健全和完善廣東省績效評價對策研究

燕卿

摘 要：介紹了國外政府績效評價情況，對廣東省績效評價的特點及存在的問題進行討論，并提出要借鑒國外政府績效評價經(jīng)驗，完善政府績效評價的建議，以利于充分發(fā)揮財政資金使用效益，不斷提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務(wù)的水平。

關(guān)鍵詞：政府績效評價；績效評價指標；績效評價方法

中圖分類號：G322.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）14-0052-03

政府績效評價是公共管理領(lǐng)域內(nèi)的熱點和難點，鑒于政府績效評價的重要意義，這一評價受到極大的重視，已經(jīng)引起多方面的研究探索。對政府實行科學(xué)合理的績效評價是促進政府與人民關(guān)系進一步改進的重要措施，同時，采用這種措施還可以大大提高政府對自身服務(wù)水平的認識，對政府服務(wù)水平的提高起到積極的作用。

一、政府績效評價的內(nèi)涵

政府績效評價就是通過政府部門的自我評價、專家評價、公民輿論評價等多種評價機制，結(jié)合科學(xué)的評價方法和評價指標，根據(jù)政府管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意度等方面的判斷，對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果進行評定和劃分等級的過程。

政府財政支出績效評價體系一般包括制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學(xué)、規(guī)范的績效評價指標體系、對績效目標的實現(xiàn)程度及效果實施考核與評價，并把績效評價與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來。

二、國外政府績效評價經(jīng)驗借鑒

績效評價實踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達國家，盛行于20世紀80年代新公共管理運動的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場革命。戰(zhàn)后財政困窘及經(jīng)濟上的壓力、市場經(jīng)濟的競爭力和發(fā)展等成為這場革命的主要動力，而信息科技的進步和新管理理論的發(fā)展則為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。本文以美國和澳大利亞政府績效評價模式的分析為基礎(chǔ)，以期為構(gòu)建我國政府績效評價主體體系尋求可供借鑒的經(jīng)驗。

（一）美國政府績效評價模式

美國政府績效評價是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。美國政府績效評價工作比較早，體系也比較完善，其標志就是1933年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》。1951年，美國聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績效預(yù)算”的概念。1973年，尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》對績效評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展明確規(guī)范。1979年，美國國家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》，標志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。

美國政府績效評價是由國家會計總署組織實施的、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和各政府部門進行的自評，目的是通過制度使聯(lián)邦各部門負責(zé)任地達到效果，以提高美國人民對聯(lián)邦政府的信心。

美國對財政支出評價沒有建立統(tǒng)一的指標體系，不通部門、行業(yè)反映效益的指標也各有不同。評價結(jié)果的應(yīng)用主要表現(xiàn)在：及時發(fā)現(xiàn)政府部門在管理上的問題，及時提出解決方案供政府部門參考；同時，績效評價的結(jié)果與各部門和單位的管理責(zé)任緊密地結(jié)合起來。

（二）英國政府績效評價模式

英國績效評價體系包括對政府部門評價、單位評價、地方政府評價和項目評價，涉及對立項決策的效果評價，對技術(shù)方案的效果評價，對經(jīng)濟性和有效性評價。主要由各部門實施自我評價，受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會指導(dǎo)監(jiān)督。財政部也會對一些政府部門的支出情況進行綜合績效評價。目前，績效評價制度已經(jīng)成為英國政府公共管理的重要組成部分。

績效評價實施方式主要是各政府部門與財政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)約》，確定其目標與責(zé)任，每年秋季要向議會提交《秋季績效評價報告》。英國的績效評價優(yōu)點在于其績效評價的結(jié)果作為調(diào)整政府長期經(jīng)濟目標和計劃的依據(jù)；能夠作為財政部對各政府部門制定以后年度預(yù)算的依據(jù)；能夠作為落實政府責(zé)任制的依據(jù)；同時，能夠成為公眾和國會對政府監(jiān)督的依據(jù)。

