完善公益性制度主義金融扶貧的法律機(jī)制

陳江華

完善公益性制度主義金融扶貧的法律機(jī)制

陳江華

［提要］公益性制度主義金融扶貧是新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的創(chuàng)新模式。其改變了由政府單一推行的公益性福利主義金融扶貧——輸血式扶貧模式，代之以由政府引導(dǎo)，吸引社會(huì)資金參與，以商業(yè)化運(yùn)作模式融通公益性扶貧資金的可持續(xù)發(fā)展的造血式金融扶貧模式。為使這一模式具有切實(shí)可操作性，在借鑒BOT項(xiàng)目融資模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建助推公益性制度主義金融扶貧的法律鏈接和多層次的法律體制。

公益性制度主義金融扶貧；法律機(jī)制

1941年1月6日，在美國(guó)國(guó)會(huì)大廈的國(guó)情咨文演講中，羅斯福總統(tǒng)首次提出了“四大自由”的論斷，將“免于匱乏的自由”（freedom from want），定義為人類的基本自由之一。1944年1月11日的國(guó)情咨文演講中，羅斯福進(jìn)一步將“免于匱乏的自由”具體化，將“不言自明”的八大社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利（學(xué)界稱之為第二權(quán)利法案）——既將保障公民具有擺脫貧困、不受物質(zhì)匱乏困擾，享有廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的自由，第一次認(rèn)定為政府的基本責(zé)任。而且“免于匱乏的自由”也早在1948年就被寫進(jìn)了聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》，我國(guó)在82憲法第四十五條也明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。然而，貧困幾乎遍布世界的各個(gè)角落，反貧困已成為困擾人類社會(huì)發(fā)展的世界難題。盡管許多國(guó)家，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家；不論是社會(huì)主義國(guó)家，還是資本主義國(guó)家的政府為扶貧解困作了許多努力，但貧困在不同的歷史時(shí)期，不同的國(guó)家所呈現(xiàn)的狀況皆不同。在我國(guó)，扶貧開發(fā)已從解決貧困人口的基本生存和溫飽問題為主要任務(wù)的階段，即不受基本物質(zhì)匱乏困擾的絕對(duì)貧困階段轉(zhuǎn)入使人們享有更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的相對(duì)扶貧階段?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出，未來(lái)十年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作目標(biāo)是“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房?！边@一目標(biāo)被輿論簡(jiǎn)稱為“兩不愁、三保障”。為此，中國(guó)政府已作出了極大努力。但新時(shí)期扶貧開發(fā)工作面臨著新挑戰(zhàn)，相對(duì)貧困凸顯，扶貧對(duì)象因扶貧目標(biāo)改變?nèi)藬?shù)不減反增，特殊貧困矛盾突出，因病、因?yàn)?zāi)、失業(yè)返貧壓力大等，這使新階段扶貧開發(fā)工作任務(wù)更為艱巨。扶貧解困需要投入的資金更大，國(guó)家民政部門每年掌握的扶貧款主要靠行政預(yù)算劃撥，捉襟見肘。由此，單靠政府和政府設(shè)立的中國(guó)扶貧基金會(huì)提供公益性福利主義金融扶貧——輸血式扶貧已遠(yuǎn)不能滿足目前扶貧工作的需要，只有拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制，推行公益性制度主義扶貧，以商業(yè)化運(yùn)作模式融通公益性扶貧資金，對(duì)弱勢(shì)人群進(jìn)行造血式扶貧，合法有序地引導(dǎo)社會(huì)各類閑散資金參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)業(yè)扶貧，才能建立援助貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有約束和激動(dòng)機(jī)制的金融法律服務(wù)體制，通過制度誘導(dǎo)作用，使金融資產(chǎn)流向貧困人群，發(fā)揮更好的資源調(diào)配功能。

