基于扶貧開發(fā)目標的水庫移民后期扶持監(jiān)測評估機制研究

陳垚森

（中水珠江規(guī)劃勘測設計有限公司，510610，廣州）

扶貧開發(fā)是我國政府和社會幫助貧困地區(qū)和貧困百姓開發(fā)經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一項長期性的社會工作。水庫移民后期扶持政策的實施促進和推動扶貧開發(fā)工作。水庫移民后期扶持政策是為妥善解決水庫移民生產(chǎn)生活困難，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。經(jīng)國務院批準，自2006年7月起，對全國大中型水庫農(nóng)村移民實行統(tǒng)一的后期扶持政策。為實現(xiàn)加強大中型水庫移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)督和管理，自2011起要求全國范圍內(nèi)開始試點并逐步開展移民后期扶持的監(jiān)測評估。

云南省瀘西縣是國家級貧困縣，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較為落后，更是水庫移民大縣。根據(jù)國家扶貧辦的總體要求，上海市徐匯區(qū)對口扶貧瀘西縣，并簽訂對口幫扶協(xié)議。本文以云南省瀘西縣為例，通過匯總分析2006—2012年度的大中型水庫后期扶持政策實施情況，結(jié)合瀘西縣扶貧開發(fā)目標，評估瀘西縣后期扶持政策的實施效果，探討后期扶持政策監(jiān)測評估工作機制。

一、監(jiān)測評估與扶貧開發(fā)

1.監(jiān)測評估簡介

自《國務院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號）頒布以來，全國各地區(qū)都出臺相應配套政策，要求落實完成各項大中型水庫移民后期扶持政策。為加強大中型水庫移民后期扶持政策的實施管理，規(guī)范水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作，國家發(fā)展與改革委員會、財政部、水利部于2011年聯(lián)合發(fā)文 《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033號）， 要求各級移民管理機構(gòu)在移民安置后期扶持實施階段，必須開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估，對后期扶持政策實施情況、后期扶持資金使用管理情況和后期扶持政策實施效果進行監(jiān)測和系統(tǒng)評估，客觀評價后期扶持政策實施的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，維護移民群眾合法權(quán)益，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

2.扶貧開發(fā)與監(jiān)測評估的目標效果

農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的實施與完善對于促進農(nóng)村貧困人口脫貧致富和推進社會主義新農(nóng)村建設具有重要意義，大中型水庫移民的扶貧開發(fā)對促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定也發(fā)揮了重要作用。新時期我國扶貧開發(fā)的具體目標：生產(chǎn)生活條件顯著改變，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)顯著發(fā)展，公共服務均等化水平顯著提高，社會保障事業(yè)顯著改善，可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。

大中型水庫后期扶持政策實施效果評價主要從后期扶持政策實施保障機制的建立與運行情況、后期扶持規(guī)劃的實施情況、大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設施建設和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的實施情況、后期扶持基金等各類后期扶持資金的使用和管理情況、移民群眾收入水平變化情況、移民群眾生產(chǎn)生活條件變化情況、庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定情況等評價指標進行監(jiān)測評估。分析評價大中型水庫移民后期扶持政策實施情況，確保后期扶持資金安全和高效使用，維護移民群眾的合法權(quán)益，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)后期扶持工作經(jīng)驗與教訓，提出意見與建議。各年度的監(jiān)測評估結(jié)果對下一步移民后期扶持政策實施工作提供決策依據(jù)。

二、實例研究

1.云南省瀘西縣概況

瀘西縣位于云南省東南部，紅河哈尼族彝族自治州北部，區(qū)域喀斯特地貌特征顯著，全縣地域面積山區(qū)、半山區(qū)占83%。全縣少數(shù)民族人口占12.4%，社會生產(chǎn)力總水平和人均收入都低于全國、云南省的平均水平。地理條件相對較差、基礎(chǔ)設施薄弱、勞動者素質(zhì)低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等多方面原因，致使瀘西縣目前還屬于國家級貧困縣。

表1 瀘西縣后期扶持監(jiān)測評估樣本戶分布情況表

瀘西縣境內(nèi)現(xiàn)有中型水庫3座（板橋河水庫、白水塘水庫、吾者水庫），中型水電站1座 （云鵬電站）。2007年，瀘西縣對新中國成立以來符合國家大中型水庫移民后期扶持條件的人口進行了統(tǒng)計核定，移民人數(shù)共有13800人，涉及全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)56個村委會175個村（組）。截至本次監(jiān)測評估，部分移民群眾的生產(chǎn)生活水平還處于貧困狀態(tài)，迫切需要各方、各項扶持政策的幫扶。根據(jù)監(jiān)測評估的工作實際，確定本次瀘西縣移民后期扶持監(jiān)測評估的基準年為2006年，評估年為2012年。

