淺談環(huán)保專項資金的管理

潘正軍

摘要：當(dāng)前我國環(huán)保專項資金管理存在著績效審計范圍狹隘，項目申報、資金使用管理不規(guī)范以及評價體系不完善等問題。本文從制約環(huán)保專項資金管理的原因出發(fā)，力求為完善現(xiàn)有的監(jiān)督制約機制，促進環(huán)保專項資金的有效監(jiān)管提供有用借鑒，更好發(fā)揮專項資金在保護環(huán)境中的積極作用和確保財政資金的有效使用。

關(guān)鍵詞：環(huán)保 專項資金 管理

一、環(huán)保專項資金的理論背景

對于績效審計的定義，國外有較多的權(quán)威解釋?！队鴩覍徲嫹ā罚骸皺z查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟性、效率性和效果情況”?！蛾P(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》：“除了合規(guī)性審計，還有另一類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”?！墩臋C構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準則》：“績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責(zé)任性，為采用糾正措施的有關(guān)各方進行決策以便實施監(jiān)督提供信息”。國際會計師聯(lián)合會認為：“績效審計的目標是向用戶提供獨立的業(yè)績信息和系統(tǒng)的認定保證”。從上述可以看出，國外認為績效審計涉及對效率性、效果性和經(jīng)濟性的反面的審計。由于國內(nèi)對績效審計的定義與國外類似，認為績效審計包括被管理單位管理活動的經(jīng)濟性、被審計單位資源利用的效果性以及人力、物力和財力投入和產(chǎn)出的效果性。經(jīng)濟發(fā)展的過程當(dāng)中由于過度的重視以上三個方面，造成了環(huán)境的破壞和分配的低效率，因此在公認的績效審計的評判標準當(dāng)中，將環(huán)保性和公平性作為績效的標準，即“5E”。

環(huán)保專項資金按資金來源和管理渠道，中央財政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財政環(huán)境保護專項資金和財政部每年安排給環(huán)境保護部的部門預(yù)算。

環(huán)境保護專項資金績效審計是在審查和評價相關(guān)部門或單位財政環(huán)保專項資金財務(wù)收支的真實性和合法性的基礎(chǔ)上，就其實現(xiàn)經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性的程度客觀地進行評價，提出合理意見和建議，為出臺政策法規(guī)、理順體制、健全機制、改進管理提供決策依據(jù)，提高資金使用效益，推動相關(guān)部門或單位深化經(jīng)濟改革。對自己的績效審計主要分為項目的設(shè)立、資金的分配、使用、管理和后續(xù)的治理和考核。

二、環(huán)保專項資金相關(guān)的研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

國外現(xiàn)階段對環(huán)保專項資金的必要性、評價方法和評價標準進行了大量的研究，認為績效審計與環(huán)境風(fēng)險、公司的發(fā)展機會、審計風(fēng)險和國家制定標準之間有著密切的關(guān)系。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

到2014年10月，環(huán)保專項資金績效審計的研究篇數(shù)為280篇，國內(nèi)現(xiàn)階段對環(huán)保專項資金績效審計的重視程度不夠，研究的質(zhì)量還有待提升。對于環(huán)保專項資金績效審計的評價體系構(gòu)建，只要是建立定量的和定性的評價指標，將其分為指導(dǎo)性的和技術(shù)性的評價指標，主要的指標來源是按照國家相關(guān)的法律法規(guī)和被公認的標準。首先，對環(huán)保專項資金績效審計的研究往往與其他環(huán)境審計和績效審計類型的研究混在一起，針對性不強，專門針對環(huán)保專項資金績效審計的研究屈指可數(shù)。其次，大多文獻都集中于環(huán)保專項資金績效審計的評價體系構(gòu)建研究，但由于影響環(huán)境的因素多種多樣，因素的復(fù)雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標也是不一樣的，目前尚沒有一套科學(xué)統(tǒng)一的投資項目績效審計評價指標體系及評價標準，并且缺乏研究績效審計配套管理措施；再者大多數(shù)學(xué)者的研究多為規(guī)范研究，缺乏實證研究和案例研究，尤其缺乏對我國環(huán)保專項資金績效審計實踐現(xiàn)狀和問題的調(diào)查以及深層次的案例分析。

三、制約環(huán)保專項資金管理的原因探索

環(huán)保專項資金自1997年成立以來，已經(jīng)經(jīng)歷了將近20年的歷史，但是發(fā)展仍不成熟，環(huán)保資金在環(huán)境保護和治理上沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，很多的資金僅僅停留在賬面上，沒有落到實處。

（一）審計范圍狹隘

我國的環(huán)境審計僅僅局限于財務(wù)審計和合規(guī)性審計，當(dāng)前面臨的一個突出“瓶頸”是審計范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環(huán)保單位和項目為審計對象，集中于資金運用過程的績效評價，基本上不涉及宏觀、中觀層面環(huán)保專項資金主管部門對資金的配置活動這一前置環(huán)節(jié)，導(dǎo)致審計評價只局限在資金的“運行績效”層面。目前大部分理論一般重視對環(huán)境治理和保護的資金真實性和合法性進行審計，而對資金的使用效率和效果的績效審計相對甚少，特別是對評價指標的關(guān)注不夠，忽視了資金的“配置績效”?？冃徲嬒鄬Χ院苌伲@與國際環(huán)境審計的發(fā)展是相脫節(jié)的。

（二）項目申報、資金使用上管理不規(guī)范

1.在項目立項上，有的項目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復(fù)申報和采取弄虛作假、浮夸濫報等辦法，虛擬工程項目以套取國家環(huán)保專項資金。