（三）澳大利亞政府績效評價的模式

1983年澳大利亞政府發(fā)布的《改革澳大利亞公共服務(wù)白皮書》要求政府各部門對每項支出都要做好績效評價計劃，每3—5年對每項支出項目都要進行績效評價工作的初步啟動。1999—2000年，澳大利亞聯(lián)邦政府正式實施公共支出績效考核制度。

從評價主體來看，財政與管理部負責(zé)組織實施，主要是制定和更新評價原則，指導(dǎo)各部門評價工作，把評價結(jié)果提交至議會的年度報告和部門預(yù)算安排中。從結(jié)果運用來看，澳大利亞政府會計采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度，實現(xiàn)財政管理改善計劃與業(yè)務(wù)評價計劃相結(jié)合，并為聯(lián)邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。

澳大利亞支出績效評價同樣沒有建立統(tǒng)一的指標體系，不同部門、行業(yè)反映績效的指標也各有不同。在評價結(jié)果應(yīng)用方面：澳大利亞的績效績效評價制度建立了一種以結(jié)果為基礎(chǔ)和導(dǎo)向的管理責(zé)任，加強了資金的使用效果，提高了資金的使用效率。

三、廣東省績效評價的特點及其問題

（一）政府績效評價工作特點

1.建立制度規(guī)范

建立包括綜合性制度、專項管理辦法（規(guī)程）、業(yè)務(wù)操作規(guī)范等不同層級、配套完整、功能協(xié)調(diào)、覆蓋全面的制度規(guī)范。

2.創(chuàng)新管理機制

在實踐中創(chuàng)新績效目標申報、審核、反饋機制、重點評價機制、財政專項資金競爭性分配評審機制等管理體制。一是績效目標申報、審核、反饋機制。作為預(yù)算編制前置性條件之一，規(guī)定預(yù)算單位在年初編制部門預(yù)算專項經(jīng)費時，必須同時報送項目支出績效目標，財政部門審核批復(fù)后作為預(yù)算安排的重要依據(jù)；不按要求申報的項目不予納入項目庫和安排預(yù)算。二是重點項目評價機制。每年各級政府財政部門將選擇部分重大或重點項目開展重點評價，并將評價結(jié)果向相關(guān)部門通報，為政府決策提供參考依據(jù)，也對其他層次的績效評價起著標桿引領(lǐng)和示范作用。三是績效自評及其審核機制。項目單位對規(guī)定范圍內(nèi)的財政資金使用情況形成績效自評報告，報財政部門審核并出具審核意見。此舉對績效評價起到運行調(diào)控和質(zhì)量把關(guān)作用。四是專項資金競爭性分配評審機制。按照專項資金的不同性質(zhì)、不同用途及使用方向，遵循績效優(yōu)先、優(yōu)勝劣汰的競爭原則，采用社會公開招標或要件準入、專家評審等不同方式確定資金投向和金額，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。五是結(jié)果應(yīng)用機制。建立績效問責(zé)制度、績效評價信息公開制度。評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，評價報告上報各級綜合管理部門供決策參考，擴大和加強外部監(jiān)督，強化結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性和剛性。

3.健全機構(gòu)隊伍

省財政廳設(shè)立績效評價處，全省21個地市122個縣局都組建了績效評價科（股），各級預(yù)算部門和單位都配備相應(yīng)人員開展評價工作，形成縱橫交錯、三級六面、基本覆蓋的組織機構(gòu)，重組流程與功能，是一種制度創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新。

4.注重標準化建設(shè)、信息化建設(shè)和外腦化建設(shè)

標準化建設(shè)是指在評價過程中建立相對統(tǒng)一、同類通用的指標體系；信息化建設(shè)是建立相對獨立又有機統(tǒng)一的績效管理信息“三大系統(tǒng)”：部門預(yù)算、財政專項、財政綜合支出績效管理；“四庫”是：評價指標與標準庫、項目庫、專家?guī)?、資料檔案庫；外腦化建設(shè)是逐步建立了全省統(tǒng)一的評審專家?guī)?，匯集1 200多名涵蓋各學(xué)科、多領(lǐng)域的專家學(xué)者，充分發(fā)揮社會資源和集體智慧，為財政經(jīng)濟工作出謀獻策。