2.后期扶持實施總體情況

截至本次監(jiān)測評估，瀘西縣自2006年第三季度起至2012年年底累計發(fā)放移民直補資金共計5200萬元，全部移民直補資金及時、足額發(fā)放到廣大移民手中，全縣移民年人均純收入直接增加近462元。

上級移民主管部門共批準瀘西縣29個移民后期扶持的庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展建設項目，共計完成移民后扶資金投資近2080萬元。全部移民項目涉及農(nóng)田水利、交通設施、農(nóng)村飲水、教育基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)扶持等27個工程建設項目和2個庫區(qū)移民技能培訓項目，項目遍及全縣5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，受益群眾5萬余人，受益移民1萬余人。項目的實施，大大改善了當?shù)厝罕娂八畮煲泼裆a(chǎn)生活條件。

3.后期扶持實施效果

為了評價后期扶持政策實施以來移民生產(chǎn)生活水平是否得到提高，監(jiān)測評估組采取了瀘西縣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（白水鎮(zhèn)、午街鋪鎮(zhèn)、金馬鎮(zhèn)、舊城鎮(zhèn)及永寧鄉(xiāng)）的移民及安置區(qū)原住居民進行了問卷調(diào)查和提綱式訪談。5個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大中型后期扶持移民數(shù)占瀘西縣總數(shù)的90%以上，5個抽取樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的移民后期扶持項目占全縣的80%以上。本次調(diào)查有效樣本共110戶，其中包括移民樣本戶80戶，原居民對比樣本戶30戶（見表1）。

根據(jù)實地樣本戶的調(diào)查，目前瀘西縣大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾的人均純收入水平較2006年有了明顯提高。移民人均純收入從2006年的2223元提高到2012年的4350元，增幅翻了一番，年均增長率超過了20%。

瀘西縣移民住房結(jié)構(gòu)變化情況，2006年移民居住住房磚混結(jié)構(gòu)比例為 13.33%，2012年增長到 25.75%；磚木結(jié)構(gòu)從2006年的57.65%降到2012年的53.7%，土木結(jié)構(gòu)也由29.02%降至20.55%。

在調(diào)查的移民樣本戶家庭中，2006年的戶均擁有量為彩電0.57臺，空調(diào)0臺，冰箱0.13臺，洗衣機0臺，電腦0臺，電動車或摩托車0.79臺，農(nóng)用車或家用轎車0.08臺。經(jīng)過7年后期扶持政策的有效實施，2012年的戶均擁有量為彩電0.83臺，空調(diào)0臺，冰箱0.25臺，洗衣機0.13臺，電腦0臺，電動車或摩托車1.03臺，農(nóng)用車或家用轎車0.15臺。各種耐用家電消費品擁有量逐年增加，移民生活水平得到有效提高，生活方便快捷了。但樣本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至本次監(jiān)測評估，空調(diào)和電腦2種家電還未進入移民戶，瀘西縣移民生活水平總體還偏低，水庫移民的生產(chǎn)生活條件還有待進一步改善和提升。

4.移民后期扶持政策實施后的脫貧情況

根據(jù)監(jiān)測評估工作抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，7年的后扶政策實施，瀘西縣水庫移民脫貧人口達2161人。移民貧困人口的人均純收入2006年僅為961元，由2010年的1600元再提升到2012年2121元。后期扶持政策的實施對實現(xiàn)扶貧開發(fā)目標效果顯著。

后期扶持政策的實施不但使水庫移民受益，對瀘西縣整體發(fā)展也有較大的推動作用，瀘西縣所轄8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有移民，后期扶持政策實施效果的影響十分廣泛。通過一系列后期扶持政策的實施，瀘西縣移民基本生活條件得到一定改善，庫區(qū)和移民安置區(qū)居民受益，對促進全區(qū)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的穩(wěn)定和發(fā)展起到了一定推動作用，經(jīng)濟社會效益較為顯著。

