市場監(jiān)管的舟山探索

屈凌燕

食藥機(jī)構(gòu)改革推行已一年有余，各地具體設(shè)計方案不盡相同。浙江省舟山市在全國范圍內(nèi)較早將工商、食藥、質(zhì)監(jiān)合并組建市場監(jiān)督管理局，一體化市場監(jiān)管格局初步成型。

簡政放權(quán)是本屆政府的改革“先手棋”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾在多個場合強(qiáng)調(diào)，“放并不是說政府就不管了，我們講的是放管結(jié)合?！倍鴮﹂L期習(xí)慣于“審批式”監(jiān)管的各政府部門而言，學(xué)會如何“管”比單純“放”難得多。在最貼近老百姓切身利益的食藥機(jī)構(gòu)推行改革尤其如此。

食藥機(jī)構(gòu)改革推行已經(jīng)一年有余，各地進(jìn)展不一，具體設(shè)計方案也不盡相同。浙江舟山市場監(jiān)管采取“三合一”模式，將執(zhí)法監(jiān)管資源全面整合，通過一年多運行，一體化的市場監(jiān)管格局初步成型，成效初顯，“灰色地帶消失了，基層有人管了”。

但是記者調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，諸如專業(yè)人才緊缺，“一個孩子三個爸”改革“下合上不合”的現(xiàn)實尷尬和法律瓶頸影響了改革進(jìn)程，亟需理順機(jī)制，建立完善相關(guān)法律法規(guī)。

灰色地帶扯皮10年如今10分鐘搞定

早上9點剛過，李志紅的包子鋪就迎來了一位“大蓋帽”。他查看了店鋪的營業(yè)執(zhí)照、進(jìn)出臺賬，還檢查了制作間是否隔離，原料儲存有無冷藏設(shè)備，碗筷消毒柜有沒有通電。執(zhí)法人員方軍說，以前這些檢查內(nèi)容分屬工商、衛(wèi)生和食藥監(jiān)3個部門，全查一遍可不容易，非得組織一次專項整治才行，現(xiàn)在他一個人就可搞定。

2013年底，舟山市市場監(jiān)督管理局正式掛牌對外運行，整合了原舟山市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)職責(zé)。按照“重復(fù)機(jī)構(gòu)合并、交叉職能歸并、相近業(yè)務(wù)兼并”原則，舟山市市場監(jiān)督管理局對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，設(shè)立許可服務(wù)處、食品生產(chǎn)流通監(jiān)管處、產(chǎn)（商）品質(zhì)量監(jiān)管處、消費者權(quán)益保護(hù)處等22個處室。

“灰色地帶歸誰管扯皮了10年沒有定論，現(xiàn)在內(nèi)部會議10分鐘全搞定。”舟山市市場監(jiān)督管理局局長陳麟介紹，整合后舟山市場監(jiān)管局實現(xiàn)了執(zhí)法統(tǒng)一，從生產(chǎn)領(lǐng)域到流通領(lǐng)域，從食品衛(wèi)生到餐飲安全，“除了初級農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)一條龍監(jiān)管”。食品安全監(jiān)管履職中存在的邊緣、空白領(lǐng)域因“推無可推”而自然消失，協(xié)調(diào)成本大大下降。

改革最大的成果是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，有人管特種設(shè)備，有人管食品安全，有人管藥品。以定海分局為例，原定海食藥監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局日常藥品醫(yī)療器械和特種設(shè)備監(jiān)管人員僅4人，機(jī)構(gòu)合并后改為3個專業(yè)科室、5個基層市場監(jiān)管所聯(lián)動承擔(dān)。

“針對我國食品安全現(xiàn)狀，最需要的是發(fā)現(xiàn)問題的執(zhí)法能力?！标愾敫嬖V記者，只把任務(wù)往基層壓，卻不增加基層監(jiān)管資源，是不負(fù)責(zé)任的做法。

通過整合，舟山市市場監(jiān)管局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及人員編制大幅減少，市本級72%的編制配置到了基層一線。提拔干部也要求有一定基層工作經(jīng)驗。

為解決一線基層專業(yè)技術(shù)能力不足問題，舟山市場監(jiān)管局給每個所配備4個食品藥品、特種設(shè)備專職協(xié)管員，采取招聘方式，由政府購買服務(wù)，不給國家增加編制。

改革后，在重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)迅速形成監(jiān)管合力，綜合打擊能力明顯提升，體現(xiàn)在涉及食品藥品、特種設(shè)備安全的大要案數(shù)量及處罰力度上升明顯。

