淺析“小飯桌”食品安全之法律責任

文 / 田春苗（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

淺析“小飯桌”食品安全之法律責任

文 / 田春苗（甘肅政法學院 民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070）

“小飯桌”在我國發(fā)展迅猛、數(shù)量激增，但各地“小飯桌”大多為家庭作坊式的無證經(jīng)營，食品加工過程不規(guī)范，食品安全無保證。當前我國對“小飯桌”食品安全問題沒有全國層面的立法規(guī)定，地方有明文規(guī)定的也屈指可數(shù)，因此，明確“小飯桌”經(jīng)營者食品安全民事責任、行政責任及刑事責任并使其切實承擔起應當承擔的違法成本已刻不容緩。同時必須強化“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管之問責機制。

“小飯桌” 食品安全 民事責任 行政責任 刑事責任

“小飯桌”在我國發(fā)展迅猛、數(shù)量激增，其首要功能是保證就餐學生吃得安全。當前各地“小飯桌”大多為家庭作坊式的無證經(jīng)營，從業(yè)者素質參差不齊、環(huán)境衛(wèi)生差、食品加工過程不規(guī)范、收費混亂、食品安全無保證、食品安全事件頻發(fā)等問題突出，無法有效保障“小飯桌”孩子們的生命權和健康權。食品安全不是“管”出來的，只有當每一個食品生產(chǎn)經(jīng)營者真正承擔起應負的責任，主動把住安全關時，我們的食品安全才有保障。[1]當前我國對“小飯桌”食品安全問題并無全國層面的立法規(guī)定，地方有明文規(guī)定的也屈指可數(shù)。因此，明確“小飯桌”經(jīng)營者食品安全法律責任并使其切實承擔起應當承擔的違法成本已經(jīng)刻不容緩，是解決當前“小飯桌”食品安全問題必須回答的首要問題?！靶★堊馈苯?jīng)營者食品安全法律責任是“小飯桌”經(jīng)營者實施食品安全違法行為后予以啟動的救濟性和懲罰性機制，是民事責任、行政責任和刑事責任的有機統(tǒng)一。為了提高食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法人員“小飯桌”食品安全監(jiān)管的主動性與積極性，以促使“小飯桌”合法、誠信經(jīng)營，必須強化政府監(jiān)管問責機制。

一、“小飯桌”經(jīng)營者食品安全之民事責任

設定“小飯桌”經(jīng)營者的民事責任主要是保障“小飯桌”受害學生及其家長的利益，是保護性的法律關系。《民法通則》第134條規(guī)定：“承擔民事責任的方式主要有：停止侵害；排除妨礙；消除危險；返還財產(chǎn)；恢復原狀；修理、重作、更換；賠償損失；支付違約金；消除影響、恢復名譽；賠禮道歉。以上承擔民事責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用”?！靶★堊馈苯?jīng)營者承擔食品安全民事責任，以賠償損失為主要方式，停止侵害、支付違約金、賠禮道歉等責任方式在一定情況下也適用。

（一）明確舉證責任倒置規(guī)則

“誰主張誰舉證”是民事舉證責任分配的一般原則，舉證責任倒置是該原則的例外。舉證責任倒置理論產(chǎn)生于德國19世紀末20世紀初的工業(yè)革命時期，是指基于法律規(guī)定，提出主張的原告一方當事人就某種事由不負擔舉證責任，而由被告一方當事人就某種事實存在或不存在承擔舉證責任，如果被告方當事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。“小飯桌”經(jīng)營者侵害就餐學生及其家長合法權益的糾紛，解決時應適用舉證責任倒置規(guī)則，如此便可極大減輕受害者的民事舉證責任，有助于保護弱勢一方就餐學生及其家長的合法權益，符合法的公平的價值目標。

