協(xié)商民主激發(fā)基層人大新活力

嚴(yán)義靖 鄭軍輝 蔡瑛

近些年來(lái)，浙江省各地人大探索將協(xié)商民主制度化地融入人大運(yùn)行機(jī)制和行使職權(quán)的相關(guān)方面，拓展協(xié)商民主的廣度和深度，推進(jìn)協(xié)商民主在人大工作中運(yùn)用。

近些年，浙江省基層人大探索引入?yún)f(xié)商機(jī)制，如健全監(jiān)督議題征集、規(guī)范監(jiān)督實(shí)施環(huán)節(jié)，擴(kuò)大公民有序參與，增強(qiáng)協(xié)商民主的社會(huì)效應(yīng)，提高人大代表的全局意識(shí)和民主素質(zhì)，提升人大監(jiān)督層次和內(nèi)涵等，不斷推動(dòng)人大監(jiān)督的深化。

參與式預(yù)算：管住政府“錢(qián)袋子”

過(guò)去一年，各個(gè)部門(mén)花了多少錢(qián)、用在了哪里？今年又會(huì)有哪些大“開(kāi)銷(xiāo)”、該不該花？2015年1月，溫嶺市人大常委會(huì)舉行2015年部門(mén)預(yù)算民主懇談會(huì)，各界人士匯聚一堂，翻閱民政局、國(guó)土局、商務(wù)局、經(jīng)信局、東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)、教育局、交通局7個(gè)部門(mén)的“賬單”，針對(duì)其2014年預(yù)算執(zhí)行及2015年預(yù)算安排情況開(kāi)展民主懇談。

這是新預(yù)算法實(shí)施后該市舉行的第一次預(yù)算懇談，標(biāo)志著部門(mén)預(yù)算民主懇談已從往年的探索走向依法懇談。

“基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，民政局只有社會(huì)福利中心建設(shè)這一項(xiàng)。此項(xiàng)目目前征地已經(jīng)完成。然而真正啟動(dòng)則需要3000萬(wàn)元，可今年只安排了1000萬(wàn)元，是否可以增加金額？”與會(huì)代表表示，如果實(shí)在因?yàn)橘Y金分配緊張，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法建設(shè)動(dòng)工，可以先將這部分資金用于其他項(xiàng)目。

與會(huì)代表普遍認(rèn)為2014 年國(guó)土局的收入預(yù)算執(zhí)行率偏低，比如土地出讓金收入8.11億元，只完成年初計(jì)劃數(shù)的23%，與編制預(yù)算相去甚遠(yuǎn)。

參與懇談的人員，除了人大代表之外，還有中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織代表，以及來(lái)自市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)庫(kù)的專家。

“十年磨一劍”，今年是溫嶺市參與式預(yù)算改革的第十年。圍繞如何從政府預(yù)算向公共預(yù)算轉(zhuǎn)化這個(gè)目標(biāo)，2005—2007年溫嶺人大以新河、澤國(guó)兩個(gè)鎮(zhèn)為試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，2008—2010年逐步推廣到16個(gè)鎮(zhèn)（街道）。截至目前，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均實(shí)行參與式預(yù)算。

自2008年起，溫嶺市將預(yù)算懇談從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)升格到市級(jí)，同時(shí)在提交預(yù)算修正案后引入代表辯論程序?！皡⑴c懇談—提出意見(jiàn)—部門(mén)反饋—調(diào)整預(yù)算—付諸實(shí)施—期中懇談—適當(dāng)調(diào)整”，這就是溫嶺參與式預(yù)算的編制和執(zhí)行流程。如今，參與式預(yù)算已推廣到市級(jí)30多個(gè)部門(mén)預(yù)算工作中。

目前溫嶺在市級(jí)層面已形成較為完善的預(yù)算審查監(jiān)督體系。人代會(huì)召開(kāi)前要進(jìn)行部門(mén)預(yù)算民主懇談、代表工作站預(yù)算征詢懇談、常委會(huì)初審票決部門(mén)預(yù)算草案，人代會(huì)上要聽(tīng)取政府預(yù)算報(bào)告、分代表團(tuán)專題審議部門(mén)預(yù)算、票決部門(mén)預(yù)算，人代會(huì)后要開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。

代表票決制，從制度上改善公共決策模式

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，溫嶺的參與式預(yù)算工作日益成熟。同時(shí)，東海之濱的寧海市也在摸索一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作：政府實(shí)事工程代表票決制。

