精準扶貧的“張家界樣本”

林鄂平

張家界市位于湖南省西北部，既是著名的風(fēng)景區(qū)，又是武陵山片區(qū)扶貧攻堅的重點區(qū)域。全市總面積9516平方公里，轄4個區(qū)縣，總?cè)丝?71萬人，2013年底共有貧困人口29.58萬人，貧困發(fā)生率20.2%，高出全省9個百分點，是全省乃至全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

按照習(xí)近平總書記提出的“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”和“不造‘盆景、創(chuàng)造可復(fù)制扶貧經(jīng)驗”的指示精神，張家界市委市政府結(jié)合實際，圍繞“提質(zhì)張家界、打造升級版”戰(zhàn)略，搶抓武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅等重大機遇，堅持“一手抓旅游、一手抓扶貧”工作方針，創(chuàng)新扶貧工作思路、舉措和機制，大力實施扶貧攻堅“四基工程”（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)保障、基層組織建設(shè)），推動扶貧開發(fā)由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變，積極探索精準扶貧的生動樣本。日前，本刊記者專訪了張家界市委書記楊光榮。

記者：對張家界“推進四基工程，實施精準扶貧”的經(jīng)驗早有耳聞，這次到湖南，又聽到省扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的推介，請問楊書記，你們的扶貧攻堅“四基工程”是怎么來的？張家界為什么要實施扶貧攻堅“四基工程”？

楊光榮：張家界既是知名的旅游勝地，又是著名的“老、少、邊、窮”地區(qū)，全市4個區(qū)縣都是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅片區(qū)縣，扶貧攻堅任務(wù)相當艱巨。2013年初，我到張家界擔(dān)任市委書記后，圍繞扶貧攻堅問題，開展了廣泛深入的調(diào)查研究。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個地方不僅貧困面比較大，貧困程度還相當深。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，很多地方水、電、路等基本的生產(chǎn)生活條件都不具備。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)非常落后，不少地方還在沿襲一家一戶、自給自足的生產(chǎn)方式。三是農(nóng)村的基本公共服務(wù)得不到保障，貧困人口就醫(yī)、就學(xué)、文化生活的水平還很低。四是農(nóng)村致富能手少，外出打工的人較多，年輕的勞動力基本上都離開了農(nóng)村，留守在家的基本上都屬于“386199”部隊（婦女、兒童、老人）。五是農(nóng)村基層組織老齡化嚴重，后繼乏人，對脫貧致富奔小康信心不足，等等。根據(jù)這些情況，我認為，對這些地方扶貧，光從某一個方面去干是解決不了問題的，必須綜合施治。于是，我們確立了“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的全市扶貧開發(fā)工作思路，加強頂層設(shè)計，并于2014年1月26日，以市委1號文件出臺《關(guān)于實施扶貧攻堅四基工程的意見》。這個《意見》的核心內(nèi)容是按照習(xí)總書記精準扶貧的要求，整合各方力量，舉全市之力，實施好四大工程：一是以水、電、路、網(wǎng)、房、環(huán)境“六到農(nóng)家”為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，二是以增強扶貧對象自身“造血”功能、增加貧困農(nóng)民收入為核心內(nèi)容的貧困地區(qū)基本產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程，三是以重點強化扶貧對象教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障、勞動就業(yè)五大保障為具體內(nèi)容的基本公共服務(wù)保障工程，四是以開展農(nóng)村基層組織建設(shè)“四培四帶” 活動（把黨員培養(yǎng)成致富能手、把致富能手培養(yǎng)成黨員、把黨員致富能手培養(yǎng)成村支部書記、把優(yōu)秀黨支部書記培養(yǎng)成標桿，引導(dǎo)和組織黨員帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富、帶頭維護社會穩(wěn)定、帶頭保護生態(tài)環(huán)境）為重要內(nèi)容的貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)工程。

記者：從您剛才的談話中，我理解，張家界是想通過“綜合施治”的策略抓“精準扶貧”的實施，那么，我想問，這“四基”之間的關(guān)系怎么擺布，是否平均使力、有無重點之分呢？

