國際公共產品供給：基于財政學視角

寇鐵軍　胡望舒

〔摘要〕雖然研究公共產品應對公共問題歷來已久，但對國際公共產品解決國際公共問題的探討卻由來未久。目前研究國際公共產品供給問題有兩大主線：即國際政治經濟學和財政學。在已有研究成果的基礎上，本文從作用對象、受益范圍和供給主體三方面分析國際公共產品的特殊性，進而指出國際公共產品的供給困境源于資金供給難題，基于這一事實，本文從財政學視角對破解國際公共產品供給融資難題提出相應的對策建議。

〔關鍵詞〕國際公共產品；資金困境；援助融資

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096（2015）03-0011-05

一、引言

隨著科學技術的進步和生產力的發(fā)展，當代世界經濟社會呈現(xiàn)出新的特征：貿易自由化、生產跨國化、資本全球化、信息共享化、市場國際化，這預示著人類社會已經進入全球化時代。正如（Mc Grew，1997）所說的，全球化把地球上相距遙遠的家庭、社區(qū)和人們都編織進一張復雜的、抽象的大網中。在這張大網中，各個國家不再是孤立或獨立的個體，而是彼此相互依存，不再有純粹的國內事務，也不存在不受本國事務影響制約的純粹的國際事務。現(xiàn)如今，越來越多的問題已經超越國家跨越地區(qū)的限制，必須通過多個主權國家甚至全球所有主權國家協(xié)商合作才能得以解決，如全球氣候變暖問題、極端組織的恐怖襲擊、跨國犯罪、毒品交易、國際傳染病等。根據公共產品理論，只有具有非排他性和非競爭性的公共產品才能解決公共問題。由此，為解決國際公共問題，便產生了對國際公共產品的需求，諸如為應對全球氣候變暖問題的聯(lián)合國氣候變化框架公約、為打擊全球恐怖襲擊的多國反恐合作機制、為追擊跨國犯罪的國際刑事警察組織、為防控國際傳染病的世界衛(wèi)生組織、為促進全球自由貿易的世界貿易組織等。

雖然研究公共產品應對公共問題歷來已久，但對國際公共產品解決國際公共問題的探討卻由來未久。一般認為，國際公共產品是公共產品概念在國際范圍內的引申和拓展，因而也必然具有公共產品的基本特性，即受益的非排他性和消費上的非競爭性。就目前筆者所做的研究總結來看，關于國際公共產品問題的研究有兩大主線，一條主線是基于國際政治經濟學的視角研究國際公共產品的內涵、分類、供給困境成因及國際公共產品的融資方式等。另一條主線是基于財政學視角探討國際公共產品外溢性的融資問題。相比較兩條主線，基于國際政治經濟學視角研究國際公共產品成果較多，研究也比較成熟，而基于財政學視角探討國際公共產品供給的成果甚少、還留有很大的研究空間。因此，基于這一研究現(xiàn)狀，本文將基于財政學視角探討國際公共產品的特殊性、供給困境成因并提出破解國際公共產品供給融資困境的對策建議。

二、國際公共產品的特殊性

一般而言，國際公共產品是其收益擴展到所有國家、人民和世代的產品[1]。為了準確地把握和理解這一概念，本文將從以下三個方面闡述國際公共產品的特殊性。

1.作用對象的特殊性

國際公共產品實質上是國內公共產品在國際層面的延伸，也就是國內政策在國際層面的法理化和制度化結果[2]。國際公共產品，相比于公共產品，它考察的是多個國家、跨地區(qū)甚至全球、全人類的公共事務，是更廣泛意義上的公共產品。簡言之，國際公共產品的作用對象是具有全球或跨區(qū)域外部效應的公共問題，并不針對只具有“局部效應”的地區(qū)性或主權國內的問題。其涵蓋范圍的廣闊性和作用對象的全球性，是其區(qū)別于一般意義上的公共產品的根本特征。國際公共產品與國內公共產品作用對象的比較如表1所示。

表1國際公共產品與國內公共產品作用對象的比較

國內公共產品國際公共產品

安全國防、安全部門維護國際政治穩(wěn)定與安全的國際安全保障體系：里約熱內盧公約、北大西洋公約組織、中東安全體系、西太平洋和東南亞安全體系等

金融金融貨幣政策國際穩(wěn)定開放金融貨幣體系：國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等使得國際貨幣自由兌換、國際資本有序流動、國際收支調節(jié)

