深化供銷合作社改革與下放金融自主權(quán)

周立

合作金融是農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)村合作金融，是解決農(nóng)民融資難問題的重要途徑，是合作經(jīng)濟組織增強服務(wù)功能、提升服務(wù)實力的現(xiàn)實需要。合作金融與政策金融、商業(yè)金融一起，是農(nóng)村金融體系的三駕馬車。

建國以來，我們在合作金融的建設(shè)上，進行過多種嘗試。貫穿其中的一條主線，是以農(nóng)村信用合作為代表的合作金融建設(shè)。自上世紀50年代以來，我們首先有一個組織化的進程，全國范圍內(nèi)推動了生產(chǎn)合作、購銷合作、信用合作這三大合作化運動。改革開放后，又經(jīng)歷了一個去組織化的過程，三大合作要么停止運行（以人民公社為代表的生產(chǎn)合作），要么落入低谷（以供銷社為代表的購銷合作），要么走向變異（以農(nóng)信社為代表的信用合作）。自2003年農(nóng)信社下放地方負責(zé)，走向商業(yè)化改革方向以來，新型合作金融的主體，就處在不確定狀態(tài)。2007年放寬農(nóng)村金融市場準入后，依托農(nóng)民合作社、供銷合作社的新型農(nóng)村信用合作被寄予厚望。如今出臺《深化供銷合作社綜合改革的決定》（以下簡稱“《決定》”），推動供銷合作社發(fā)展多種類型的合作金融，對于新型農(nóng)村金融體系的建設(shè)，具有里程碑式的意義。

新“三農(nóng)”的三大關(guān)系

習(xí)近平指出：“只有工人階級和作為工人階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨，才是代表先進生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的力量?！卑殡S中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的深入，生產(chǎn)力得到極大釋放，需要生產(chǎn)關(guān)系隨之調(diào)整。換句話說，“蛋糕”（生產(chǎn)力發(fā)展帶來的）越做越大，切分“蛋糕”（生產(chǎn)關(guān)系變革）變得越來越重要。生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展需求，產(chǎn)生了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾，究其本質(zhì)，是社會總利益與各個群體的利益目的之間的矛盾。當(dāng)前中國社會的最基本矛盾，在生產(chǎn)力方面已得到極大緩解，但在生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整上，迫切需要深化改革。

農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，是廣大農(nóng)民在生產(chǎn)過程中的所有制形式、社會地位及相互關(guān)系的變革，突出表現(xiàn)為新“三農(nóng)”的三大關(guān)系。

農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的建立過程中，出現(xiàn)了明顯的“統(tǒng)”得不足、“分”得過度的問題。至今，雙層經(jīng)營只有分戶經(jīng)營這一層了。在分戶經(jīng)營基礎(chǔ)上，無論是單家獨戶的原子化生產(chǎn)與交換，還是農(nóng)村市場化進程中的相互競爭，都無法構(gòu)建和諧的農(nóng)民與農(nóng)民關(guān)系。農(nóng)民需要生產(chǎn)、購銷、消費、信用等方面再組織化，走向互助聯(lián)合的綜合合作，才能重構(gòu)農(nóng)村新型社會關(guān)系。

農(nóng)民與市場關(guān)系。中國兩億多農(nóng)戶的家庭經(jīng)營，一直面臨著小生產(chǎn)和大市場的矛盾。是單槍匹馬闖市場，還是聯(lián)合互助去交易？應(yīng)該說，分戶經(jīng)營曾經(jīng)極大釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但伴隨市場化的深入，單家獨戶干不了、干不好、干起來不劃算的事情日漸增多，必須重構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系。我們近些年寄希望于種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，來扮演起重構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的重任。但這遠遠不夠，畢竟，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，是世界范圍內(nèi)，也是中國幾千年農(nóng)業(yè)歷史的基本事實，無法改變。必須在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，推動互助合作等“統(tǒng)”的工作，才能解決“分”帶來的單個農(nóng)民闖市場帶來的交易地位不對等問題。

農(nóng)民與政府關(guān)系。兩億多分散農(nóng)戶，對應(yīng)兩千多個縣級、四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，也存在巨額的交易成本過高難題。政府在縣鄉(xiāng)村三級治理上，既有干預(yù)之手，也有幫助之手，但這都需要具體可行的抓手。如果政府推動資本下鄉(xiāng)、部門下鄉(xiāng)，可能進一步促使農(nóng)民分化和原子化，加重農(nóng)民對市場的依賴關(guān)系，這種干預(yù)會出現(xiàn)政府失靈。如果政府推動城鄉(xiāng)要素的平等交換，致力于農(nóng)村再組織化，引導(dǎo)專業(yè)合作走向綜合合作，就會發(fā)揮幫助之手的作用。

三大關(guān)系的改造，決定了“三農(nóng)”問題的基本走向，改造方向就是再組織化?！稕Q定》供銷社深化改革的部署，推動了以綜合合作為導(dǎo)向的，頂層設(shè)計與基層探索的雙向互動。

走向綜合合作的重要嘗試

關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定，應(yīng)該說是政府伸出幫助之手的重要嘗試。《決定》提出了三個“迫切”和一個方向：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式深刻變化，適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展，迫切要求發(fā)展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)；農(nóng)民生活需求加快升級，迫切要求提供多層次、多樣化、便利實惠的生活服務(wù)。新形勢下加強農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民，迫切需要打造中國特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性組織。”在東亞地區(qū)，以小農(nóng)經(jīng)濟為主要經(jīng)濟基礎(chǔ)的社會里，無一不是以鄉(xiāng)村兩級綜合性合作組織，作為生產(chǎn)關(guān)系載體。我們經(jīng)過30多年的去組織化后，重歸再組織化的道路上，是對歷史經(jīng)驗、國際經(jīng)驗和現(xiàn)實問題的尊重和回應(yīng)。

