農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)影響因素及發(fā)展對(duì)策

王 佳

（黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080）

引言

城鎮(zhèn)化是近期我國發(fā)展的必然趨勢(shì)，這一過程無論對(duì)于較小城鄉(xiāng)差距還是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長都發(fā)揮著非常重要的作用。然而城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也對(duì)傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)問題提出了越來越多的挑戰(zhàn)。而在這其中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所面臨的變革最為明顯。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利中最為重要的一環(huán)。今年年初中央一號(hào)文件明確提出，在土地所有權(quán)不變，并且承認(rèn)承包權(quán)的前提下，進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分離”。農(nóng)地三權(quán)分離，可以使土地上的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在依法確權(quán)后明確各自的權(quán)屬人。從所有權(quán)和承包權(quán)中分離出來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可使農(nóng)民實(shí)實(shí)在在獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，從而促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

但在城鎮(zhèn)化的過程中往往伴隨著大宗的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)過程中時(shí)常會(huì)發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)組織以所有權(quán)名義侵犯農(nóng)民承包權(quán)，地方政府在農(nóng)業(yè)招商引資時(shí)強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或地租不足額支付或農(nóng)民全家常年外出務(wù)工后承包權(quán)的喪失等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)會(huì)影響農(nóng)民行使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的積極性。那么如何能在發(fā)現(xiàn)新情況的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)向利于農(nóng)民自身利益方向發(fā)展是我們所面臨的重要課題。本文如下會(huì)對(duì)影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素進(jìn)行分析，并基于所得結(jié)論提出相應(yīng)的發(fā)展對(duì)策。

一、影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要因素

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)能夠增加農(nóng)民收入，構(gòu)建合理農(nóng)業(yè)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要手段，其流轉(zhuǎn)受到多方面的制約。社會(huì)因素是眾多影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素中最為重要的一項(xiàng)。農(nóng)民身處于復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，所以社會(huì)因素很大程度上決定了農(nóng)民是否愿意行使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或以哪種方式來進(jìn)行流轉(zhuǎn)。再細(xì)化社會(huì)因素就會(huì)發(fā)現(xiàn)這其中還包含著更多的細(xì)小影響分子。例如，某一地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、農(nóng)業(yè)組織化程度的高低、城鄉(xiāng)收入差距的大小、土地流轉(zhuǎn)體系是否完備都屬于其中。若某區(qū)域農(nóng)業(yè)人口具有較高的文化素質(zhì)，農(nóng)業(yè)組織管理水平與之較為適宜，則農(nóng)民就會(huì)愿意通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。除此之外，國家的相關(guān)政策法規(guī)也是較為重要的影響因素。一貫、平穩(wěn)、積極的農(nóng)業(yè)政策及針對(duì)農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)制度是保證土地流轉(zhuǎn)的基石，也是保證農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中獲得長期、穩(wěn)定收入的保證。國家政策因素應(yīng)由兩部分構(gòu)成，第一部分就是國家為了保證農(nóng)民獲得農(nóng)地基本收入的保障性政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、耕地保護(hù)、農(nóng)權(quán)確權(quán)等；另一部分則是為了保障農(nóng)民順利行使權(quán)利而制定的相關(guān)法律制度。只有在明確的農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上，才能將農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)完整的賦予農(nóng)民。而且在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，若能保證農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)男惺罐r(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也能極大的加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。

從以上的分析不難看出，社會(huì)中的方方面面都有可能成為影響農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)的因素。當(dāng)然，我們不能忽略的經(jīng)濟(jì)因素也是影響因子之一。促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本目的就是要增加農(nóng)民的收入，使農(nóng)民真切感受到土地帶給他們的實(shí)惠。所以經(jīng)濟(jì)因素是推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的源動(dòng)力。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民通過簽訂相關(guān)的承包權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在一定年限內(nèi)讓渡土地使用權(quán)從而取得收入。只有當(dāng)這部分通過權(quán)利流轉(zhuǎn)所取得的收入高于原農(nóng)地帶來的人均純收入時(shí)，更多的農(nóng)民才會(huì)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)起來。

保障性政策的缺失也是影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的另一重要原因。隨著我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，越來越多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市，老人及部分農(nóng)村婦女承擔(dān)起繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。目前黑龍江省農(nóng)村相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系并不十分完善，這使得部分農(nóng)民在很大程度上還將土地收入作為用于化解疾病和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的主要經(jīng)濟(jì)來源。這就減少了農(nóng)民將承包的農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的意愿。而且，目前該省的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于農(nóng)民自發(fā)階段，缺乏相關(guān)的政府政策引導(dǎo)及中介服務(wù)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中的評(píng)價(jià)制度也不夠精細(xì)。這都不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、市場化發(fā)展。

二、政策建議

（一）完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，明確土地產(chǎn)權(quán)長久不變

為了穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就要針對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行完善的確權(quán)登記頒證工作。體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的登記制度可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的信心，進(jìn)而促進(jìn)土地市場發(fā)展。同時(shí)其也可以約束地方政府依法行政，為農(nóng)民尋求法律救濟(jì)提供依據(jù)。農(nóng)地權(quán)利登記過程不僅要有標(biāo)準(zhǔn)的程序，更要有統(tǒng)一的規(guī)則。農(nóng)地確權(quán)登記頒證，不僅要確認(rèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，更要確認(rèn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。針對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作不僅要體現(xiàn)在權(quán)利的初始確定階段，更要延伸至對(duì)權(quán)利變更情況的掌握。防止在轉(zhuǎn)讓過程中，因權(quán)利人不明而引起的上當(dāng)受騙現(xiàn)象的發(fā)生。

