治潛力。

這種方法能夠反映出農(nóng)村居民點內(nèi)部閑置土地情況，這部分潛力基本上均可轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實潛力，其缺陷是只考慮了閑置土地的潛力，忽略了農(nóng)村居民點內(nèi)部非閑置土地的整治潛力。

1.1.3 建筑容積率法。該方法通過實際抽樣來調(diào)查農(nóng)村居民點建筑容積率，同時提出該比率在規(guī)劃期末的期望值，應(yīng)用農(nóng)村居民點建設(shè)用地總面積乘以兩種容積率之差，從而測算土地整治潛力。其計算公式為:

式中，△S為農(nóng)村居民點整治潛力;S現(xiàn)狀為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地面積;α0為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地容積率;αt為規(guī)劃期末期望容積率。

該方法考慮了土地集約利用因素，但忽略了內(nèi)閑置地及空宅的土地整治潛力，其計算結(jié)果可能偏小。

1.1.4 以城市用地標準測算農(nóng)村居民點用地整治潛力。該測算方法主要用來測算城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點的整治潛力，由于其用地結(jié)構(gòu)和布局與城市用地標準類似，所以可按人均建設(shè)用地為依據(jù)進行測算。進行測算時，應(yīng)充分考慮外來人口的用地需求，對城市住宅的分流功能要予以考慮。該方法計算公式為:

式中，△S為農(nóng)村居民點的整治潛力;S現(xiàn)狀為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點的用地面積;B為城市人均建設(shè)用地標準;Q為村內(nèi)常住人口。

該方法對于城市郊區(qū)的農(nóng)村居民點整治潛力的測算較為簡便適用，但是在實際應(yīng)用中仍未考慮到農(nóng)村居民點利用結(jié)構(gòu)及功能與城市建設(shè)用地的區(qū)別。

1.2 需要進一步解決的問題 當前我國正進行新一輪土地利用總體規(guī)劃修編以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村居民點整治工作將影響到經(jīng)濟發(fā)展用地缺口彌補以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)程度，而在此過程中必須對農(nóng)村用地的合理需求及其潛力進行深入調(diào)查研究。從以上文獻回顧可知，各種潛力測算方法各有優(yōu)缺點，即便是當前普遍使用的人均農(nóng)村建設(shè)用地標準法仍存在許多問題，這說明我國有關(guān)農(nóng)村居民點整治潛力的理論研究還較為薄弱。如何在新農(nóng)村建設(shè)過程中，根據(jù)各自不同的實際情況對農(nóng)村居民點整治潛力進行測算，并根據(jù)各影響因素對測算結(jié)果進行修正，是亟待解決的一大難題。

2 農(nóng)村居民點整治潛力測算新方法

2.1 農(nóng)村居民點整治理論潛力測算新方法 基于以上分析，對傳統(tǒng)測算方法加以改進，其思路為:通過對區(qū)域農(nóng)村居民點進行調(diào)查，分析并得出該區(qū)域農(nóng)村人均居住樓面面積標準值，結(jié)合當?shù)匾?guī)劃目標年期望建筑容積率和農(nóng)村人口預(yù)測值，從而計算出規(guī)劃目標年農(nóng)村居住建筑用地面積，在此基礎(chǔ)上根據(jù)建設(shè)用地相關(guān)標準(表1)計算出農(nóng)村居民點用地面積需求量，最后得出農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀面積與農(nóng)村居民點需求面積的理論差值，即為農(nóng)村居民點整治理論潛力。該測算方法公式為:

式中，△S為在理論上農(nóng)村建設(shè)用地整治所能騰空的土地面積;S0為農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀面積;Bt為規(guī)劃目標年農(nóng)村人口人均居住樓面面積標準，該標準不同于人均建設(shè)用地面積標準，其大小主要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民宅基地中的生活與生產(chǎn)用地情況確定，包括臥室、客廳、廚房、餐廳、衛(wèi)生間、薪柴堆放等日常生活用地以及農(nóng)機具存放等附屬用地;Qt為規(guī)劃目標年農(nóng)村人口，可以按一般預(yù)測方法計算;R為規(guī)劃目標年居住建筑用地(宅基地)比例(該比例可參考表1的標準)，該比例是反映規(guī)劃用地范圍內(nèi)各類建設(shè)用地數(shù)量的比例是否合理的重要標志;αt為規(guī)劃目標年農(nóng)村居民點居住建筑容積率;△S耕為農(nóng)村建設(shè)用地整治的新增有效耕地的理論潛力;γ為耕地增加系數(shù)，亦即農(nóng)村居民點整治后能新增耕地的比重，該系數(shù)可以根據(jù)居民點整治出的土地進行適宜性評價結(jié)果來確定，也可以根據(jù)以往農(nóng)村居民點整治經(jīng)驗得出。