楊光榮：這個問題問得好。我們認為“四基工程”是密切相關(guān)、相輔相成的有機統(tǒng)一體。在具體的工作實踐中，關(guān)鍵是基層組織。俗話說：村看村，戶看戶，群眾看干部。如果不切實解決好農(nóng)村基層組織的“懶、軟、散”問題，再怎么扶也扶不起來，扶起來了也一定會垮下去。重點是基本產(chǎn)業(yè)，這是增強扶貧對象自身造血功能的重要舉措，也是貧困群眾實現(xiàn)增產(chǎn)增收的基本途徑。而實現(xiàn)貧困地區(qū)全面發(fā)展的重要前提是大力改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，如果不徹底打破制約貧困地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施落后瓶頸，就不可能實現(xiàn)貧困地區(qū)的跨越式發(fā)展。同時，我們也充分認識到，扶貧對象的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障、勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)條件的有效改善，是確保貧困地區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此我們認為，對“四基工程”必須統(tǒng)籌兼顧，同時發(fā)力，綜合施治，不可偏廢。

記者：要把全市各個涉農(nóng)部門的力量整合起來精準扶貧，難度是可想而知的，請問楊書記，在具體工作中，你們是怎么做的？

楊光榮：扶貧攻堅“四基工程”是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是一項政策性很強的民生工程，更是重要的政治任務(wù)。為了推動工作的順利開展，調(diào)動各個部門積極性，形成聚集和整體效應(yīng)，我們做了三個方面的工作。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立扶貧攻堅“四基工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，由我本人任組長，市長任常務(wù)副組長，其他有關(guān)市級領(lǐng)導(dǎo)為副組長、有關(guān)市直部門主要負責(zé)人為成員，下設(shè)辦公室、基層組織建設(shè)協(xié)調(diào)組、基本產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)組、基本公共服務(wù)保障協(xié)調(diào)組和基層組織建設(shè)協(xié)調(diào)組5個工作機構(gòu)，負責(zé)全市“四基工程”的實施、組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；二是落實工作責(zé)任。制定路線圖，明確任務(wù)書，實行分級負責(zé)制，各區(qū)縣、市直相關(guān)責(zé)任單位按年度、分片區(qū)下達“四基工程”建設(shè)任務(wù)，把工作責(zé)任逐級分解，做到分級負責(zé)，責(zé)任到人，實行臺賬管理，建立“月報、季評、半年總結(jié)、年終考核驗收”的工作制度；三是建立考評機制。及時出臺實施扶貧攻堅“四基工程”考核辦法和獎扶辦法，年底對各區(qū)縣、市直相關(guān)責(zé)任單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展扶貧攻堅“四基工程”情況考核，將考核結(jié)果作為衡量各級干部工作績效和選拔任用的重要依據(jù)。

記者：“精準扶貧”的前提是要精確瞄準，請問楊書記，你們對“四基工程”與貧困對象的利益連接機制是怎么考慮的？

楊光榮：我們認真落實“五個精準”：一是基礎(chǔ)設(shè)施配套精準到片，“六到農(nóng)家”連片推進。把水、電、路、網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境整治五個適合連片推進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，采取整村、整鄉(xiāng)或整片，統(tǒng)一連片規(guī)劃、統(tǒng)一項目管理、統(tǒng)一設(shè)施配套的辦法連片推進。二是基本產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準到戶，“五個一批”因戶施策。采取“因地制宜、因戶制宜”的方法，把“輸血”與“造血”相結(jié)合，引導(dǎo)貧困戶發(fā)展基本產(chǎn)業(yè)（即一村一品、一戶一業(yè)，一個村有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、一個農(nóng)戶有脫貧門路）脫貧致富。三是基本公共服務(wù)精準到事，“五個落實”部門牽頭。采取部門牽頭、責(zé)任到人、建立臺賬、銷號管理的方式將“五個保障”工作逐個狠抓落實，取得了較好成效。四是基層組織建設(shè)精準到村，“四培四帶”標桿引路。通過在全市啟動 “四培四帶”活動，引導(dǎo)貧困群眾盡快脫貧致富。五是干部績效考核精準到人，“五重用五不用”扶貧較真。通過嚴格績效考核，以實績論英雄、分高下，切實做到“五重用五不用”，不怕“出汗”“紅臉”，堅持扶貧較真。

記者：在扶貧開發(fā)中，培養(yǎng)自身的“造血”功能比一味地“輸血”更重要，而發(fā)展產(chǎn)業(yè)就是最好的“造血”。實施“四基工程”的重點也是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，張家界在這一方面有哪些突破和創(chuàng)新？

楊光榮：你說得很對，在貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)必須創(chuàng)新。創(chuàng)新是動力、是靈魂。沒有創(chuàng)新，就很難有突破，在這方面，我們經(jīng)過一年多時間的努力，也有不少亮點：