《決定》也對供銷合作社的特殊身份和地位，做了準確的描述：“長期以來，供銷合作社扎根農(nóng)村、貼近農(nóng)民，組織體系比較完整，經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)比較健全，服務(wù)功能比較完備，完全有條件成為黨和政府抓得住、用得上的為農(nóng)服務(wù)骨干力量，要充分用好這支力量?！弊鳛橹袊畲蟮暮献鹘?jīng)濟組織，自1954年以來，供銷社已經(jīng)形成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級組織體系，有聯(lián)合社、成員社、基層社?？h和縣以下已有2.5萬家基層社，當(dāng)前供銷社經(jīng)營觸角和服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)覆蓋了80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，和接近60%的行政村，是一個組織體系、經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)功能最為健全的貼近“三農(nóng)”的服務(wù)組織，有改造為綜合性合作組織的基礎(chǔ)條件。但是，《決定》也指出了相應(yīng)的問題：“目前供銷合作社與農(nóng)民合作關(guān)系不夠緊密，綜合服務(wù)實力不強，層級聯(lián)系比較松散，體制沒有完全理順，必須通過深化綜合改革，進一步激發(fā)內(nèi)生動力和發(fā)展活力，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民致富、繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟中更好發(fā)揮獨特優(yōu)勢，擔(dān)當(dāng)起更大責(zé)任?！笨紤]到體制機制改革困難，也需要一個日程表。按現(xiàn)有的安排，到2020年，要把供銷合作社系統(tǒng)打造成為與農(nóng)民聯(lián)結(jié)更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場化運行更高效的合作經(jīng)濟組織體系，成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶，切實在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。

實際上，引導(dǎo)農(nóng)戶走向綜合合作，也是在落實《憲法》的基本要求?！稇椃ā返诎藯l關(guān)于集體經(jīng)濟的部分，有如下規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！薄稕Q定》提出，經(jīng)濟實力較強的基層社要擴大服務(wù)領(lǐng)域，積極發(fā)展生產(chǎn)合作、供銷合作、消費合作、信用合作，加快辦成以農(nóng)民為主體的綜合性合作社。這落實了憲法的綜合合作要求，也有利于解決我們五行八作多種經(jīng)營的綜合小農(nóng)，與只有專業(yè)合作的不匹配矛盾?！稕Q定》還提出打造城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)平臺，讓供銷社發(fā)揮提供包括文體娛樂、養(yǎng)老幼教等在內(nèi)的多樣化服務(wù)，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、休閑觀光、鄉(xiāng)村旅游等新興服務(wù)業(yè)功能?？梢哉f，此次供銷社的深化改革，是引導(dǎo)走向綜合合作的重要嘗試。

農(nóng)村金融自主權(quán)的下放

早在1992年，鄧小平同志在南巡上海時，對金融的地位做出闡述：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活?！鞭D(zhuǎn)到農(nóng)村的語境，農(nóng)村金融很重要，是農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。但長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟機體如同缺乏心臟一般，沒有金融自主權(quán)。金融掌握在誰的手中，就為誰服務(wù)，由于缺乏金融自主權(quán)，一系列面向農(nóng)村的金融安排，就常常扮演將農(nóng)村資金汲取出來的抽水機角色，使得農(nóng)村經(jīng)濟常常處在失血狀態(tài)。

在農(nóng)村金融制度上，我們長期以來寄希望于農(nóng)信社能恢復(fù)合作制。這從1984和1996年兩次農(nóng)村金融改革的安排中，可以看出。1984年國務(wù)院105號文要求，農(nóng)信社要恢復(fù)“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。明確界定其為合作金融組織性質(zhì)，不能作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，將農(nóng)信社從政社合一的體制下解放了出來。1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國發(fā)[1996]33號文）也明確提出，農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”。將農(nóng)村信用社從農(nóng)行獨立出來，向合作制方向發(fā)展。并在信用聯(lián)社基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行。

但在農(nóng)信社走向官辦，進而又走向商業(yè)化之后。深化改革的目光，就有農(nóng)信社轉(zhuǎn)移到供銷社了?；鶎由缱鳛楣╀N合作社在縣以下直接面向農(nóng)民的綜合性經(jīng)營服務(wù)組織，被定位為供銷合作社服務(wù)“三農(nóng)”的主要載體。要按照強化合作、農(nóng)民參與、為農(nóng)服務(wù)的要求，逐步改造為以農(nóng)民社員為主體的合作社。

主體性的獲得，為農(nóng)民從供銷社改革中，得到金融自主權(quán)，提供了制度前提。《決定》提出了，供銷社獲得七種形式的基層金融探索權(quán)利：資金互助合作、互助合作保險、中小型銀行、融資租賃公司、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司，與地方財政共同出資設(shè)立的擔(dān)保公司。

在農(nóng)村資金互助合作上，有明確的四項要求：社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報，另有一個隱含的要求“社區(qū)性”。通過這五項要求的滿足，以資金互助合作為主要體現(xiàn)形式的合作金融自主權(quán)，就回歸到農(nóng)民手中。金融自主權(quán)回到農(nóng)民手中，為合作金融制度真正建立起來，綜合合作真正能夠開展，金融真正實現(xiàn)為農(nóng)服務(wù)，提供了可能性。我們樂見一個農(nóng)村合作金融新時代的到來。

本研究得到教育部博士點基金（20110004110003和20120004110001）支持。

（作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授）