表1 建設(shè)用地構(gòu)成比例

2.2 農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力測算

2.2.1 農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力影響因素分析。農(nóng)村居民點整治的理論潛力是指一定的假設(shè)條件的，農(nóng)村居民點理論上的集約空間，而將理論潛力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實潛力，還受到該地區(qū)自然、經(jīng)濟、社會等因素的制約。

自然條件對農(nóng)村居民點整治潛力的影響主要有:一是地形地貌對整治成本有很大影響，丘陵、崗地地區(qū)的整治成本較平原地區(qū)要高很多;二是影響土地的自然適宜性;三是區(qū)位與耕地等級關(guān)系密切，區(qū)位條件好，則交通較為方便，灌溉條件一般也較好，土質(zhì)較為肥沃，則整治出的耕地等級較高，因而其整治現(xiàn)實潛力也就較大。在自然條件較好的平原地區(qū)，新增農(nóng)用地大部分可以作為耕地，而在丘陵、崗地等自然條件相對較差的地區(qū)，新增農(nóng)用地主要用于園地、林地和牧草地等，這取決于對現(xiàn)狀農(nóng)村居民適宜性評價的結(jié)果。根據(jù)農(nóng)村居民點適宜性評價結(jié)果，將待整治農(nóng)村建設(shè)用地劃分為宜耕、宜林和宜牧3種類別，其中宜耕土地轉(zhuǎn)化為耕地的可能性較大，可考慮將其全部整治為耕地，其他土地則由于多方面原因，而在整治后一般不作為耕地［6-7］。

經(jīng)濟因素方面對農(nóng)村居民點整治潛力產(chǎn)生主要影響的有投資能力、效益和成本因素。農(nóng)村居民點整治需要大量資金及勞動投入，投資能力是制約農(nóng)村居民點整治的瓶頸，足夠的資金保障是農(nóng)村居民點整治的基礎(chǔ)。農(nóng)村居民點整治的積極性與效益密切相關(guān)，在進行相關(guān)測算時可選擇糧食單產(chǎn)以及工業(yè)用地最低出讓金標準等來量化效益。此外，影響農(nóng)村居民點整治成本的因素除了一些基本的自然因素外，還有房屋單位建筑成本及建筑質(zhì)量。

另外，村民意愿也是一個重要影響因素。人們進行農(nóng)村居民點整治的積極性越高，則農(nóng)村居民點整治潛力越高。

2.2.2 多因素限制下農(nóng)村建設(shè)用地整治現(xiàn)實潛力測算。綜合以上影響因素，該研究中農(nóng)村建設(shè)用地整治現(xiàn)實潛力測算思路為:通過選取自然、社會、經(jīng)濟影響因素指標建立指標體系，對各評價單元農(nóng)村居民點整治潛力的自然、社會和經(jīng)濟影響進行綜合評價，并以此為修正系數(shù)對農(nóng)村居民點理論潛力進行修正。

(1)理論潛力修正指標體系構(gòu)建。農(nóng)村居民點整治理論潛力修正指標體系構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則:①綜合分析原則。農(nóng)村居民點整治潛力是各種自然因素、社會經(jīng)濟因素等綜合作用的結(jié)果，因而其整治現(xiàn)實潛力評價應(yīng)在對各種影響因素進行綜合分析的基礎(chǔ)進行。②主導(dǎo)因素原則。農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力大小應(yīng)根據(jù)影響因素因子的種類及作用的差異，重點分析對土地整治潛力具有重要作用的主導(dǎo)因素的影響，突出主導(dǎo)因素對現(xiàn)實潛力結(jié)果的作用。③定量分析與定性分析相結(jié)合原則。農(nóng)村居民點整治現(xiàn)實潛力評價應(yīng)盡量把定性的、經(jīng)驗的分析進行量化，以定量計算為主。對現(xiàn)階段難以定量的社會經(jīng)濟因素以及自然因素等采用必要的定性分析，將定性分析的結(jié)果運用于整治現(xiàn)實潛力測算結(jié)果的調(diào)整和確定階段的工作中，以提高農(nóng)村居民點整治潛力測算的準確性和科學(xué)性［8］。