三、基于扶貧開發(fā)目標的移民后期扶持監(jiān)測評估工作機制探討

隨著各地水庫移民后期扶持監(jiān)測評估試點工作完成，全國各地區(qū)的后扶監(jiān)測評估工作全面展開。通過云南省瀘西縣移民后期扶持的監(jiān)測評估工作實踐，為實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)的移民脫貧致富目標，為完善和創(chuàng)新監(jiān)測評估工作的程序及方法，本文從探索移民后期扶持監(jiān)測評估工作機制入手，探討基于扶貧開發(fā)目標的移民后期扶持監(jiān)測評估工作的主要舉措。

1.提升監(jiān)測評估組工作人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素養(yǎng)

監(jiān)測評估工作組的工作人員是完成監(jiān)測評估工作的人力保障。應加強監(jiān)測評估工作人員的培訓和教育學習，選調(diào)有關(guān)部門中思想作風正派、專業(yè)技術(shù)強、綜合素質(zhì)高的人員充實移民后期扶持監(jiān)測評估工作組的人員隊伍，既保證了監(jiān)評工作的科學性、合理性，也保證了客觀性、公正性。

2.豐富監(jiān)測評估組工作人員的專業(yè)領(lǐng)域構(gòu)成

基于扶貧開發(fā)目標的移民后期扶持監(jiān)測評估是一項涉及多方面、多領(lǐng)域的綜合性復雜工作。監(jiān)測評估組工作人員應由水利、移民、扶貧、農(nóng)業(yè)、財稅、審計、管理等相關(guān)專業(yè)人員構(gòu)成，為完成含水庫移民后期扶持的多項扶持政策實施情況的評估及驗收提供技術(shù)保障。

3.充分發(fā)揮貧困水庫移民在監(jiān)測評估工作中的主體作用

貧困水庫移民是各項扶持政策的最直接受益者，他們的各項合理訴求是扶持政策實施的立腳點，也是監(jiān)測評估的工作方向。只有把知情權(quán)、分析權(quán)、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)等多種權(quán)利賦予廣大的貧困水庫移民，并注重提升他們的綜合能力，才能充分發(fā)揮貧困水庫移民在監(jiān)測評估工作中的主體作用。

4.強化移民后期扶持監(jiān)測評估的工作周期

對于“老、少、邊”地區(qū)、貧困地區(qū)、水庫移民較多地區(qū)、各項配套的扶持政策較多地區(qū)，應重視移民后期扶持監(jiān)測評估工作，強化監(jiān)測評估工作周期，做到“一年一評”，逐年跟蹤和檢查各項扶持政策的落實情況，保證監(jiān)測評估工作的有效性。

5.如期如實地傳達、公布、運用各年度的監(jiān)測評估結(jié)果

大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估成果指含地方政府工作人員、監(jiān)測評估專家、移民干部、移民群眾及原住居民等利益相關(guān)群體對后期扶持政策實施情況的綜合分析與評價。

將各年度的監(jiān)測評估結(jié)果如實如期地傳達至有關(guān)責任單位和責任部門。對于移民后期扶持政策落實中各地區(qū)典型和先進做法，可以相互交流、分享、借鑒。對于移民后期扶持政策落實中各地區(qū)所存在的問題，須通報至有關(guān)責任單位和責任部門，并確定相關(guān)單位督辦落實解決，有效地保證移民后期扶持監(jiān)測評估的價值意義，為改進移民后期扶持工作提供決策參考。

四、結(jié) 語

通過監(jiān)測評估認為云南省瀘西縣水庫移民的后期扶持政策實施富有成效，改善了瀘西縣庫區(qū)和移民安置區(qū)貧困移民的生產(chǎn)生活條件，提升了移民群眾的收入水平，推動了瀘西縣扶貧開發(fā)的工作進程?；诜鲐氶_發(fā)目標的水庫移民后期扶持政策實施，能使移民的后期扶持政策與扶貧開發(fā)等相關(guān)配套的農(nóng)村扶持政策落實相互促進、相互帶動，共同實現(xiàn)農(nóng)村和諧發(fā)展。

移民后期扶持政策的監(jiān)測評估工作還是處于前期探索階段，監(jiān)測評估工作機制還不夠完善。只有通過水庫移民相關(guān)工作者的不斷實踐、研究總結(jié)、分享交流，才能有效地推動監(jiān)測評估工作的發(fā)展及成熟，保障水庫移民后期扶持政策等各項扶持政策落到實處。

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