（二）優(yōu)化懲罰性賠償制度

懲罰性賠償，與補償性賠償相對應，是侵害人依法向被害人支付的超過被害人實際損失數(shù)額的一種損害賠償。現(xiàn)代意義的懲罰性賠償制度發(fā)端于十八世紀中葉的英國，我國首次以法律形式確定該制度是1994年1月1日起施行的《中華人民共和國消費者權益保護法》第49條的規(guī)定：“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”，即經(jīng)營者欺詐消費者的雙倍賠償制度。懲罰性賠償兼具超額補償受害人和加大懲罰侵害人的雙重功能，有助于震懾侵害人，使侵害人在彌補受害人損失的前提下承擔更重的責任，不僅使其無利可圖，更讓其為此付出應有的代價，甚至喪失再次可能違法的能力。[2]這樣，才足以使其自覺守法，才足以挽回受害人的許多間接損失，提高受害人與不法行為人斗爭的積極性。

我國當前關于經(jīng)營者的懲罰性賠償主要是《消費者權益保護法》與《食品安全法》的有關規(guī)定。①修訂后2014年3月15日起施行的新《消費者權益保護法》第55條規(guī)定：“經(jīng)營者提供商品或服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或是接受服務的費用的三倍。增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或其他受害人死亡或健康嚴重損害的，受害人有權要求經(jīng)營者依本法第49條、第51條等法律規(guī)定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。”《食品安全法》第96條2款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”修訂后2015年10月1日起施行的新《食品安全法》第148條2款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可向生產(chǎn)者或經(jīng)營者要求支付價款十倍或損失三倍的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元?！睂Α靶★堊馈苯?jīng)營者應在借鑒兩法規(guī)定的基礎上明確其懲罰性賠償制度，具體建議是：只要“小飯桌”經(jīng)營者損害了就餐學生的食品安全利益，受害學生及其家長除要求賠償損失外，還可向“小飯桌”經(jīng)營者額外要求支付損失三倍或者更高的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足三千元的，為三千元。

（三）堅持民事賠償優(yōu)先機制

民事賠償優(yōu)先，是指加害人實施的一個違法行為符合民事、行政及刑事等數(shù)個不同法律責任的構成要件，均需要依法通過金錢支付承擔財產(chǎn)責任，如若加害人的財產(chǎn)不足以同時支付，則優(yōu)先給受害人承擔民事賠償責任。當幾種責任無法同時完全實現(xiàn)時，實行民事賠償優(yōu)先機制，體現(xiàn)了“私權優(yōu)先”理念，即受害者的民事權利救濟高于政府的罰沒收入，是立法通過利益衡量，將受害者的賠償利益置于更為神圣和優(yōu)先順位的安排，有助于體現(xiàn)法扶持弱者的公平價值取向，是現(xiàn)代立法先進性和文明性的充分體現(xiàn)，應予以充分肯認。

我國新《食品安全法》第147條、新《消費者權益保護法》第58條以及《侵權責任法》第4條2款均規(guī)定了民事賠償優(yōu)先制度，②新《食品安全法》第147條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產(chǎn)經(jīng)營者財產(chǎn)不足以同時承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金時，先承擔民事賠償責任。”新《消費者權益保護法》第58條規(guī)定：“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付的，先承擔民事賠償責任?！薄肚謾嘭熑畏ā返?條2款規(guī)定：“因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任，侵權人的財產(chǎn)不足以支付的，先承擔侵權責任?！辈煌⒎ㄒ?guī)定的民事賠償優(yōu)先機制的立法精神是完全一致的。據(jù)此，“小飯桌”經(jīng)營者實施了違法行為，依法應承擔民事賠償責任，同時被有關行政機關處以罰款，且觸犯刑律被法院處以罰金，但其財產(chǎn)不足以同時支付的，應優(yōu)先對受害人承擔民事賠償責任。