“西倉(cāng)溪小流域治理工程，1票”、“力洋中街提升改造工程，1票”……這是寧?？h力洋鎮(zhèn)人代會(huì)上政府實(shí)事工程票決唱票的一幕。

所謂票決制，是指圍繞政府實(shí)事工程，實(shí)行項(xiàng)目建議由代表提出、正式立項(xiàng)由代表票決、實(shí)施過(guò)程由代表監(jiān)督、建設(shè)結(jié)果由代表評(píng)估的一系列制度和做法。人大代表作為法定的民意代表，通過(guò)征集、投票、監(jiān)督、評(píng)估等參與方式，深度介入公共決策范疇，及時(shí)充分反映民意，從制度上改善公共決策模式，增強(qiáng)決策的開(kāi)放性、民主性。

“挨家挨戶跑了兩三個(gè)月，心血總算沒(méi)白費(fèi)?！痹摽h力洋鎮(zhèn)人大代表孔安寶說(shuō)。列為力洋鎮(zhèn)十件實(shí)事工程首位的就是他建議的力洋中街改造項(xiàng)目。

這條上世紀(jì)五六十年代修建的馬路是力洋鎮(zhèn)主要的商業(yè)街，但狹窄擁堵、臟亂坑洼，群眾一直反響強(qiáng)烈?？装矊氃谄瑓^(qū)走訪征集實(shí)事工程項(xiàng)目建議時(shí)，九成以上的村民都提出要整修這條街。

“票決的做法讓政府在辦實(shí)事過(guò)程中充分融入了民意，最終入選項(xiàng)目更接地氣、更貼民心，能有效調(diào)動(dòng)群眾積極性，保障實(shí)事工程的順利實(shí)施。”力洋鎮(zhèn)是寧?？h票決制最早的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。令時(shí)任鎮(zhèn)黨委書(shū)記的蔣東輝感受最深的是，實(shí)行票決制后，該鎮(zhèn)擱置多年的客運(yùn)站建設(shè)項(xiàng)目，竟然“無(wú)障礙”推進(jìn)了。而這也成為該縣票決制的經(jīng)典案例。

為深化票決制工作，2013年，寧海又探索開(kāi)展了縣政府實(shí)事工程代表票決工作，實(shí)現(xiàn)了縣內(nèi)的“提檔升級(jí)”。

“這次票決的工程中，有一個(gè)跟我聯(lián)系的片區(qū)息息相關(guān)?！痹摽h人大代表徐培飛建議修建一條適合運(yùn)送毛竹的機(jī)耕路，最終被高票列入了縣實(shí)事工程子項(xiàng)目?！拔乙ê芏鄷r(shí)間走村入戶，即便村民反映的是小問(wèn)題，我們也要做好歸納總結(jié)?！毙炫囡w舉例說(shuō)，他在周邊十多個(gè)村莊調(diào)研過(guò)，發(fā)現(xiàn)西倉(cāng)片都有修路的呼聲，路一通，對(duì)村民運(yùn)毛竹下山是個(gè)很大的便利。

票決制搭建了代表履職的新平臺(tái)，進(jìn)一步激發(fā)了代表的履職活力與動(dòng)力。因?yàn)槠睕Q并不是投一票了事，代表還要承擔(dān)聯(lián)系監(jiān)督的責(zé)任，督促政府部門(mén)的同時(shí)，也要共同在實(shí)事工程實(shí)施的量化、細(xì)化和具體化上下功夫。

項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，政策處理是最難的一件事。中醫(yī)院遷建工程是當(dāng)年縣人代會(huì)票決項(xiàng)目，其土地征用工作面廣量大，涉及當(dāng)?shù)卮笪荽?0多畝、160多戶人家?！皠傞_(kāi)始，我們不知上門(mén)做了多少次工作，就是做不下來(lái)?！痹摽h桃源街道人大工委主任應(yīng)必越說(shuō)。眼看工程進(jìn)場(chǎng)的時(shí)間呈倒計(jì)時(shí)狀態(tài)，這讓作為縣人大代表的他很是著急上火。

經(jīng)過(guò)一番調(diào)查摸底，了解到問(wèn)題的癥結(jié)在于村里希望政府將土地征用工作和村莊改造結(jié)合起來(lái)。獲悉到這一情況后，應(yīng)必越等幾名代表馬上和街道、住建局等部門(mén)聯(lián)系，確定方案，將大屋村的舊村改造工作擺上議事日程。

