存款保險(xiǎn)制度改變我國銀行業(yè)競爭格局

溫彬

2015年3月31日，國務(wù)院正式頒布《存款保險(xiǎn)條例》，并于2015年5月1日起開始實(shí)施。存款保險(xiǎn)制度的建立是我國經(jīng)濟(jì)金融生活中的一件大事，有利于加快推進(jìn)利率市場化和民營銀行的設(shè)立，是我國金融改革深化的重要標(biāo)志。

建立存款保險(xiǎn)制度的重要意義

建立存款保險(xiǎn)制度是我國深化金融體制改革和加快利率市場化的客觀要求。黨的十八屆三中全會(huì)為我國全面深化改革指明了方向，建立存款保險(xiǎn)制度是深化金融改革的重要組成。從國際經(jīng)驗(yàn)看，世界上已建立存款保險(xiǎn)制度的110多個(gè)國家和地區(qū)中，大多數(shù)是先建立存款保險(xiǎn)制度，再實(shí)現(xiàn)利率市場化的。目前，我國利率市場化已進(jìn)入最后環(huán)節(jié)，已先后實(shí)現(xiàn)了貨幣市場、債券市場、信貸市場的利率自由定價(jià)，而銀行負(fù)債市場化定價(jià)部分占比也逐步提高。在正式取消存款利率上限管制之前，迫切需要建立存款保險(xiǎn)制度防范利率市場化后可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)制度有助于保護(hù)消費(fèi)者利益和保障金融體系穩(wěn)定。長期以來，我國執(zhí)行著一種“零費(fèi)率”、“全額償付”的隱性存款保險(xiǎn)制度，它在一定程度上起到了穩(wěn)定國內(nèi)金融體系的作用，但也存在成本高、效率低等弊端，也是利率管制情況下的一種制度安排。隨著利率市場化的快速推進(jìn)和民營資本獨(dú)立發(fā)起設(shè)立民營銀行的放開，繼續(xù)采取國家信用兜底的隱性存款保險(xiǎn)不利于公平和效率，需要建立一套適應(yīng)利率市場化環(huán)境下的顯性存款保險(xiǎn)，通過明確存款保險(xiǎn)的主體、賠付水平和保障規(guī)模等，穩(wěn)定存款人預(yù)期，避免出現(xiàn)重大的擠兌風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升市場和公眾對銀行體系的信心，增強(qiáng)整個(gè)銀行體系的穩(wěn)健性。對于銀行來說，存款保險(xiǎn)制度強(qiáng)化了市場約束，促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營，防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度還緩釋了財(cái)政部門、中央銀行等在銀行危機(jī)中救助的壓力與責(zé)任，防止銀行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

我國存款保險(xiǎn)制度的主要特色

自1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出要建立存款保險(xiǎn)基金到正式推出，我國存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)醞釀了20多年。期間，理論界關(guān)于建立存款保險(xiǎn)制度的必要性、功能定位、設(shè)立時(shí)機(jī)等有關(guān)問題的爭論不斷，從最終方案看，可以說既借鑒了歐美發(fā)達(dá)國家存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，也結(jié)合了我國經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境自身特點(diǎn)，形成了有中國特色的存款保險(xiǎn)制度。具體來說，有以下三點(diǎn)值得關(guān)注：

覆蓋程度高?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定最高償付限額為50萬元，是2014年我國人均GDP的10倍左右，遠(yuǎn)高于國際平均水平（美國為4.6倍）。同時(shí)，根據(jù)央行調(diào)查顯示，50萬元的償付限額可以覆蓋99.6%的存款，而美國和日本的存款覆蓋率在70%～80%之間。

差別化征收?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》明確了基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率結(jié)合的原則。鑒于大型銀行和中小銀行在經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況等方面存在差異，這種差別費(fèi)率有利于促進(jìn)公平競爭，形成正向激勵(lì)，促使銀行審慎經(jīng)營和健康發(fā)展；不僅如此，還可以通過差別費(fèi)率的引導(dǎo)作用鼓勵(lì)那些定位“三農(nóng)”和小微企業(yè)的優(yōu)質(zhì)中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

有監(jiān)管功能。從國際上看，存款保險(xiǎn)制度按是否具備監(jiān)管功能分為“付款箱”型和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型兩類?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》明確了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)投保機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形時(shí)，“在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進(jìn)的，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以提高其適用費(fèi)率”。同時(shí)，還可以參與對投保機(jī)構(gòu)被并購、接管以及破產(chǎn)處置等相關(guān)工作。從這個(gè)意義上講，我國存款保險(xiǎn)基金從功能定位上類似“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型。

建立存款保險(xiǎn)制度的深遠(yuǎn)影響

存款保險(xiǎn)制度的建立是我國下階段深化金融改革的“穩(wěn)定器”，對促進(jìn)銀行競爭、提高金融效率、維護(hù)金融安全有深遠(yuǎn)的影響。