必須看到，由于不同責任認定的程序和時間不同等原因，民事賠償優(yōu)先原則的落實其實是個難題。行政處罰講求高效，一般在短時間內就可做出處罰決定，而且原則上訴訟期間不停止行政處罰的執(zhí)行。刑事責任的認定相對較慢，但時效期間相對較短，一般能在一年之內完成刑事責任的追究。而民事賠償責任的認定比較復雜，不僅有些損害的顯現(xiàn)需要一個過程，而且受害者的法定訴訟時效較長，加之民事訴訟程序本身較為漫長，通過司法程序最終確定民事責任一般需要較長時間，其結果往往是罰款和罰金早已執(zhí)行完畢上繳國庫，民事賠償數(shù)額才得以確定，而此時違法者可能已經(jīng)沒有可以賠償?shù)呢敭a(chǎn)了。此種情形下，如何救濟受害人、如何落實民事賠償優(yōu)先原則則成為一個難題，尚需進一步探索完善。

二、“小飯桌”經(jīng)營者食品安全之行政責任

行政機關依法追究違法行為人的行政責任并對其實施行政制裁，是行政監(jiān)管的有效手段之一。行政責任針對性強、處罰及時，能迅速對違法行為做出反應并加以處理，效果立竿見影?！靶★堊馈边`法經(jīng)營承擔行政責任的現(xiàn)行法律依據(jù)主要是《食品安全法》、《餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》、《消費者權益保護法》等法律法規(guī)中有關規(guī)定。對食品藥品監(jiān)督管理部門而言，主要是依法加強“小飯桌”日常監(jiān)管并依法追究違法經(jīng)營者的行政責任。

（一）未經(jīng)許可擅自從事“小飯桌”餐飲服務的行政責任

經(jīng)營者未取得餐飲服務許可證，擅自招攬中小學生從事“小飯桌”餐飲服務，由縣級以上食品藥品監(jiān)管部門沒收違法所得（即違法從事餐飲服務活動所取得的相關營業(yè)性收入）；沒收用于違法經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；處五千元以上五萬元以下罰款。

（二）進貨及食品加工過程不規(guī)范的行政責任

“小飯桌”經(jīng)營者有下列情形之一的，由縣級以上食品藥品監(jiān)管部門責令改正，給予警告；沒收違法所得及用于違法經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證：（1）進貨時未查驗許可證和相關證明文件；（2）未按規(guī)定對采購的食品原料進行檢驗；（3）采購不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品；（4）安排未取得健康證明或者患有國務院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的有礙食品安全疾病的人員從事接觸直接入口食品的工作；（5）用非食品原料制作加工食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料制作加工食品；（6）使用致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品；（7）提供腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品；（8）使用病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品；（9）使用未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品；（10）提供超過保質期的食品；（11）提供國家為防病等特殊需要明令禁止經(jīng)營的食品；（12）提供被包裝材料、容器、運輸工具等污染的食品；（13）使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品；（14）在食品中添加藥品；（15）未按照要求進行食品運輸；（16）餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器，使用前未經(jīng)洗凈、消毒或者清洗消毒不合格，使用后未按規(guī)定清洗、消毒、貯存；（17）炊具、冰箱、消毒柜、留樣柜等餐飲服務設施、設備未按規(guī)定定期維護、清洗、校驗。

（三）發(fā)生食品安全事故后未依法處置、報告的行政責任

“小飯桌”發(fā)生食品安全事故，“小飯桌”經(jīng)營者應立即采取措施防止事故擴大，并及時向當?shù)乜h級食品藥品監(jiān)管部門報告，接到報告的食品藥品監(jiān)管部門應立即會同同級衛(wèi)生、質量監(jiān)督、農業(yè)等行政部門進行調查處理，組織救治受害學生，封存可能導致食品安全事故的食品及其原料并立即進行檢驗，封存被污染的食品相關產(chǎn)品并責令進行清洗消毒，以防止或減輕社會危害?？h級以上疾病預防控制機構應對事故現(xiàn)場進行衛(wèi)生處理，并對與事故有關的因素開展流行病學調查，有關部門應當予以協(xié)助。上一級食品藥品監(jiān)管部門應立即會同有關部門進行事故責任調查，依法追究有關人員的法律責任。

發(fā)生食品安全事故后，“小飯桌”經(jīng)營者未依法進行處置、報告的，食品藥品監(jiān)管部門責令改正，給予警告；隱匿、偽造、毀滅有關證據(jù)的，責令停產(chǎn)停業(yè)，沒收違法所得，并處十萬元以上五十萬元以下罰款；造成嚴重后果的，吊銷許可證。