基于以上影響因素的分析及指標體系構(gòu)建原則，從目標層、因素層和指標層3個層次建立農(nóng)村居民點整治理論潛力修正指標體系(表2)。

表2 農(nóng)村居民點整治理論潛力修正指標體系

以上指標體系中，自然因素方面，交通便捷度表示待整治農(nóng)村居民點到主要公路的便捷程度;水網(wǎng)密度則表示水資源在一定區(qū)域內(nèi)的豐富程度，水資源越豐富，農(nóng)村居民點整治為耕地后灌溉條件越好，整治為耕地的潛力也就越大;適宜性等級是表示待整治農(nóng)村居民點整治后適宜耕種的程度。經(jīng)濟因素方面，人均GDP、農(nóng)民人均純收入、地方財政一般預(yù)算收入均表示區(qū)域建設(shè)用地整治的投資能力，其指標值越高，表示農(nóng)村居民點整治在經(jīng)濟方面限制性更小，整治的理論潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實潛力的可能性越大;糧食單產(chǎn)、工業(yè)用地出讓最低標準表征整治為耕地的效益指標，其值越大表明建設(shè)用地整治為耕地在經(jīng)濟上具有更大的可行性。社會因素方面，整治迫切指數(shù)表示該區(qū)域?qū)r(nóng)村建設(shè)用地整治的需要程度，整治迫切指數(shù)=0.6人均耕地指數(shù)+0.4人均耕地后備資源指數(shù)，其中，人均耕地指數(shù) =1 -e-21.713Xi1［2］，人均耕地后備資源面積指數(shù)=評價單元人均耕地后備資源面積/一定區(qū)域的人均耕地后備資源面積［3］;此外，產(chǎn)權(quán)明晰度表明了農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的清晰與否，權(quán)屬界限越明晰，農(nóng)村建設(shè)用地整治的現(xiàn)實潛力的產(chǎn)權(quán)限制性越小，產(chǎn)權(quán)明晰度的計算公式為:產(chǎn)權(quán)明晰度=1-評價單元內(nèi)因權(quán)屬問題發(fā)生糾紛的案件數(shù)/區(qū)域因權(quán)屬問題發(fā)生糾紛案件數(shù)的最高值［3］。

(2)指標值的標準化及因素權(quán)重的確定?？紤]到各評價指標量綱、數(shù)量級和數(shù)量變化幅度的差異，首先對現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行級差標準化處理，從而得到值域為［0-1］的數(shù)值。該評價指標體系中可以將指標分為正效應(yīng)指標和負效應(yīng)指標，正效應(yīng)指標即指標值越大建設(shè)用地整治為耕地的現(xiàn)實潛力越大，負效應(yīng)指標表示指標值越大，則整治為耕地的潛力越小，針對兩種不同指標，可以采用以下標準化方法對數(shù)據(jù)進行處理:

式中，b'ij為標準化后某指標的值;bij為標準化前某指標原值;bi，max為標準化處理前某指標的最大值;bi，min為處理前某指標的最小值，對末一級指標的標準化值不按零考慮，而是根據(jù)經(jīng)濟情況的衰減程度由經(jīng)驗法確定。對于各評價因素權(quán)重的確定，可以采用目前較為成熟的權(quán)重確定方法來計算，如采用層次分析法(AHP)、德爾菲法等。

(3)綜合評價及現(xiàn)實潛力修正模型。根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地整治現(xiàn)實潛力測算思路，該研究的測算公式為:

其中，△S＇耕k為多因素限制下第k單元農(nóng)村建設(shè)用地整治為耕地的現(xiàn)實潛力大小;D修正k為k單元整治潛力自然、社會經(jīng)濟限制性修正系數(shù)。綜合修正系數(shù)D修正k的求取公式為:

式中，Wi(i=1，2，3)分別為自然、經(jīng)濟和社會因素層權(quán)重;ai(i=1，2，3)分別為自然、經(jīng)濟和社會影響因素綜合評價得分;wij(j=1，2，…，n)指標層各指標的權(quán)重值，bij為指標層各指標的標準化值。

3 結(jié)語

該研究回顧了我國農(nóng)村居民點整治潛力測算方法，并針對傳統(tǒng)測算方法的不足提出了新的潛力測算思路與方法。在今后的實證研究中，需要對各地農(nóng)村人均居住樓面面積標準等進行調(diào)查，并結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，確定規(guī)劃目標年期望容積率，從而科學(xué)地測算出農(nóng)村居民點整治潛力，以期為地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力分區(qū)與重點項目安排提供決策依據(jù)。

［1］曲晨曉.河南省土地開發(fā)整治潛力分區(qū)研究［J］.中國農(nóng)學(xué)通報，2007，23(4):368 -373.

［2］張鳳榮，王靜，陳百明，等.土地可持續(xù)利用評價指標體系與方法［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2003.

［3］張正峰，陳百明，郭戰(zhàn)勝.耕地整治潛力評價指標體系研究［J］.中國土地科學(xué)，2004，18(5):37 -43.

［4］廖琴，林春明.南通農(nóng)村居民點整治潛力研究［J］.合作經(jīng)濟與科技，2008(6):114-116.

［5］李楠，李江風(fēng).湖北省農(nóng)村居民點整理潛力研究［J］.延邊大學(xué)農(nóng)學(xué)學(xué)報，2013(1):87-92.

［6］宋偉，張鳳榮，孔祥斌，等.自然經(jīng)濟限制性下天津市農(nóng)村居民點整治潛力估算［J］.自然資源學(xué)報，2006，21(6):888 -899.

［7］王玉波，唐瑩，王靜.農(nóng)村居民點土地整治潛力分析［J］.國土資源科技管理，2007(4):108-111.

［8］朱蕾，黃敬峰，王秀珍.基于GIS的縣級耕地開發(fā)整治潛力分析及評價——以浙江省仙居縣為例［J］.地理與地理信息科學(xué)，2003，19(5):55-60.