廣東省通過實施財政績效評價制度，增強了績效觀念和責(zé)任意識，促進了社會公共資源的有效配置，真正發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，促進了透明績效政府的建設(shè)。

（二）政府績效評價存在的問題

1.績效評價指標存在單一化的問題

長久以來，政府績效評價的指標主要以經(jīng)濟指標為主，不能對政府工作進行全方位的評價，不利于政府職能的正常發(fā)揮。由于偏重于以經(jīng)濟建設(shè)為中心的導(dǎo)向，使經(jīng)濟增長速度成為政府績效評價的唯一指標，卻幾乎沒有考慮到政府的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等方面。這樣嚴重錯位的評價指標，把政府管理工作引向了錯誤的方向，只是過于注重經(jīng)濟效率的考核，而不考慮政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面的工作，不利于政府正確的發(fā)揮自身的功能，影響政府績效的考核。

2.績效評價的技術(shù)和方法還是落后

從政府績效評價的技術(shù)上看，政府績效評價還是手工的操作，評價的科學(xué)化水平還很低，在評價信息的收集、甄別、質(zhì)的量化技術(shù)、以復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型為代表的分析技術(shù)的應(yīng)用方面還很落后，不能夠運用先進的技術(shù)手段對政府進行科學(xué)的績效評價。政府進行績效評價的信息還存在失真的現(xiàn)象，不能有效地整合各個部門的信息，從而不利于對政府工作進行全面的分析、評價。

在政府績效評價的方法上，還不能把定量分析和定性分析的方法有效地結(jié)合起來，對政府部門的績效評價往往僅憑表面的印象和感覺，不注重實際的調(diào)查。這樣隨意性和片面性很強的績效評價缺乏科學(xué)的依據(jù)，不能正確地對政府進行績效評估，也不能正確地指導(dǎo)政府的工作，不利于政府作用的有效發(fā)揮。

3.績效評價缺少可行的法律保障

世界上許多的國家已經(jīng)把政府的績效評價納入了法律范疇，相對而言我國在這方面還存在一定的不足。雖然國家認識到對政府績效評價的重要意義，出臺了一些指導(dǎo)性的文件，但還沒有切實可行的法律法規(guī)，使政府的績效評價缺少可靠地法律依據(jù)，評價的結(jié)果也很難讓人信服。對此，我們應(yīng)該向發(fā)達國家學(xué)習(xí)，把政府績效評價納入法律規(guī)定中，以法律手段對政府績效評價進行科學(xué)的指導(dǎo)。

4.績效評價目標性比較差

開展政府績效評價不是盲目的，需要一定的目標作指導(dǎo)。但是縱觀我國政府所實行的政府績效評價，我們可以看出，目標性較差，而且還帶有很大的盲目性，沒有從人民群眾的角度思考問題。這是降低政府績效評價的重要原因之一。

5.績效評價結(jié)果沒有得到很好的應(yīng)用

由于目前還存在為績效評價而進行績效評價的弊病，沒有對績效評價結(jié)果進行很好的應(yīng)用，因此無法真正提高政府公共管理水平和服務(wù)水平。

四、完善政府績效評價的建議

（一）制定有效可行的績效評價指標體系

有效的績效評價指標對政府績效評價的成功起著非常重要的作用，它能夠改善政府部門的管理，還能夠增強政府的責(zé)任性，督促政府始終堅持為人民服務(wù)。另外，有效可行的評價指標還能引導(dǎo)政府工作人員向著正確的方向前進，充分發(fā)揮政府工作人員的積極性、主動性，提高政府工作的效率。在政府績效評價中，要盡量選擇人工操作與機器操作相結(jié)合的制度，有效提高政府績效評價的真實度。對政府工作部門進行績效評估要依據(jù)政府工作部門的職能而定。政府績效評價的指標主要包括綜合指標、職能指標以及創(chuàng)新能力指標等。

1.綜合指標

政府績效評價指標應(yīng)該涉及到政府各個部門的工作，評價指標涉及到政府部門全局的工作，包括政府依法行政以及服務(wù)對象的滿意度等方面的指標。

2.職能指標

職能指標就是根據(jù)政府不同部門不同的職能制定的評價指標，主要考察政府各個部門工作的完成情況。包括政府部門的工作目標、年度計劃、上級下達的重點工作的完成情況、向社會承諾的重點工作的完成情況等方面的指標。