2.環(huán)保專項資金在使用管理中存在問題，環(huán)保專項資金被大量的挪用，環(huán)保專項資金管理不善，沒有?？顚Ｓ?；某些主管部門以各種名義扣撥專項資金，層層截留，級級揩油或者財政、審計、環(huán)保部門應(yīng)對項目執(zhí)行情況實行監(jiān)督檢查。

3.資金的分配和使用環(huán)節(jié)上存在著監(jiān)管不嚴、制度不全、重視程度不高以及信息不對稱等問題，容易導(dǎo)致環(huán)保專項資金被挪用和沒有及時或分配不到位等問題。

（三）評價體系不完善

環(huán)保專項資金績效評價指標體系一般設(shè)計一級、二級指標，在二級指標下再設(shè)置三級分指標對環(huán)保專項資金的使用和管理進行評價，而沒有經(jīng)過實際的檢驗，缺乏可行性；環(huán)保專項資金績效評價個性指標的類別難以界定，難以設(shè)計通用的個性指標，一般沒有適用于全行業(yè)的通用指標，各行各業(yè)在指標上各行其政，指標使用范圍窄。目前在指標設(shè)置上主要是基于經(jīng)濟指標和環(huán)境指標，兩者在運用上都存在著一定的缺陷，指標設(shè)計比較片面。

（四）環(huán)保法規(guī)規(guī)范空缺，監(jiān)管不到位

國家間環(huán)保專項資金分為三部分，分別是自然保護區(qū)、農(nóng)村環(huán)境保護和主要污染物（包括減排和空氣污染物），對三方面的環(huán)保專項資金的申報、劃撥、使用和監(jiān)管均做出了規(guī)范，明確了總的指導(dǎo)指南，但是均從宏觀從面出發(fā)，沒有對微觀細節(jié)之處做出規(guī)定和操作指引，總的來說，法律法規(guī)存在著以下幾個問題：第一，監(jiān)管主體獨立性差；第二，側(cè)重于資金申請的管理，缺乏對于資金的使用和后續(xù)的績效評價；第三，缺乏經(jīng)濟問責(zé)制度，驗收標準不夠明確。

四、加強環(huán)保專項資金績效審計的建議

環(huán)保專項資金是環(huán)境保護投資的一項重要渠道，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展固定資產(chǎn)投資的組成部分，因此做好環(huán)保專項資金績效審計具有重要的意義。

（一）建立健全環(huán)保專項資金績效監(jiān)管體系

借鑒目前建立的環(huán)保專項資金績效評價方法，如“空間目標”思想構(gòu)架的基準模型；從財經(jīng)紀律、分配效率、成本效益等三個角度出發(fā)構(gòu)建各財政支出框架；利用項目決策、項目管理和項目績效對財政環(huán)境保護績效進行分析評價，加強宣傳和培訓(xùn)，貫徹環(huán)保績效理念；設(shè)立項目實施效果指標、項目財務(wù)評價指標、項目國民經(jīng)濟評價指標和項目社會影響效果等指標，從主觀和客觀兩方面給定權(quán)重，使用專家評判或調(diào)查問卷等方法進行打分做出審計評價。在這些方法的基礎(chǔ)上，建立起一個綜合的評價方法，為績效評價審計提供總的指南和評估體系。由于各行業(yè)具有不同的特點和目標，因此在總的指南上按分類指導(dǎo)、分項評估的方法，為每個行業(yè)制定不同的評價方法和評價指標，根據(jù)不同的分類項目，在每個行業(yè)下面分配不一樣的指標，以此來建立分級層次體系。

（二）加強環(huán)保專項資金管理

建立健全環(huán)保專項資金的征收管理辦法及責(zé)任制度，做到應(yīng)收盡收、全面、足額、及時征收；專項資金要實行?？顚Ｓ?，環(huán)保專項資金的分配和使用，應(yīng)堅持“突出重點、?？顚Ｓ?、加強管理、注重實效”的原則，做到公開、公平、公正；項目單位應(yīng)合理有效使用資金，環(huán)保專項資金補助的項目應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的和諧和統(tǒng)一，既不為發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境，也不為單純保護環(huán)境而放棄發(fā)展；既有利于創(chuàng)建一流的生態(tài)環(huán)境，又促進經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展。

（三）建立健全環(huán)保專項資金監(jiān)管機制

首先要建立環(huán)保資金信息公開披露制度，編制《環(huán)境保護專項資金申請指南》，在自己的網(wǎng)站上向社會公開發(fā)布；其次，環(huán)保資金的申請，項目審核及資金計劃的下達和環(huán)保資金的撥付都要建立完整的制度體系；最后，環(huán)保資金使用的監(jiān)督管理。項目單位收到環(huán)保資金后，應(yīng)盡快組織項目的實施；項目在實施過程中要嚴格執(zhí)行有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度、招投標管理規(guī)定，科學(xué)、合理、有效地安排和使用資金。

（四）明確投資主體的責(zé)任，落實環(huán)境目標

落實環(huán)境目標，資金是保障。必須基于政府與市場、中央與地方之間的環(huán)境保護事權(quán)劃分，明確各類主體的環(huán)境保護資金責(zé)任。在各類主體中，企業(yè)的污染治理責(zé)任是相對明確的，但企業(yè)是否真正承擔(dān)起治理投資的責(zé)任，則取決于政府的強制力和引導(dǎo)政策。必須通過足夠的投入建立起政府的環(huán)境監(jiān)管能力，輔之以政府資金和政策的引導(dǎo)作用，才能確保企業(yè)發(fā)展的同時不欠環(huán)境賬。政府的環(huán)境保護責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級權(quán)益”的原則，政府環(huán)境事權(quán)的管轄范圍應(yīng)當(dāng)與環(huán)境問題的影響范圍相對應(yīng)。

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（作者單位：云南省公路開發(fā)投資有限責(zé)任公司）