（四）其他行政責任

“小飯桌”經(jīng)營者拒絕、阻礙有關行政部門工作人員依法開展食品安全監(jiān)督檢查、事故調查處理的，由有關主管部門按照各自職責分工責令停產(chǎn)停業(yè)，并處二千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證；構成違反治安管理行為的，由公安機關依《治安管理處罰法》進行處罰?！靶★堊馈苯?jīng)營者在一年內累計三次因違法受到責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由縣級以上食品藥品監(jiān)管部門責令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證?！靶★堊馈北坏蹁N餐飲服務許可證的，其直接負責的主管人員自處罰決定做出之日起五年內不得申請食品生產(chǎn)經(jīng)營許可或從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作?！靶★堊馈逼赣貌坏脧氖率称飞a(chǎn)經(jīng)營管理工作的人員從事工作，食品藥品監(jiān)管部門吊銷其許可證。因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。

需要指出，食品藥品監(jiān)管部門做出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷餐飲服務許可證、數(shù)額較大罰款等行政處罰決定之前，應當告知“小飯桌”經(jīng)營者有要求舉行聽證的權利?！靶★堊馈苯?jīng)營者要求聽證的，食品藥品監(jiān)管部門應當組織聽證?！靶★堊馈苯?jīng)營者對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?？梢允窍壬暾埿姓妥h，即自收到處罰決定之日起15日內向做出處罰決定的行政機關的上一級主管機關申請復議，不服復議決定的，可自收到復議決定書之日起15日內向法院提起行政訴訟；也可以是直接向法院提起行政訴訟。

三、“小飯桌”經(jīng)營者食品安全之刑事責任

刑罰作為最嚴厲的法律制裁方法，能為“小飯桌”食品安全提供最堅實的法律保障，能夠有效打擊“小飯桌”食品安全犯罪，保護就餐學生的生命安全和身體健康以及維護“小飯桌”市場競爭秩序。“小飯桌”經(jīng)營者在食品安全方面沒有保障，造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，構成《刑法》第143條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪”，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴重的，處七年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。“小飯桌”經(jīng)營者在食品加工過程中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者給就餐學生提供明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，構成《刑法》第144條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”，處五年以下有期徒刑，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節(jié)的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。對“小飯桌”經(jīng)營者犯罪行為進行具體認定時，適用2013年5月4日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

四、“小飯桌”食品安全政府監(jiān)管之問責機制

為了提高有關執(zhí)法人員“小飯桌”食品安全監(jiān)管的主動性與積極性，以促使“小飯桌”經(jīng)營者合法、誠信經(jīng)營，必須強化政府監(jiān)管問責機制。食品藥品監(jiān)管等部門不履行有關監(jiān)管職責或其工作人員有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，應當依法對相關責任人員給予警告、記過或記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；造成嚴重后果的，其主要負責人還應當引咎辭職。食品藥品監(jiān)管部門在履行食品安全監(jiān)管職責時，違法實施檢查、強制等執(zhí)法措施，給“小飯桌”經(jīng)營者造成損失的，應依法賠償，對相關責任人員依法給予處分。食品監(jiān)管瀆職行為情節(jié)嚴重、構成犯罪的，依據(jù)《刑法修正案（八）》增設的食品監(jiān)管瀆職罪定罪量刑，不再適用法定刑較輕的濫用職權罪或玩忽職守罪處理。食品藥品監(jiān)管部門對“小飯桌”經(jīng)營者構成犯罪的行為，沒有依法移交司法機關追究刑事責任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪處理。

[1]中國法制出版社．中華人民共和國食品安全法：案例應用版[M]．北京：中國法制出版社，2009：8．

[2]謝曉堯．競爭秩序的道德解讀[M]．北京：法律出版社，2005：3．

2013年甘肅省社科規(guī)劃項目《“小飯桌”食品安全法律保障機制研究》的階段性成果（項目編號：13YD099），受甘肅經(jīng)濟法制研究中心資助。