一、我國(guó)公益性制度主義金融扶貧的現(xiàn)狀

公益性制度主義金融扶貧是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的主流模式。其與公益性福利主義金融扶貧相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。相同點(diǎn)在于：兩者都具有公益性，都不追求以盈利為目的。但兩者也有較大差別：公益性福利主義金融扶貧追求直接融資給貧困者個(gè)人，其運(yùn)作經(jīng)費(fèi)多來(lái)源于國(guó)家財(cái)政或捐贈(zèng)，不追求服務(wù)者自身的可持續(xù)發(fā)展，如果“斷炊”大有“殺雞取卵之嫌”（如國(guó)家扶貧辦、中國(guó)扶貧基金會(huì)對(duì)貧困戶的貼息貸款）；而公益性制度主義金融扶貧，以市場(chǎng)為依托，既直接服務(wù)于貧困者個(gè)人，也直接服務(wù)于有一定規(guī)模的貧困者群體，同時(shí)注重服務(wù)者自身的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)公益性制度主義金融扶貧主體主要是中國(guó)扶貧基金會(huì)旗下的中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱中和農(nóng)信）和約100多個(gè)活動(dòng)于中西部貧困縣的小額信貸組織、村鎮(zhèn)銀行。

（一）中和農(nóng)信公益性制度主義金融扶貧的現(xiàn)狀

中和農(nóng)信是由中國(guó)扶貧基金會(huì)于2008年底成立的社會(huì)企業(yè)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村地區(qū)小額信貸扶貧項(xiàng)目的管理和實(shí)施。其前身為中國(guó)扶貧基金會(huì)小額信貸部，從1996年起一直致力于為無(wú)法從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持的農(nóng)村中低收入、弱勢(shì)農(nóng)戶提供無(wú)抵押的小額信貸服務(wù)，并致力于提升他們的自立與自我發(fā)展能力。盡管中和農(nóng)信公司不以盈利為目的，其公司總部費(fèi)用由基金會(huì)承擔(dān)，但公司收入必須足以支付銀行貸款利息和基層機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)成本，以保持公司的可持續(xù)發(fā)展。十幾年來(lái)，其累計(jì)向15萬(wàn)多農(nóng)戶發(fā)放小額貸款近6億元，共有60多萬(wàn)貧困人口直接從中受益。其中2008年共發(fā)放小額貸款3.8萬(wàn)多筆，放款超過1.8億元（戶均貸款不足5000元）。目前，中和農(nóng)信的小額信貸扶貧項(xiàng)目已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)非政府組織中規(guī)模最大的小額信貸扶貧項(xiàng)目。已成為中國(guó)最大的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)。

（二）小額信貸組織公益性制度主義金融扶貧的現(xiàn)狀

上世紀(jì)60年代，一些發(fā)展中國(guó)家政府和國(guó)際組織嘗試為窮人提供信貸服務(wù)，創(chuàng)立了小額信貸模式。后其目的轉(zhuǎn)為消除農(nóng)村貧困。1995年世界銀行發(fā)起并經(jīng)多方資助者的努力，國(guó)際扶貧協(xié)商小組成立。標(biāo)志著小額信貸開始為國(guó)際社會(huì)所接受。我國(guó)小額信貸模式受孟加拉國(guó)格萊珉銀行小額信貸模式的影響，1994年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所在河北易縣創(chuàng)辦了第一個(gè)小額信貸項(xiàng)目，被稱為扶貧經(jīng)濟(jì)合作社，后演變?yōu)楸本┦修r(nóng)發(fā)扶貧基金會(huì)。此時(shí)，在政府以及國(guó)際NGO支持下，公益性制度主義的小額信貸機(jī)構(gòu)在中國(guó)迅猛發(fā)展，數(shù)量巨增，據(jù)了解，最多時(shí)曾覆蓋全國(guó)80%以上的省、市、自治區(qū)，受益人口高達(dá)3000萬(wàn)。為扶持和規(guī)范小額信貸組織，2008年，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，但由于融資受阻、經(jīng)營(yíng)范圍受限，身份尷尬，風(fēng)險(xiǎn)控制等多種因素的制約，小額信貸組織日趨式微。代之以村鎮(zhèn)銀行，但基于商業(yè)利益的考量，村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)作逐漸偏離了公益性的目的。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，為解決資金難題，P2P（個(gè)人對(duì)個(gè)人）小額信貸平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，2008年由兩個(gè)25歲的美國(guó)女孩兒創(chuàng)設(shè)的——“我開網(wǎng)”就是一個(gè)小額貸款機(jī)構(gòu)，其號(hào)召美國(guó)人把自己的閑錢捐獻(xiàn)出來(lái)，專門為每天生活費(fèi)不足1.25美元的中國(guó)貧困人口提供貸款。該網(wǎng)站曾為200多名中國(guó)窮人募集了近10萬(wàn)美元資金。但由于籌資遇困，2012年5月“我開網(wǎng)”關(guān)閉。2009年宜信公司推出了宜農(nóng)貸平臺(tái)，采用一對(duì)一地將富余資金出借給貧困地區(qū)的扶貧對(duì)象。2014年5月銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《小額貸款公司管理辦法》（征求意見稿），擬解決制約小貸公司發(fā)展的這幾大問題。