截至2014年11月底，全市共查處各類違反市場監(jiān)管法律法規(guī)的案件1134件，其中食品違法案件386起，罰沒款270余萬元，藥品違法案件144起，罰沒款121萬元（增長128%），質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督類（特種設(shè)備）違法案件131件，罰沒款238萬元（增長357.7%）。

浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室主任鞠建林告訴記者，改革后舟山市市場監(jiān)管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從原3局33個機(jī)構(gòu)減為22個，事業(yè)編制減少了25%，他認(rèn)為，舟山市場監(jiān)管改革實踐體現(xiàn)了減量提質(zhì)，“1+1+1大于3”的改革效應(yīng)。

新體制正效應(yīng)日益顯現(xiàn)，專業(yè)人才緊缺問題凸顯

“三局合一”為深化行政審批制度改革創(chuàng)造了有利條件。記者在舟山市政府行政審批辦事大廳看到，原本工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門窗口已統(tǒng)一換成了市場監(jiān)督管理局的牌子。

牌子統(tǒng)一了，流程也整合了。企業(yè)名稱預(yù)登記、工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證書、稅務(wù)登記證和公章刻制備案5個事項只需“一個窗口受理、一次性提交材料、一次性領(lǐng)證照”，提前在流程上實現(xiàn)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》提出的“三證合一”目標(biāo)。

對于企業(yè)和百姓來說，辦事方便多了。如辦理零售藥店的設(shè)立申請，申請人由過去的3個部門來回跑變?yōu)樵谝粋€窗口一次性提交材料、一次性領(lǐng)證。

“在沒有前置審批條件的情況下，最慢2天，平均縮短至原來的四分之一?！鞭k事大廳工作人員介紹，以往的審批制度改革，靠的是串聯(lián)變并聯(lián)來節(jié)省時間，現(xiàn)在改革后，前臺、后臺都是統(tǒng)一的。

為提升消費維權(quán)效能，舟山整合舉報投訴熱線，設(shè)置12315投訴舉報中心，整合了原分屬工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)和衛(wèi)生的12315、12365、96311、96317熱線，由平臺統(tǒng)一分派，協(xié)調(diào)完成消費維權(quán)和違法查處。

為解決基層執(zhí)法程序多、文書多，交叉空白領(lǐng)域無據(jù)可依的實際困難，舟山市市場監(jiān)管局“先行先試”改革探索，以法律法規(guī)為底線，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生餐飲4套執(zhí)法程序和6種執(zhí)法文書整合統(tǒng)一為1套程序1種文書，在全省率先完成備案后啟用，為其他地區(qū)改革提供了樣板。

“三合一”改革后，市場監(jiān)管部門的核心職能加速融合，但是隨著食品安全、特種設(shè)備等監(jiān)管內(nèi)容的增加，基層專業(yè)人才緊缺的問題日益凸顯。

朱家尖是國家風(fēng)景名勝區(qū)，目前共有1575家企業(yè)及個體戶，其中食品流通企業(yè)400余家，餐飲服務(wù)業(yè)237家。而舟山市市場監(jiān)督管理局普陀朱家尖分局（所）僅17名工作人員，其中包括8名工勤人員。

改革后，餐飲食品安全監(jiān)管職責(zé)也下劃到了基層，朱家尖所在的普陀區(qū)市場監(jiān)管分局共從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃撥進(jìn)6名工作人員，分到朱家尖所的專業(yè)人員只有1人。

“只能1個人當(dāng)3個人用?！敝旒壹夥志志珠L徐宏朝介紹，餐飲領(lǐng)域有很多標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗的要求較高，朱家尖又是旅游區(qū)，餐飲監(jiān)管特別重要，工作量非常大。

稽查支隊食品藥品稽查處處長鮑艷也表示，通常從事藥品稽查的工作人員需要2—3年才能獨當(dāng)一面。目前全市部分藥品抽查的工作已經(jīng)下放到了基層，但還需要市局“傳幫帶”。

記者了解到，在這一輪食藥監(jiān)管改革中，精簡行政機(jī)構(gòu)、壯大基層執(zhí)法隊伍的“關(guān)口前移”理念為各地普遍接受，但是“三合一”模式下以工商執(zhí)法隊兼任食藥監(jiān)執(zhí)法隊的方法雖然節(jié)約了編制，也引發(fā)了一些質(zhì)疑。

“沒錢可以要錢，但是素質(zhì)提升一定要自己去做。”陳麟坦率說，原食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門基本沒有基層所站和一線執(zhí)法力量，市場監(jiān)管所以原工商所人員為“班底”，要求這支平均年齡達(dá)到45歲的基層隊伍迅速實現(xiàn)“轉(zhuǎn)型”，實現(xiàn)從“物理變化”到“化學(xué)變化”的轉(zhuǎn)變，需要一個相當(dāng)長過程。