完善多層次銀行體系。截至2014年末，我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到172萬億元，是GDP的2.7倍，而美國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模僅有GDP的85.6%。相對美國銀行業(yè)來說，盡管我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模巨大，但有兩個(gè)顯著不足：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國有股份占比高，對民營資本的市場準(zhǔn)入長期存在限制；二是數(shù)量較少，截至2013年末，我國共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)3949家，而美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司擔(dān)保的金融機(jī)構(gòu)為6812家。由于我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，在利率管制背景下，銀行經(jīng)營戰(zhàn)略和客戶定位雷同，形成金融供給和需求的錯(cuò)配，“融資難、融資貴”問題比較突出，普惠金融得不到有效滿足。因此，要像重視建立多層次資本市場一樣重視多層次銀行體系建設(shè)，重點(diǎn)是發(fā)展民營銀行，形成股權(quán)多元、差異化經(jīng)營的銀行體系。過去，監(jiān)管部門出于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的考慮對設(shè)立民營銀行持審慎態(tài)度，而存款保險(xiǎn)制度的建立恰恰為民營銀行的設(shè)立和發(fā)展提供了安全保障。

提高銀行體系效率。與美國銀行業(yè)相比，我國銀行業(yè)行業(yè)集中度逐年下降，五大商業(yè)銀行（工行、農(nóng)行、中行、建行、交行）占銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的比重從2008年的51%下降到2014年的41%，平均每年下降1.5個(gè)百分點(diǎn)。而美國四大商業(yè)銀行（摩根大通、美國銀行、花旗銀行、富國銀行）占該國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的比重目前為54%左右。理論上講，我國銀行業(yè)集中度下降會(huì)使競爭更加充分。但由于我國銀行數(shù)量少，導(dǎo)致單體規(guī)模偏大，2013年末我國銀行業(yè)單個(gè)機(jī)構(gòu)平均資產(chǎn)規(guī)模383.26億元，美國為21.58億美元，即使考慮匯率因素，美國單個(gè)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模僅為中國的1/3。我國中小銀行偏好做強(qiáng)做大，與大中型銀行同質(zhì)化競爭，反而又導(dǎo)致金融資源向特定領(lǐng)域集中。建立存款保險(xiǎn)制度，放開民營銀行市場準(zhǔn)入，會(huì)加快金融多元化供給，進(jìn)而提高整個(gè)銀行體系效率。

促進(jìn)中小銀行發(fā)展。從國際上看，利率市場化以后，中小銀行經(jīng)營行為易于激進(jìn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件頻繁發(fā)生。存款保險(xiǎn)制度固然有助于防范銀行倒閉風(fēng)險(xiǎn)，但也可能帶來負(fù)面影響：一是中小銀行繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率較高；二是可能會(huì)出現(xiàn)存款向大銀行搬家的情況。從我國存款保險(xiǎn)制度最終實(shí)施方案看，在制度設(shè)計(jì)上較好地規(guī)避了上述影響。首先，盡管在保險(xiǎn)費(fèi)率上采取基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相結(jié)合的原則，但在我國實(shí)施存款保險(xiǎn)制度的初期，預(yù)計(jì)各銀行先按統(tǒng)一的基準(zhǔn)費(fèi)率繳納，而基準(zhǔn)費(fèi)率可能暫設(shè)定在萬分之二左右，所有投保機(jī)構(gòu)的總保費(fèi)預(yù)計(jì)在200多億元，僅占2014年銀行業(yè)全部利潤總額的1.3%，對銀行的財(cái)務(wù)狀況影響有限。其次，存款保險(xiǎn)償付限額的設(shè)定，首要考慮的是保證能夠覆蓋大多數(shù)儲(chǔ)戶，避免出現(xiàn)大規(guī)模存款搬家，而我國實(shí)施50萬元的償付限額，保障程度遠(yuǎn)高于國際平均水平，因此，不會(huì)出現(xiàn)存款搬家進(jìn)而沖擊中小銀行的正常經(jīng)營。

推動(dòng)銀行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。面對利率市場化、市場準(zhǔn)入放開以及互聯(lián)網(wǎng)金融的沖擊，銀行業(yè)競爭將更加激烈，原有的經(jīng)營模式難以持續(xù)，必須加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型才能適應(yīng)新常態(tài)的要求。創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的具體方向有三：一是表內(nèi)創(chuàng)新，在資產(chǎn)端適應(yīng)大客戶“脫媒”的趨勢，發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)人金融，在負(fù)債端提高主動(dòng)負(fù)債能力。二是表外創(chuàng)新，積極發(fā)展投資銀行、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)，提高綜合化經(jīng)營程度，增加非利息收入占比。三是發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，實(shí)現(xiàn)線上和線下結(jié)合，順應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代帶來的需求。創(chuàng)新就有風(fēng)險(xiǎn)，不創(chuàng)新就沒有出路。所以，建立存款保險(xiǎn)制度有利于為銀行業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型提供保障，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（作者系中國民生銀行研究院院長助理、首席研究員）