二、公益性制度主義金融扶貧的法律困境

目前，我國(guó)公益性制度主義金融扶貧仍呈現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)。但不可否認(rèn)其也面臨著一些法律困境。

一是主體法律資格、法律地位界定不明確，相關(guān)立法嚴(yán)重滯后。盡管《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中有鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人以多種方式參與扶貧開發(fā)的表述，但其仍只強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)以政府為主導(dǎo)，對(duì)其他參與者的主體資格、法律地位都沒有作出清晰、明確的規(guī)定。究竟是工商企業(yè)？還是公益性社團(tuán)組織？抑或金融機(jī)構(gòu)？其法律地位是否具有相對(duì)獨(dú)立性？至今中和農(nóng)信公司都僅僅是公益性的社團(tuán)法人，都未能得到監(jiān)管部門發(fā)放的正式金融業(yè)務(wù)執(zhí)照或許可證。不同的法律地位，將影響這些主體扶貧職能的發(fā)揮，政府的過份干預(yù)，會(huì)導(dǎo)致政府的權(quán)力尋租，滋生腐敗，進(jìn)而影響公益性制度主義金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

二是融資方式、融資渠道受現(xiàn)行法律的限制和制約嚴(yán)重，資金來(lái)源受限，難以滿足我國(guó)公益性制度主義金融扶貧的需要。由于法律地位缺失，各類扶貧主體融資渠道面臨舊法律機(jī)制的阻礙。如銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司不吸收公眾存款，小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，且不得超過資本凈額的50%，這就嚴(yán)重阻礙了小額貸款公司的融資渠道，提高了小額貸款公司的融資成本。新的基金管理?xiàng)l例將基金會(huì)分為公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)兩類，實(shí)行分類管理。二者的區(qū)別在于基金的來(lái)源：公募基金會(huì)可以向公眾募集資金；非公募基金會(huì)的基金來(lái)源于特定個(gè)人或組織的捐贈(zèng)，不得向公眾募集資金。同時(shí)《條例》第29條規(guī)定，公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%?；饡?huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。但他們必須接受社會(huì)的監(jiān)督，定期向外公布信息。我國(guó)的私人公益機(jī)構(gòu)政府是不與撥款的，人員工資福利等需要資金維持，如果特定個(gè)人或組織的捐贈(zèng)不足，又不得向公眾募捐，那么錢從哪來(lái)？1999年出臺(tái)的捐贈(zèng)法規(guī)定：公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)厲行節(jié)約、降低管理成本，人員的工資和辦公費(fèi)用從利息收入中按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)開支。但公益機(jī)構(gòu)的利息收入，受其公益性的限制。即使法律允許向其他金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，但融資成本過高與服務(wù)于低收入人群之間無(wú)法匹配，公益性制度主義金融扶貧就難以為續(xù)。

三是缺乏有效的法律約束和激勵(lì)機(jī)制。公益性制度主義金融扶貧由于以商業(yè)化運(yùn)作模式融通公益性扶貧資金，是用商業(yè)、金融的手段，創(chuàng)新性地解決社會(huì)問題，其追求的是自身可持續(xù)發(fā)展和扶貧的雙重目標(biāo)。因此，必然進(jìn)行金融創(chuàng)新，但無(wú)論其采取何種創(chuàng)新運(yùn)作模式，如果沒有有效的風(fēng)險(xiǎn)控制和法律監(jiān)管機(jī)制，都極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，造成管理混亂，再加之缺乏合法的可持續(xù)的制度性的融資渠道，公益性制度主義金融扶貧要么如無(wú)源之水，逐漸枯竭，要么在商業(yè)資本逐利本性的指引下，今后必然存在偏離社會(huì)公益使命的隱患，不再服務(wù)于貧困人群的自力解困，也無(wú)法滿足貧困人群的金融服務(wù)需求。