在內(nèi)容上，我們搞了兩個方面的創(chuàng)新。一是制訂了一個“523”行動計劃，二是搞了個“旅游扶貧試驗區(qū)”。具體來講，一是推進特色農(nóng)業(yè)建設(shè)，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶直接或間接地參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。大力實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級“523”行動計劃，優(yōu)先扶持大鯢、蔬菜產(chǎn)業(yè)，計劃到2017年把大鯢養(yǎng)殖規(guī)模發(fā)展到200萬尾、商品蔬菜基地發(fā)展到30萬畝。2014年全市大鯢養(yǎng)殖發(fā)展到107.1萬尾，比上年增加了41.6萬尾，增長61%，商品蔬菜基地達到18.8萬畝，比上年增加了4.5萬畝，增長32%。桑植縣白石鄉(xiāng)是典型的高寒山區(qū)，平均海拔1200米，全鄉(xiāng)僅5612人，近年來利用山地面積廣、海拔高、生態(tài)好的優(yōu)勢，大力發(fā)展煙葉、高山反季節(jié)蔬菜、畜牧養(yǎng)殖三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快了農(nóng)民脫貧致富步伐。其中，高山蘿卜2014年種植面積達到1.8萬畝，比上年增加了0.3萬畝，其產(chǎn)品“桑植蘿卜”獲國家地理標志產(chǎn)品認證，產(chǎn)品遠銷長沙、廣州、深圳、香港等地，年銷量達8萬噸，實現(xiàn)銷售收入近億元。該鄉(xiāng)新華村是新一輪駐村幫扶貧困村，人口不到480人，計劃3年內(nèi)發(fā)展蔬菜1000畝、烤煙1000畝，人均種植蔬菜、煙葉分別到2畝多，預(yù)計到2017年僅此兩項全村人均純收入即可達8000元以上。同時，鞏固提高糧油、畜牧水產(chǎn)、水果、煙葉、中藥材產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定發(fā)展茶葉、油茶、花卉苗木產(chǎn)業(yè)和林下經(jīng)濟。按照“宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜種則種”的原則，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，力爭一個片區(qū)有2至3個產(chǎn)業(yè)，一個村至少有1個產(chǎn)業(yè)，一個戶有1個好項目，努力增加貧困農(nóng)民脫貧致富門路，一批有勞動力、有文化、有致富愿望的貧困戶找到了致富門路。

二是加大旅游扶貧模式創(chuàng)新和試點工作力度。鼓勵和規(guī)范有條件的貧困地區(qū)開發(fā)旅游新景點和旅游新產(chǎn)品，打造精品景區(qū)和精品旅游線路，開展旅游開發(fā)經(jīng)營活動；扶持貧困地區(qū)旅游特色村鎮(zhèn)、生態(tài)旅游示范區(qū)、戶外營地和自駕車營地等建設(shè)，加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)；支持貧困地區(qū)開發(fā)生產(chǎn)旅游紀念品、旅游食品、旅游工藝品等旅游商品；鼓勵和引導(dǎo)旅游企業(yè)增加對農(nóng)村貧困地區(qū)的投資，加大對農(nóng)業(yè)勞動力的吸納力度，開展結(jié)對幫扶，實現(xiàn)“旅游反哺農(nóng)業(yè)”。

在形式上，我們提出了“五個一批”的具體指標。一是政策激勵“促一批”。對有產(chǎn)業(yè)發(fā)展愿望和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的貧困對象，采取以獎代扶、貸款貼息等方式，予以獎勵、激勵。二是技能培訓(xùn)“幫一批”。對于貧困家庭的“兩后生”和無法通過直接幫扶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的勞動力，我們加強勞動技能培訓(xùn)，通過“雨露計劃”、“春風(fēng)行動”等培訓(xùn)就業(yè)工程，使其盡快就業(yè)。三是股份合作“帶一批”。對有可利用財產(chǎn)的貧困戶，我們采取自愿入股的方式將部分財產(chǎn)性如政策扶持資金、土地、山林等生產(chǎn)資料折價入股，由龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營管理，實行利益共享。桑植縣白石鄉(xiāng)先后引進2家養(yǎng)殖龍頭企業(yè)和2家蔬菜專業(yè)合作社，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)和高山反季節(jié)蔬菜，直接吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)400余人，帶動發(fā)展養(yǎng)殖企業(yè)15家、專業(yè)養(yǎng)殖戶210戶、蔬菜種植大戶520戶。目前，全市各類農(nóng)民合作社共有860個，合作社成員近10萬戶。四是委托幫扶“扶一批”。對沒有發(fā)展能力的貧困戶，我們采取委托幫扶的模式，委托給龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社對貧困戶進行幫扶。五是動員干部“包一批”。如永定區(qū)動員全區(qū)600名副科級以上干部，采取簽定合同一包三年的方式幫助600個貧困戶脫貧致富，貧困戶不脫貧，干部包戶不脫鉤。