經濟宏觀經濟調節(jié)政策自由開放的國際貿易體系：世界貿易組織等形成國際商品和生產要素自由流通、運輸交通自由化、統(tǒng)一的國際度量衡標準

社會社會保障體系國際社會保障協(xié)會：致力于營造國際可持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境

政治行政、司法、立法聯(lián)合國、國際刑警組織、上合組織

2.受益范圍的特殊性

根據公共產品理論，為應對具有非競爭性和非排他性的公共產品市場供給失靈，一國中央政府和地方政府根據公共產品的受益范圍，將各自承擔相應的支出責任，中央政府提供全國性公共產品（如國防外交、基本公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生等）、地方政府提供地方性公共產品（如道路、橋梁、教育等）、中央政府和地方政府共同提供具有跨地區(qū)外部效應的公共產品（如就業(yè)培訓、河流治理、防沙林的栽種等）。這些公共產品的受益者或作用范圍只限于本國或本地區(qū)居民，大部分公共產品的作用時限也只限于當代人或幾代人，無法滿足跨地區(qū)、跨國界以及多代人對公共產品需求。但是，國際公共產品卻能有效地解決這一問題，國際公共產品是這樣一類特殊產品，不僅惠及包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內的世界多個地區(qū)的若干國家甚至所有國家，而且惠及富?；蜇毟F的不同人群，還關系到不同的世代，既關乎是否滿足當代人的需求，也關乎后代人的利益。換言之，國際公共產品的受益范圍，從國家來看，它已經突破了國家、地區(qū)和集團的界限；從成員組成來看，受益者覆蓋任何國家的民眾；從世代來看，國際公共產品不僅僅讓當代人受益，而且還包括未來數(shù)代人，至少在不損害未來數(shù)代人發(fā)展選擇的前提下滿足當代人的發(fā)展需要。

3.供給主體的特殊性

在大多數(shù)情況下，國內公共產品的供給呈現(xiàn)出供給主體的單一性，主要由本國政府負責提供。而對于國際公共產品，隨著國際間雙邊合作和多邊協(xié)調的推進，國際公共產品的供給主體呈現(xiàn)出多元化的特性，已由單一的主權國家供給擴展為由多元主體組成的供給團體。

（1）主權國家。在當代國際關系體系中，無論是處理全球層次的國際性問題，還是限于地區(qū)、多邊或雙邊層次的區(qū)域性問題，主權國家仍是最主要的構成單位，占據著中心位置，起著決定性的主導作用。從《威斯特伐利亞和約》對主權國家的權力和地位進行確認開始，在相當長的時期內，主權國家在國際政治舞臺上扮演著最主要的行為者和全球治理中最強的管理者角色。目前既沒有任何新的行為主體能取代國家行為體充當國際關系的主要角色，也沒有任何成熟的政治制度與體制安排能取代以領土政治和主權國家為軸心的一整套政治框架和行為規(guī)則[3]。雖然有些學者提出，在全球化時代，主權國家沒有必要也沒有能力包攬國際公共產品的供給。但作為當前國際關系中的中堅力量，主權國家將在今后很長的時期內，繼續(xù)扮演著國際公共問題的主要參與者、決策者和執(zhí)行者。因此，主權國家仍將是國際公共產品的主要供給主體。

（2）政府間國際組織。在當前的國際關系體系中，除主權國家行為體之外，非國家行為體正日益活躍，現(xiàn)已形成一種歷史發(fā)展趨勢并將長期存在[4]。以上觀點表明，對于國際公共產品的供給，主權國家將不再是唯一的供給主體，作為政府間合作的產物——政府間國際組織開始登上國際政治舞臺，并開始承擔起國際公共產品供給主體的責任。政府間國際組織是為解決全球公共問題而搭建的一種較為穩(wěn)定、制度化和常設的國際性固定論壇，旨在通過外交磋商、協(xié)調關系、努力合作，進而達成共識，為某些國際公共問題收集、提供信息并進行某些管制分配。通過全球范圍和地區(qū)層次的多層面、多角度、全方位、多途徑的努力，政府間國際組織在關乎全球和平與發(fā)展、經濟與政治、環(huán)境與社會、安全與穩(wěn)定等一系列公共問題的解決中發(fā)揮積極的作用并做出巨大的貢獻。

