我國地方融資平臺業(yè)務(wù)的風(fēng)險分析及對策

劉穎等

[摘要]近年來，地方融資平臺在促進我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動公共事業(yè)發(fā)展及擴大內(nèi)需等領(lǐng)域起到關(guān)鍵作用。但是，由于地方融資平臺數(shù)量增長過快，貸款規(guī)模不斷擴大、融資渠道單一、資產(chǎn)負債率過高使其業(yè)務(wù)風(fēng)險不斷上升。通過梳理地方融資平臺發(fā)展過程及存在的問題，分析地方融資平臺存在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、擔(dān)保風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險等，提出有效應(yīng)對地方融資平臺業(yè)務(wù)風(fēng)險的對策措施，以規(guī)范地方融資平臺業(yè)務(wù)，促進地方融資平臺長期健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地方融資平臺；風(fēng)險分析；對策建議

[中圖分類號]F2792[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0074-04

[作者簡介]劉穎（1986-），女，吉林通化人，講師，碩士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、投融資理論與實踐。

[基金項目]吉林省社會科學(xué)基金資助項目（項目編號：2012B107）。

地方融資平臺，廣義上是指由政府掌握主導(dǎo)權(quán)，設(shè)立方式為財政撥款或是以土地股權(quán)等方式注入資金，還款承諾包括財政補貼和政府擔(dān)保且擁有獨立法人資格的經(jīng)濟體，其中主要以城市投資建設(shè)公司、城市建設(shè)開發(fā)公司、城市建設(shè)資產(chǎn)經(jīng)營公司等形式存在，其融入的資金主要來源于銀行信貸，投放到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。2008年以后，為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，國家啟動了總量高達4萬億元的投資計劃，通過各級地方融資平臺，著重投放于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此產(chǎn)生的一系列連鎖反應(yīng)，對擴大內(nèi)需，防止經(jīng)濟下行，實現(xiàn)GDP“保八”起到了關(guān)鍵作用。但是進入2013年后，隨著3-5年還債期的來臨，在收入未明顯增長的情況下，地方融資平臺還款壓力陡然增大。研究如何在日益復(fù)雜的經(jīng)濟形勢下更好地發(fā)揮地方融資平臺的作用，規(guī)范地方融資平臺業(yè)務(wù)，將其風(fēng)險降至最低，促進地方融資平臺長期健康發(fā)展具有重要意義。

一、我國地方融資平臺的發(fā)展歷程及存在的問題

（一）地方融資平臺的發(fā)展歷程

我國地方融資平臺的形成和發(fā)展歷經(jīng)十多年的時間。早在1988年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，這項方案的出臺使政府投融資體系由中央單一制轉(zhuǎn)向中央與地方合資形式；1994年開始實行的分稅制改革，進一步剝離了財權(quán)和事權(quán)：一方面財權(quán)層層上收直至中央，另一方面，事權(quán)層層下放，兩者的共同作用最終導(dǎo)致了基層財力的緊張，地方政府的隱形債務(wù)不斷增長。同時，同年頒布的《預(yù)算法》又進一步禁止了地方政府公開發(fā)債的情況。在此背景下投融資體系的探索與創(chuàng)新開始在一部分地方政府中實行，一部分本該由財政劃撥的項目經(jīng)由銀行貸款融資得以解決地方政府財力不足的問題，地方融資平臺由此開始出現(xiàn)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，2008年國際金融危機爆發(fā)后為確保國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，2009年3月，中國人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會發(fā)布了 《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，放寬地方設(shè)立融資平臺的權(quán)限，令地方得以通過融資平臺拓寬融資渠道，從而助力地方經(jīng)濟發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，建立了各具特色的地方融資平臺，對地方經(jīng)濟形成了強有力的支持并延續(xù)至今（見表1）。

（二）地方融資平臺存在的問題

就整體而言，地方融資平臺體系已在我國初步形成。然而，平臺數(shù)量增長太快，貸款規(guī)模不斷擴大也使得潛在風(fēng)險有不斷增大的趨勢。地方融資平臺存在的問題主要集中在以下幾個方面：

1融資平臺過多。根據(jù)央行公布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告主報告》，截至2010年年底，地方融資平臺數(shù)量已經(jīng)達到1萬余家，比2008年增加2000多家，其中，縣級（含縣級市）平臺約占七成以上。其中，又有東部多、西部少，南部多、北部少的特點。

2融資渠道單一。商業(yè)銀行在地方融資平臺的資金來源中占據(jù)了過半比例，起到了對企業(yè)貸款的主渠道作用，但是，融資渠道單一化可能帶來融資風(fēng)險的最大化，加大了地方管理項目風(fēng)險的同時，也對項目建設(shè)周期以及項目運行成本產(chǎn)生了很大的影響。

3資本負債率過高。據(jù)2009年央行第四季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國約有 3800 多家各級地方融資平臺，總負債整體呈現(xiàn)走高態(tài)勢，在2008年至2011年的短短四年時間內(nèi)，由1萬億升高至10萬億，扣除通貨膨脹及其他因素的影響，總體負債水平仍然十分高，近幾年雖有不斷下降的趨勢，但仍然保持在一個較高的水平。

二、我國地方融資平臺業(yè)務(wù)的風(fēng)險分析

結(jié)合我國地方融資平臺的發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn)，在2008年之后，平臺數(shù)量的急劇增長和規(guī)模的迅速擴張使得地方融資平臺的業(yè)務(wù)風(fēng)險不斷上升，早在2011年就已經(jīng)被銀監(jiān)會列為銀行業(yè)三大風(fēng)險之首。地方融資平臺風(fēng)險具有強大的傳遞性，若不及時控制，極有可能經(jīng)由商業(yè)銀行傳遞至國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，引發(fā)國民經(jīng)濟的劇烈震蕩，對宏觀經(jīng)濟造成重大傷害。因此，全面分析地方融資平臺業(yè)務(wù)風(fēng)險，并從中找尋可控因素就顯得極為重要。

（一）結(jié)構(gòu)性風(fēng)險

結(jié)構(gòu)性風(fēng)險也稱系統(tǒng)性風(fēng)險，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是地方融資平臺主要用于為地方政府融資，主營業(yè)務(wù)不突出和固定資產(chǎn)不充足的特點十分明顯，極易造成投資回報率無法完全滿足償債要求；二是地方融資平臺需承擔(dān)大量的政府公益性項目，資金投入的同時收益卻不能立即收回，客觀上也放大了地方融資平臺的負債率，對地方財政造成重大負擔(dān)。為維持資金鏈，大部分地方融資平臺往往從多家商業(yè)銀行借貸，造成 “多頭融資、多頭授信”的格局，從而增加了信貸資金的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）政府信用風(fēng)險

地方融資平臺以地方政府信用作為貸款的基本保證。一般情況下，政府擁有地方所有的行政資源和大部分的經(jīng)濟資源，以財政收入作為融資平臺債務(wù)償還的保障，信用度較高，但仍存在兩種可能導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的情況：一是當(dāng)前城建貸款往往采用打捆方式，通過各類城建平臺完成對城市基礎(chǔ)建設(shè)的統(tǒng)一融資，造成所有資金融入同一個“資金池”，風(fēng)險集中程度高，管理難度較大；二是由于貸款多為長期貸款，若經(jīng)過幾屆政府領(lǐng)導(dǎo)班子更替，易造成換屆交接時的漏洞，出現(xiàn)新上任的政府班子無意歸還貸款的情況，這在一定程度上影響了地方融資平臺的信用狀況，長此以往，資金來源將得不到有效保障。endprint