“下合上不合”遇尷尬，法律跟不上改革的步子

在舟山市市場監(jiān)督管理局門口，除了監(jiān)管局牌子外，還掛著4塊牌子：舟山市工商行政管理局、舟山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、舟山市食品藥品監(jiān)督管理局、舟山市食品安全委員會辦公室。

三局已經(jīng)融合，為何還要加掛原職能部門的牌子？原來，“三局合一”后，執(zhí)法主體的問題“撲面而來”。對上，浙江省級層面3個部門還都存在;對外，蓋著市場監(jiān)管局的公章去外省辦事，對方不一定能夠認(rèn)可，反而給民眾帶來不便。

負(fù)責(zé)行政管理部門的負(fù)責(zé)人告訴記者，不同的省廳局，機(jī)構(gòu)設(shè)置差異很大，基層“三局合一”的現(xiàn)實，導(dǎo)致業(yè)務(wù)處室無法一一對應(yīng)，在日常的工作對接、會議安排、統(tǒng)計分析方面形成了極為復(fù)雜的交叉。

在陳麟看來，“下合上不合”的尷尬消耗了不少的行政資源。原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)對各類工作數(shù)據(jù)的錄入、標(biāo)準(zhǔn)、保存方式和運用均存在很大差異。由于軟件開發(fā)也是各自為政，彼此之間沒有有效接口可互聯(lián)互通，直接影響到新成立的市場監(jiān)管局?jǐn)?shù)據(jù)整合，更制約了大信用監(jiān)管體制的建設(shè)進(jìn)度。

“省級層面分設(shè)3局，是為了考慮到對應(yīng)中央，起到緩沖作用?！闭憬【庌k主任鞠建林解釋，目前國家各部門系統(tǒng)間就不兼容，未來只有寄希望于中央各部門能夠以大局為重，消除藩籬。

法律瓶頸是另一項挑戰(zhàn)。為解決執(zhí)法主體名義、市轄區(qū)分局食藥監(jiān)執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序文書及復(fù)議訴訟等遇到的系列問題，舟山以《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》為依據(jù)，在浙江省高院的支持下，達(dá)成了“針對舟山新區(qū)特殊情況，在不損害相對人訴訟前提下，一般不以訴訟主體資格問題判決案件敗訴”的共識。

即便如此，市場監(jiān)管改革后的監(jiān)管行為，有的是有法可依的，有的是厘順的，有的也是打擦邊球的?；鶎痈刹糠从?，改革后的困難主要體現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)的缺失上?！翱傮w來說是改革步子邁得快，法律配套跟進(jìn)慢?！?/p>

一是有執(zhí)法職責(zé)，但沒有執(zhí)法依據(jù)。在流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管上，安全監(jiān)管職責(zé)已經(jīng)劃轉(zhuǎn)到市場監(jiān)管部門，但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法自2006年出臺以來，一直未做修改，對于普通農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)、個體工商戶及個人經(jīng)營不合格食用農(nóng)產(chǎn)品沒有處罰依據(jù)，實際監(jiān)管中執(zhí)法處在“有責(zé)無據(jù)”的尷尬境地?！敖ㄗh通過制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章形式加以解決和明確執(zhí)法依據(jù)。”

二是有管理職責(zé)，但沒有具體規(guī)范。“三局合一”消除了前店后廠、現(xiàn)場制售、流動攤販家庭加工點等一批“灰色地帶”，但由于長期沒有落實監(jiān)管職責(zé)，上述領(lǐng)域的許可方式、許可條件、現(xiàn)場勘驗都沒有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范?！敖ㄗh盡快出臺相關(guān)管理規(guī)范，或者以省政府規(guī)章、文件形式，授權(quán)各地市根據(jù)自身實際情況制定過渡性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，以滿足當(dāng)前迫切需要?！?/p>

三是原有執(zhí)法依據(jù)，目前難以適用。食品分段監(jiān)管時期，國家工商總局、質(zhì)檢總局相繼制定了一批食品流通、生產(chǎn)管理方面的具體規(guī)章，一直是基層執(zhí)法的重要依據(jù)。國家食品安全監(jiān)管體制調(diào)整后，國家工商總局、質(zhì)檢總局不再承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)，其原先制定的規(guī)章難以繼續(xù)適用，而國家食藥監(jiān)總局又沒有能及時出臺替代規(guī)章，導(dǎo)致大量違法行為的處理缺乏依據(jù)?！敖ㄗh國務(wù)院相關(guān)部委局辦加快規(guī)章制定?！?/p>