（3）非政府組織及商業(yè)組織。以追求公共目標為價值取向的非政府組織及商業(yè)組織，運作于國家之上和之外但又與國家互動互補，通過區(qū)域乃至全球的國際性集體社會行動直接參與或以對話方式間接參與，積極介入政府間國際組織各種活動來解決全球性的公共問題，這將是未來國際公共產品供給中的新生力量。

（4）全球公私伙伴關系（Global Public Private Partnership，GPPP）。是一種跨越國境的公共部門與私人部門多種供給主體交互作用形成的制度化關系，如聯(lián)合國全球契約、預防艾滋病全球基金等，它是國際公共產品供給模式的創(chuàng)新，在國際公共問題的合作談判和政策制定過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。GPPP旨在糾正國際政治和經濟市場失靈，試圖回應在不同政策領域中與全球化相聯(lián)系的挑戰(zhàn)。據有關數(shù)據顯示，當前已經在運作的GPPP數(shù)量已經達到400個[5]。GPPP通過發(fā)揮參與方的比較優(yōu)勢、融合資源以及風險和收益分擔，創(chuàng)造了對所有參與者而言的多贏結果。

三、國際公共產品的供給困境

目前，關于國際公共產品的供給模式主要分為兩類：

第一類是霸權模式，這是霸權穩(wěn)定理論下的供給模式。根據霸權穩(wěn)定理論的觀點，國際體系諸如國際安全和對外援助、自由的貿易體系、穩(wěn)定的貨幣體系等，有賴于霸權國家提供稀缺的國際公共產品。在目前的國際社會中，缺少一個世界性的政府，還未能夠強制地約束國家行為體的不當行為活動和按責任義務分配各國的繳稅份額。由于這一政治制度和體制安排的“缺位”，任何國家都有可能“搭便車”，隱藏各自的偏好，拒絕為國際公共產品支付成本。而只有霸權國家有能力而且有意愿為國際社會提供公共產品，由此由美國主導的霸權供給模式成為了二戰(zhàn)后國際公共產品最主要的供給方式。

第二類是區(qū)域性聯(lián)合供給模式，這是在區(qū)域經濟一體化驅動下的地區(qū)性國際公共產品供給的新模式。在這一模式下，國際公共產品供給成本通過協(xié)商分攤，可以有效防止和排除國際公共產品被霸權國家“私物化”；其涵蓋范圍較小，各參與國的利益和偏好較一致，較易分類和歸總，能夠有效避免全球性國際公共產品供給中普遍存在的“搭便車”行為；能夠根據本地區(qū)不同類型國家的需求，因地制宜，提供更有針對性的更符合本地區(qū)需求的公共產品。目前，區(qū)域性聯(lián)合供給模式成效比較顯著的有歐盟模式、北美模式和東盟模式，在這些模式的推動下，北歐、北美、東盟地區(qū)的政治、經濟、安全、文化等方面都獲得了快速的發(fā)展，進而加速了區(qū)域一體化的進程。

然而，目前國際公共產品的供給遠遠不能滿足經濟一體化、區(qū)域一體化、貿易全球化等對國際公共產品的需求，究其根本原因在于國際公共產品供給的資金困境，即缺少為國際公共產品“埋單”的國家或組織。通過總結歸納，筆者認為，國際公共產品的資金供給困境主要源于以下三個方面：

第一，美國霸權力量的變化，直接加劇了國際公共產品資金供給困境。不可否認，自二戰(zhàn)以來美國主導的霸權模式在國際公共產品供給上確實發(fā)揮著積極的作用并做出了巨大的貢獻。在政治領域，由美國主導的旨在維持國際和平與安全的國際治理體系——聯(lián)合國組織，主要通過國際合作與大國協(xié)調的方式處理解決國際政治領域內的公共問題。在經濟領域，以國際貨幣基金組織、世界銀行集團、世界貿易組織、聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議等為載體的國際經濟制度是美國遵循貿易與投資自由化等原則與規(guī)范建立起來的，這一制度現(xiàn)已成為美國管理和控制世界經濟的重要手段。在安全領域，美國積極組建諸如“北約”、“部分禁止核試驗條約”、“不擴散的核武器條約”、“禁止生物武器公約”等地區(qū)防御體系和國際安全機制，旨在為全球性的安全和地區(qū)性穩(wěn)定提供機制保障。然而，隨著美國總體經濟實力的衰落和全球金融危機的沖擊，美國的霸權地位開始備受質疑。尤其是新興國家的快速發(fā)展，在“一超多強”的政治格局下，根據其自身利益判斷，美國不得不做出必要的戰(zhàn)略收縮，削減其對國際公共產品的支出，減少或中斷其對國際公共產品的投入，勢必加劇國際公共產品供給的資金困境。