3.創(chuàng)新能力指標

政府部門的創(chuàng)新能力指標主要是指政府部門注重本部門內(nèi)部的建設(shè)，以及內(nèi)部管理創(chuàng)新、公務(wù)員隊伍建設(shè)、政府行政成本的控制等。這些對政府進行評價的指標是一種抽象的指標，不一定能夠?qū)嶋H看到政府工作表面的變化，但是這種工作理念、工作制度的創(chuàng)新，長遠來看有助于政府職能的發(fā)揮，有利于政府更好地為人民服務(wù)。

（二）采用科學(xué)的績效評價技術(shù)和評價方法

要想完善政府績效評價必須采用科學(xué)的評價技術(shù)和方法，政府績效評價是一種現(xiàn)代化的管理方法和手段，需要先進的技術(shù)和方法作支撐。采用定性分析和定量分析相結(jié)合的手段，利用先進的信息處理技術(shù)、專門測定技術(shù)、綜合評價技術(shù)等對政府工作進行全方位的評價。把先進的績效評價技術(shù)應(yīng)用到建立政府評價模型、確定政府績效評價指標體系等政府績效評價的過程中去。運用定量分析和定性分析相結(jié)合的評價方法，對政府績效評價的各個方面進行量的細分，采用清單考核法、分級法以及角色分析法等多種方法進行分析評價。

（三）建立健全績效評價的法律法規(guī)

由于缺少切實可行的政府績效評價的法律法規(guī)，政府績效評價存在許多的缺陷，不能夠充分發(fā)揮政府績效評價的作用。我國應(yīng)該向發(fā)達國家學(xué)習(xí)，建立健全政府績效評價的法律法規(guī)，讓政府的績效評價工作有法可依，更加科學(xué)有效地發(fā)揮作用，促進政府工作水平的提高。

（四）制定科學(xué)的績效評價目標

在進行政府績效評價時，一定要依據(jù)政府發(fā)展實際制定科學(xué)合理的績效評價目標。目前比較暢行的“顧客導(dǎo)向”模式就是一種目標性比較強的政府績效評價方法。該模式以人民群眾的需求是否被滿足作為評價的終極目標，在這個目標的導(dǎo)向下，政府為人民群眾開展的服務(wù)得到有效評價。這種績效評價模式讓政府人員能夠在短時間內(nèi)認識到自身服務(wù)的不良之處，同時為下一步政府績效的提升提供科學(xué)的建議。

（五）建立績效評價信息數(shù)據(jù)庫

在績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)上，應(yīng)選擇不同行業(yè)、不同類型的財政支出項目作為績效評價數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)源，同時要做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，盡可能擴大數(shù)據(jù)庫在財政資金類別和支出項目上的覆蓋范圍。

（六）重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用

對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，要認真分析原因，及時加以改進。財政部門要把把事前績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)、事中績效評價結(jié)果作為撥付項目進度款的重要依據(jù)、事后績效評價作為以后年度預(yù)算安排的重要參考；對開展績效管理工作較好的部門，在預(yù)算安排時予以優(yōu)先支持，對發(fā)現(xiàn)問題不及時整改或不配合的部門，按規(guī)定停止對相關(guān)項目撥款、調(diào)減預(yù)算、甚至取消該項目支出。

結(jié)語

隨著廣東省改革開放的不斷深入，完善政府績效評價方法已刻不容緩，這對提高政府工作水平具有非常重要的意義。要改善和健全政府績效評價有利于發(fā)揮政府管理職能，督促政府各個部門科學(xué)的進行管理和服務(wù)，不斷提高政府部門的工作效率，更好地為人民服務(wù)。目前政府績效評價還存在一些問題，在一定程度上影響了政府管理工作的正常進行。我們應(yīng)該重視這些問題，積極尋找對策解決政府績效評價存在的問題，使政府績效評價工作更加科學(xué)有效地進行，以充分發(fā)揮財政資金使用效益，為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 安 琪]