三、尋求多層次推進(jìn)新公益性制度主義金融扶貧的有效法律機(jī)制

基于上述法律困境，公益性制度主義金融扶貧一路走來(lái)幾經(jīng)起伏。2007年1月30日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，引導(dǎo)和鼓勵(lì)主發(fā)起行批量化發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，2009年6月9日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》的通知，雖然解決了公益性制度主義金融扶貧主體的法律地位問題，擴(kuò)大了融資渠道，但由于獲得扶助資金的貧困群體難以提供有效擔(dān)保，融資難仍然成為阻礙公益性制度主義金融扶貧發(fā)展的瓶頸。盡管“格萊珉銀行模式”在1993年就引入了中國(guó)，但依然無(wú)法阻擋一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行等出于盈利考慮，偏離公益目的，只為一些大農(nóng)戶和中小企業(yè)提供信貸支持，不再面向農(nóng)村、面向貧困人群提供信貸服務(wù)。由此，我國(guó)至今還沒有一家像格萊珉銀行那樣的真正公益性制度主義金融扶貧的小額信貸機(jī)構(gòu)。要使我國(guó)公益性制度主義金融扶貧可持續(xù)發(fā)展，我們只能在借鑒“格萊珉銀行模式”的基礎(chǔ)，探尋一條具有中國(guó)特色的多層次推進(jìn)的公益性制度主義金融扶貧之路。我國(guó)是大政府，小市場(chǎng)的發(fā)展中國(guó)家，公益性制度主義金融扶貧只有尋求政府、專門以貧困人口為服務(wù)對(duì)象的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)或銀行、公益組織三方合作，形成多層次的可持續(xù)、可推廣的公益性制度主義金融扶貧創(chuàng)新體系，并通過有效的多層次的法律機(jī)制來(lái)推進(jìn)其發(fā)展，為其保駕護(hù)航。這就要求：

（一）厘清公益性制度主義金融扶貧各法律主體之間的法律關(guān)系、法律地位。

眾所周知，扶貧解困，提供物質(zhì)幫助是現(xiàn)代政府的憲法責(zé)任。為弱勢(shì)群體和經(jīng)濟(jì)組織謀求發(fā)展實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的普世價(jià)值觀。但這并不意味著單一的政府救助是唯一的扶貧手段。中國(guó)政府幾十年來(lái)的扶貧實(shí)踐已證實(shí)，單一依賴有限的政府財(cái)政扶貧資金進(jìn)行這種供血式扶貧，一是資金有限；二是極易產(chǎn)生權(quán)力尋租、貪污腐化，使扶貧資金難以到達(dá)貧困者手中，不具有可持續(xù)性、全面性、發(fā)展性。而公益性制度主義金融扶貧正好摒棄了這些弊端，改變了政府在扶貧解困工作中絕對(duì)、壟斷的地位，用看得見的手和看不見的共同來(lái)調(diào)控和助推扶貧事業(yè)的向前發(fā)展，這已達(dá)成社會(huì)共識(shí)?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2011年—2020年）（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）就明確規(guī)定，“繼續(xù)完善國(guó)家扶貧貼息貸款政策，積極推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，鼓勵(lì)開展小額信貸貸款，努力滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求?！辈浑y看出，《綱要》肯定了公益性制度主義金融扶貧的方向，間接界定了政府、貸款人（銀行）、扶貧對(duì)象三者之間的關(guān)系，明確了政府在公益性制度主義金融扶貧中應(yīng)起到的引導(dǎo)和補(bǔ)充作用。貸款人（銀行）保持相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，精準(zhǔn)扶貧，真正為貧困人群提供資金幫助。并通過制定單行法規(guī)來(lái)具體界定其他各主體的法律關(guān)系和法律地位，規(guī)制其市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)投資方向，避免其偏離公益扶貧的方向。如中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司?！☆~貸款公司在堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象。根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第2條規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。是獨(dú)立的企業(yè)法人。由于小額貸款公司是經(jīng)工商注冊(cè)的商業(yè)性企業(yè)法人，依法不能經(jīng)營(yíng)存貸款業(yè)務(wù)，融資渠道受限，后多數(shù)改制為村鎮(zhèn)銀行。2014年5月銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行下發(fā)《小額貸款公司管理辦法（征求意見稿）》，《意見稿》在融資限制、業(yè)務(wù)范圍等方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐。原《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》對(duì)“從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%”、“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”的限制都將取消。但仍將其作為一般性工商企業(yè)對(duì)待，未明確小貸公司的金融機(jī)構(gòu)法律地位，但在實(shí)踐中小額貸款公司已在嘗試發(fā)行債券、開展資產(chǎn)證券化的業(yè)務(wù)。其法律地位應(yīng)界定在非銀行金融機(jī)構(gòu)。隨著網(wǎng)絡(luò)金融的興盛和發(fā)展，P2P的小額信貸模式出現(xiàn)，但由于貸款主體法律地位法律未明確界定，應(yīng)盡快納入法律調(diào)整軌道，如同小額貸款公司，法律應(yīng)作出明確規(guī)制。