第二，產品所需資金與供給主體出資份額的不對等，導致國際公共產品資金供給總量嚴重不足。任何產品的供給首先必須生產，而產品生產都需要資金投入，作為解決國際公共問題的國際公共產品也不例外。然而，由于“世界政府”的“缺位”和主權國家追逐私利的本性，對國際公共產品資金的提供，各參與國不是從國際公利的角度按能力和效率決定自身出資份額，而是根據其自身受益的性價比進行自愿提供。出于對個體私利的維護加上國際無政府狀態(tài)，必然會導致“搭便車”和“囚徒困境”現(xiàn)象長期存在，進而使得各國試圖盡量逃避其對國際公共產品的供給責任、削減其對國際公共產品的資金投入，最終導致國際公共產品資金供給總量嚴重不足。Kaul等[

Symbolv@@ ]對全球各國在國際公共產品和國內公共產品供給中的開支做了一個粗略比較，全球各國對國際公共產品的資金投入只占國內公共產品資金投入的1/400—1/200。可見，國際公共產品供給所需資金與供給主體出資份額的嚴重不對等，導致國際公共產品資金供給總量嚴重不足，最終也難以有效解決重大國際公共問題。

第三，全球治理中的新難題和國際關系發(fā)展對現(xiàn)有模式的新挑戰(zhàn)，極大地增加了對國際公共產品的需求。隨著全球化發(fā)展的深入，由此帶來的諸多新的全球治理難題，如網絡安全問題、共治與分治問題、發(fā)達國家與新興國家、發(fā)展中國家之間的矛盾、大國之間的矛盾、“大多邊”與“集團化”問題等，需要主權國家、國際社會、政府與非政府組織密切配合，竭誠合作，共同解決這些新難題。而應對這些難題的有力措施是進行規(guī)范的、科學的政治經濟安全體制設計和制度安排，這無疑增加了對為應對這些治理難題的國際公共產品的需求，進而增加了對國際公共產品供給資金的需求。與此同時，伴隨著國與國之間交流、合作的頻繁，彼此相互信任、相互依賴的加深，傳統(tǒng)的國際關系準則已不再適用于當今國際政治、經濟、安全形勢發(fā)展的需要，當今的世界已進入一個缺乏主導意識形態(tài)與范式創(chuàng)新的時代，亟需一個新的范式和模式取代原有的發(fā)展模式，這一過程對適應新范式的國際公共產品提出了更多的需求，進而也增加了國際公共產品資金供給困難。

四、破解國際公共產品供給困境的財政對策選擇

通過上述分析易知，國際公共產品的供給難題在于生產提供公共產品所需的資金嚴重不足，依此邏輯，要破解國際公共產品供給困境，關鍵就在于解決國際公共產品供應中融資難題。因此，本文嘗試從財政學視角來探討國際公共產品供給的融資方式。