記者：我們認為，體制決定機制，機制關(guān)系效果，扶貧開發(fā)尤其是這樣。在實施扶貧攻堅“四基工程”過程中，張家界在機制方面有哪些探索和創(chuàng)新？

楊光榮：按照精準扶貧、精準脫貧的要求，認真落實精準幫扶、精準管理和精準考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到戶到人，努力構(gòu)建精準扶貧工作長效機制。

一是實行連片推進機制。根據(jù)農(nóng)村貧困程度、產(chǎn)業(yè)分布和地理條件，按照“整合資金、連片推進”的思路，以整村推進為核心，連片安排項目資金，連片推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，連片發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過區(qū)域整體開發(fā)帶動整體脫貧致富。

二是創(chuàng)新旅游扶貧機制。我們爭取省扶貧辦將武陵源區(qū)確定為旅游扶貧整區(qū)推進試點區(qū)，一年來，武陵源區(qū)整合大量資金，對核心景區(qū)周邊4個村的環(huán)境和民宅進行了整理修繕，為212戶農(nóng)民建起了農(nóng)家客棧，形成了2000多個床位的旅游接待規(guī)模，農(nóng)民通過網(wǎng)上接受預(yù)訂、景區(qū)接客等方式，戶均年創(chuàng)收5萬多元，試點工作取得明顯成效。對其它區(qū)縣，我們按照“建設(shè)一批旅游村寨，培育一批旅游人才，扶持一批旅游企業(yè)，包裝一批旅游活動”的辦法，促進旅游業(yè)“吃、住、行、游、購、娛”六個要素全鏈條地與扶貧工作對接，走出了一條旅游扶貧的好路子。

三是拓寬資金投入機制。建立財政專項投入、整合部門投入、吸引社會投入、爭取金融支持等多渠道扶貧資金投入機制。市財政每年安排專項資金500萬元，重點用于農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎勵扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)等；整合水利、農(nóng)業(yè)、交通、衛(wèi)生、體育、能源等部門資金，捆綁使用，集中用于扶貧攻堅，重點推進各片區(qū)扶貧開發(fā)和有關(guān)項目建設(shè)。

記者：實施扶貧攻堅“四基工程”一年多來，張家界取得了哪些成就？下一步有什么打算？

楊光榮：一年多來，全市共投入13.87億元，實施扶貧攻堅“四基工程”，取得顯著成效，一大批制約貧困村發(fā)展的水、電、路等瓶頸問題得到有效解決，大鯢、蔬菜等特色產(chǎn)業(yè)基本形成規(guī)模，打出品牌，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)保障全面改善，以農(nóng)村黨支部為核心的基層組織建設(shè)明顯加強，為貧困地區(qū)和貧困群眾優(yōu)化生產(chǎn)生活條件、拓寬脫貧致富渠道、提升公共服務(wù)水平、夯實扶貧戰(zhàn)斗堡壘發(fā)揮了重要作用，全年有4.93萬貧困對象實現(xiàn)脫貧。

下一步，張家界將以習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)一系列重要講話精神為指導(dǎo)，認真貫徹落實中央、省關(guān)于精準扶貧的系列部署，繼續(xù)把“四基工程”作為扶貧攻堅中心任務(wù)和常態(tài)性工作狠抓落實，舉全市之力打好全面建成小康社會的扶貧攻堅戰(zhàn)，在全市416個建檔立卡貧困村全部開展整村推進建設(shè)扶貧，確保貧困村駐村幫扶全覆蓋；繼續(xù)完善2017年后的目標體系建設(shè)，力爭到2020年底，全市四個區(qū)縣全部實現(xiàn)整體脫貧目標，全市貧困發(fā)生率控制到4%以內(nèi)，基本公共服務(wù)主要指標接近全國平均水平，基本建成全面小康社會。