在此基礎(chǔ)上，才可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)所承包土地的經(jīng)營權(quán)，若想使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有序安全流轉(zhuǎn)還要明確其生效時(shí)間。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)自登記之日起即產(chǎn)生效力。未經(jīng)登記的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人不得行使權(quán)利。省級(jí)主管部門應(yīng)制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實(shí)施細(xì)則（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。在《實(shí)施細(xì)則》中明確登記內(nèi)容及相關(guān)法律責(zé)任。嚴(yán)格遵循農(nóng)地用途，當(dāng)農(nóng)地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)要進(jìn)行變更用途登記。擅自變更用途的，應(yīng)責(zé)令其恢復(fù)原狀，并對(duì)土地所有人遭受的損失進(jìn)行賠償。

在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體所有制進(jìn)行改革。現(xiàn)有農(nóng)村集體所有制內(nèi)涵并不明確，盡管《物權(quán)法》試圖明確集體成員和集體組織之間的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，但集體組織無論在對(duì)農(nóng)地承包合同的控制權(quán)上，還是在對(duì)集體資產(chǎn)利潤的分配權(quán)上都有著絕對(duì)的控制力。這會(huì)使因農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而得到的利潤集中在集體組織手中，而不是直接分配給集體成員，從而挫傷農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的積極性。所以，若想強(qiáng)化農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)促進(jìn)流轉(zhuǎn)就應(yīng)明晰集體所有權(quán)的安排，明確集體內(nèi)各成員對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)利安排，改變?cè)械募w管理模式，采取法人治理模式。

（二）完善相關(guān)法律建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)賦權(quán)工作

隨著城鎮(zhèn)化的加速，大批農(nóng)民放棄農(nóng)地耕作進(jìn)入城市務(wù)工。遷移的農(nóng)民為了保留對(duì)土地的承包權(quán)往往將農(nóng)地留給家里的老人、婦女或親戚、朋友耕種。這種小范圍內(nèi)的經(jīng)營權(quán)流動(dòng)十分影響農(nóng)地的經(jīng)營效率。同時(shí)這種現(xiàn)象也帶來了農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

為了順應(yīng)農(nóng)地兩權(quán)分離的趨勢(shì)，也為了更好地明確農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)對(duì)分離的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了權(quán)利范圍的界定，承包人享有對(duì)農(nóng)地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營者對(duì)農(nóng)地?fù)碛械盅簷?quán)和擔(dān)保權(quán)。這樣不僅承包戶可以放心的流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)經(jīng)營者也可以利用農(nóng)地抵押等行為獲得金融支持。而目前我國的相關(guān)法律還在對(duì)兩權(quán)進(jìn)行著合一的保護(hù)，所以應(yīng)盡早對(duì)法律進(jìn)行修改，使改革的政策獲得法律的認(rèn)可和保護(hù)。

在明確了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的各自歸屬的基礎(chǔ)上，承包權(quán)的賦權(quán)還存在一些的問題。農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)從實(shí)質(zhì)上分析應(yīng)是一種物權(quán)，只是其本身擁有債權(quán)屬性，所以《土地承包法》、《物權(quán)法》應(yīng)明確其物權(quán)地位。同時(shí)還應(yīng)注意的是，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，農(nóng)村老齡人口日益增多。第一輪承包期滿后，若原承包者已經(jīng)成為無勞動(dòng)能力的老人或者已經(jīng)離去，那么二輪延包應(yīng)由誰承包、如何承包，我們的法律也應(yīng)給出規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化承包權(quán)的賦權(quán)工作。

（三）提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目質(zhì)量，推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展

優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目不僅可以使農(nóng)地高效、快捷流轉(zhuǎn)而且也可以合理安置傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式中存在著的大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力。由于黑龍江省大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的開展一般都以農(nóng)民專業(yè)合作社作為載體，所以想促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)就必須要提高合作社引入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的質(zhì)量。作為合作社發(fā)展的引導(dǎo)者，政府應(yīng)多渠道籌措資金，提高扶持資金的數(shù)額，擴(kuò)大扶持的范圍，提高稅收優(yōu)惠力度，使保險(xiǎn)政策、補(bǔ)貼資金向合作社傾斜。為了統(tǒng)一加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的組織、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，可以成立獨(dú)立的農(nóng)民專業(yè)合作社管理機(jī)構(gòu)。農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，按股獲利，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，使農(nóng)民真正做到“增收不離鄉(xiāng)土”。當(dāng)高質(zhì)量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目為農(nóng)民帶來切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，農(nóng)民自然愿意將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來。

（四）積極建立保障機(jī)制，消除農(nóng)民后顧之憂

建立完善、良好的農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老體系，是弱化土地作為農(nóng)民生老病死保障的思想，促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的堅(jiān)實(shí)依托。通過保障性體系的建立，可以使農(nóng)地?cái)[脫其在農(nóng)民心中固化的角色，使土地成為單純的生產(chǎn)資料，更好的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)。農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療有了除土地之外可靠的依賴，他們也會(huì)更愿意將農(nóng)地投入到流轉(zhuǎn)市場。其次，應(yīng)健全相關(guān)流轉(zhuǎn)市場體系。農(nóng)地市場化程度低導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不活躍。所以不僅要對(duì)農(nóng)地市場進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，更要促進(jìn)相關(guān)市場的發(fā)展。要重視各種中介組織的培育。通過這些中介組織向農(nóng)民及時(shí)的提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，為農(nóng)戶提供多角度、多層次的市場化服務(wù)。

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