1.合理利用官方發(fā)展援助（ODA）模式，加大對國際公共產品的財政直接投入

官方發(fā)展援助（ODA）是以主權國家為基本行為主體，以國家或政府的政策行為對雙邊或多邊的國際關系進行調整的產物。其表現(xiàn)方式為發(fā)達國家或相對發(fā)達國家向發(fā)展中國家進行的大規(guī)模、制度化、經常性的資源轉移。Raffer（1999）的估計顯示，ODA用于國際公共產品上的資金在30—140億美元之間，而且資金份額在20世紀90年代以后顯著增加；World Bank（2001）的估計顯示，ODA花費在核心國際公共產品上的資金約為每年50億美元，而總的官方發(fā)展援助投向核心國際公共產品的比率由20世紀70年代的1%上升到20世紀90年代末的8%。Te Velde等（2002）通過對國際公共產品的援助融資程度進行研究發(fā)現(xiàn)，國際公共產品的援助融資份額從20世紀80年代初期的5%上升到20世紀90年代初期的7%，到了90年代末期這一份額達到了9%，并且對環(huán)境這一類國際公共產品在總的國際公共產品援助融資中占比為70%[7]。以上數(shù)據表明，在國際公共產品的融資中，ODA是其重要的資金來源之一，合理利用ODA模式為國際公共產品籌集資金是個不錯的選擇。雖然目前有些學者就官方發(fā)展援助對國際公共產品資金供給的效果提出質疑，原因在于ODA和國際公共產品提供之間存在客觀的“重合效應”和“擠出效應”，要發(fā)揮ODA效力，需要權衡ODA在提供國際公共產品和對發(fā)展中國家的發(fā)展援助方面的關系。隨著全球化深入發(fā)展，對國際公共產品的資金供給也提出了更高的要求。因此，通過國際間的協(xié)商合作，完善官方發(fā)展援助機制，加大發(fā)達國家、新興國家對發(fā)展中國家、欠發(fā)達國家和地區(qū)的財政直接援助，用于消除貧困、防治傳染疾病、環(huán)境污染治理等國際公共產品供應。同時，減免發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家對其他國家的債務，減輕其發(fā)展負擔，讓其在國際公共產品供應中承擔起更大的責任，為國際公共產品供給提供更多的資金支持。此外，建立國際財政庫，按照能力支付原則，從各國國庫汲取財政資金注入國際財政庫，為純粹的國際公共產品供給提供資金支持，實施全球性的補貼和補償國際機構的開支。

2.開征國際性稅收，開辟國際公共產品供給的融資新渠道

除了加大財政直接投入外，近年來不少國內外學者專門就國際公共產品供給融資新渠道進行了研究，筆者對現(xiàn)有研究成果進行歸類，總體而言，其探討的融資新渠道可分為以下三類：

（1）一系列的國際性稅收，諸如托賓稅。托賓稅是由托賓1972年提出的針對貨幣交易征收的一種稅。以1995年國際貨幣交易額為基數(shù)，F(xiàn)elix和Sau在1996年對這一基數(shù)進行了估算，如果把托賓稅稅率設置為0.25%，就可獲得3 020—3 930億美元的收入；即使把托賓稅稅率降至0.05%，也能取得900—970億美元的收入[

Symbolx@@ ]。隨著貿易國際化的深入發(fā)展，國際貨幣交易額基數(shù)將不斷增大，征收托賓稅帶來的可觀收入未來有望成為國際公共產品供給資金的重要組成部分。此外，適宜開征的國際性稅收還有碳稅、國際航空稅、軍火交易稅、比特稅（對使用互聯(lián)網上信息按其流量征稅，根據全球信息傳輸?shù)拿恳粩?shù)字單位（bit）征稅）以及針對奢侈品的征稅[9]。

（2）自愿的私人部門的貢獻，諸如用于刺激慈善性贈予的私人捐助、公司贈予等；效仿主權國家發(fā)行的彩票和福利債券，可發(fā)行全球彩票和福利債券；還有用于特定議題的全球基金等。

（3）開發(fā)融資引擎，諸如國際融資便利（IFF），通過發(fā)行債券吸引更多的來自私人渠道的資金；由國際貨幣基金組織在1969年發(fā)行的國際儲備資產——特別提款權（SDR），最有可能成為國際公共產品融資的工具；用于刺激私人融資的公共擔保等。

3.其他的配套機制和措施

為防范全球性的各種風險，適應國際公共產品供給的需要，各國有必要加強以下三方面的財政改革：一是在一國的中央預算中應單獨列出對國際公共產品的預算支出，并在ODA的基礎上將各國提交的財政資金放入國際公共產品的配置中，而且設置新的資源配置格式為GPG（全球公共產品）+ODA。二是各國中央稅務部門應加強合作協(xié)商，致力于構建一個國際性稅收征管機構并制定統(tǒng)一的國際性稅種及稅率。三是提高預算信息和國際性稅收征管信息的透明度與可信度，清晰界定財政資源的使用去向，是用于國內公共產品的供給還是國際公共產品的提供，以增進財政資金的使用效率。

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（責任編輯：韓淑麗）