（二）借鑒BOT項(xiàng)目融資方式，創(chuàng)新金融扶貧模式，以政策、制度、法律等多層次的法律規(guī)制體系，助推專為扶貧對(duì)象服務(wù)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的、可復(fù)制、可推廣的公益性制度主義新金融扶貧體系的建立。

其法律鏈接如下；首先由參與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的農(nóng)民組建產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)互助組，然后設(shè)立一家項(xiàng)目公司，充分發(fā)揮政府財(cái)政專項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用，以政府財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金為資本金，通過中和農(nóng)信發(fā)起設(shè)立一家有限責(zé)任公司形式的項(xiàng)目公司、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)互助組出少量資本金，撬動(dòng)社會(huì)資金共同扶持和參與產(chǎn)業(yè)扶貧，向項(xiàng)目公司出資，再以項(xiàng)目公司的名義向銀行申請(qǐng)貸款，簽訂貸款協(xié)議，但基于物權(quán)變現(xiàn)難的風(fēng)險(xiǎn)考量，銀行一般不愿意接受貧困戶以山林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及農(nóng)村房產(chǎn)設(shè)定抵押，因此我們不妨以項(xiàng)目公司的資本——政府中和農(nóng)信、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)互助組出資及其社會(huì)捐贈(zèng)或出資資金，加上項(xiàng)目公司未來(lái)的收益向銀行設(shè)立浮動(dòng)擔(dān)保，簽訂擔(dān)保協(xié)議及產(chǎn)品預(yù)售合同，這樣銀行可以完全按商業(yè)化運(yùn)作，控制風(fēng)險(xiǎn)。具體操作交給項(xiàng)目公司中的專業(yè)互助組去做，項(xiàng)目公司將貸款拆分成小額貸款，具體發(fā)放給參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的扶貧對(duì)象，由于專業(yè)互助組與扶貧對(duì)象之間相互熟知，建立起了相互間的信任關(guān)系，這就等同于為扶貧對(duì)象提供了聯(lián)保，為防范風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司還可以要求扶貧對(duì)象提供以山林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及農(nóng)村房產(chǎn)設(shè)定抵押的反擔(dān)保。這樣就形成了有效的法律鏈接，把風(fēng)險(xiǎn)控制到了最低點(diǎn)。同時(shí)再建立相應(yīng)的法律輔助體系，完善稅收、保險(xiǎn)和捐贈(zèng)法律制度，助推公益性制度主義新金融扶貧體系的建立。

［1］張木蘭.小額信貸扶貧的中國(guó)路徑［N］.公益時(shí)報(bào)［微博］http://gongyi.qq.com/a/20130123/000008.htm#p=12013-01-23.

［2］楊心宇.必須建立健全的扶貧法律機(jī)制［J］.探索與爭(zhēng)鳴，1996，（9）.

［3］龍玉洪.我國(guó)扶貧開發(fā)過程中的法律問題研究［D］.重慶：重慶大學(xué)碩士論文，2010.

［4］杜曉山.對(duì)當(dāng)前小額信貸及相關(guān)熱點(diǎn)問題的思辨［N］.金融時(shí)報(bào)，2013-03-04.

［5］王巍.格萊珉銀行的小額信貸模式及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村小額信貸發(fā)展的啟示［J］.征信，2014，（8）.

［6］朱文明.中國(guó)扶貧基金會(huì)小額信貸模式及其啟示［J］.調(diào)查與分析，2012，（24）.

［責(zé)任編輯：上官濤］

陳江華（1965—），女，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，研究方向?yàn)榻鹑谧C券法。（江西南昌330032）