“政府這么為我們老百姓考慮，再加上中醫(yī)院建在村里對(duì)村民也有好處，土地征用我們都是主動(dòng)配合的?！北徽饔昧?50平方米土地的村民姜云永說(shuō)。中醫(yī)院遷建工程最終得以提前半年進(jìn)場(chǎng)施工。

一直參與實(shí)事工程票決制工作的寧?？h人大常委會(huì)副主任林志來(lái)表示，政府實(shí)事工程事關(guān)基本民生問(wèn)題，把話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)督權(quán)交到人大代表手中，是用民聲促民生的最好詮釋。

鳳凰涅槃：協(xié)商民主與人大工作的結(jié)合

2009年，寧海縣在全國(guó)率先推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制，選擇力洋、大佳何兩鎮(zhèn)“試水”；2010年，該縣在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行；2013年，寧波市人大常委會(huì)出臺(tái)專門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開(kāi)。浙江省內(nèi)杭州、湖州、嘉興等多地陸續(xù)到寧海學(xué)習(xí)考察并試點(diǎn)實(shí)踐，形成了全省“遍地開(kāi)花”的喜人局面。

此外，在浙江各地，人大工作運(yùn)用協(xié)商機(jī)制的各種探索也不斷涌現(xiàn)。如，樂(lè)清市開(kāi)展的“人民聽(tīng)證”，有效加強(qiáng)了人大監(jiān)督，對(duì)被監(jiān)督方增強(qiáng)了剛性要求和約束，同時(shí)擴(kuò)大了公眾有序參與。

從實(shí)踐看，無(wú)論是參與式預(yù)算還是政府實(shí)事工程代表票決制都激發(fā)了公眾的民主參與熱情，實(shí)現(xiàn)了多元利益訴求和基層各種治理資源的有效整合。

溫嶺的參與式預(yù)算，就是以人大為主導(dǎo)，以政府為主角，以公眾參與為主要特征，以民主懇談和專題詢問(wèn)為主要形式，通過(guò)人大代表和社會(huì)公眾廣泛、有序、深入?yún)⑴c預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的公共預(yù)算審查監(jiān)督。

“參與式預(yù)算可以說(shuō)是協(xié)商民主和代議民主的合成，更多的從如何使政府決策讓百姓滿意出發(fā)，解決更符合百姓要求這個(gè)問(wèn)題。但百姓訴求很大程度是被動(dòng)的，百姓訴求也有機(jī)制，即同人大代表結(jié)合在一起，把協(xié)商嵌入政治民主過(guò)程，不能僅停留在協(xié)商解決問(wèn)題上，應(yīng)產(chǎn)生出合作和共識(shí)為基礎(chǔ)的民主制度形式和模式。協(xié)商民主要解決一般民主不能解決的問(wèn)題，轉(zhuǎn)為民主的過(guò)程，溫嶺參與式預(yù)算就是這種嵌入式案例。” 在“協(xié)商民主的理論與實(shí)踐：十年的回顧與展望”研討會(huì)上，復(fù)旦大學(xué)副校長(zhǎng)林尚立教授如是評(píng)價(jià)。

票決制則創(chuàng)新了基層治理模式，推進(jìn)了基層民主建設(shè)，可以視為協(xié)商民主在人大工作實(shí)踐中的制度化應(yīng)用和體現(xiàn)，使“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表監(jiān)督、群眾參與”在現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中找到了比較理想的結(jié)合點(diǎn)。

寧?？h人大常委會(huì)主任戴霖軍介紹，代表們?cè)谄睕Q前要征集百姓想要的項(xiàng)目，并對(duì)這些項(xiàng)目做調(diào)研，確定哪些是迫切需要的，哪些不是，在充分聽(tīng)取民意基礎(chǔ)上選取最符合民意的項(xiàng)目。

正如該縣力洋鎮(zhèn)人大代表、海頭村村民馮宗相所說(shuō)，既然有了投票選擇的權(quán)力，就應(yīng)該盡可能地把大家最想辦的事情選出來(lái)。

在今年全國(guó)人大十二屆三次會(huì)議上，全國(guó)人大代表、寧波市人大常委會(huì)副主任宋偉建議在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推廣政府實(shí)事工程代表票決制，首開(kāi)全國(guó)先河的寧海縣代表票決制開(kāi)始逐步“傳”向全國(guó)。

攝影 蔡榮章