法律解釋體制四題

摘 要： 在現(xiàn)行法律解釋體制下，行政解釋、檢察解釋都具有溢出效力，因而行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)易導(dǎo)致其權(quán)力的閉合運(yùn)行，破壞法制統(tǒng)一，違背法治原則，不利于人權(quán)保障，且其存在已于法無(wú)據(jù)，所以應(yīng)取消。全國(guó)人大常委會(huì)享有法律解釋權(quán)符合人大制度邏輯要求，且其法律解釋就解釋場(chǎng)景來(lái)說(shuō)也是應(yīng)用解釋而非立法，所以應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院為主體重構(gòu)法律解釋體制，其中，全國(guó)人大常委會(huì)是法律解釋的監(jiān)督者，法律解釋權(quán)主要由最高人民法院行使。

關(guān)鍵詞：法律解釋體制；解釋場(chǎng)景；溢出效力；演變；重構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)： DF211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2015）02-0069-10

1981年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)81決議）在奠定現(xiàn)行法律解釋體制基本框架的同時(shí)，也打開(kāi)了法律解釋權(quán)的“潘多拉盒子”①，形成了迄今為止無(wú)大改觀的“解釋割據(jù)”和混亂局面。實(shí)踐表明，隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的逐步深化，現(xiàn)行法律解釋體制的混亂局面已經(jīng)成為法治建設(shè)的障礙，尤其是隨著十多年來(lái)的司法體制改革一步步深入、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革成為當(dāng)前政法工作重點(diǎn)任務(wù)，更加凸顯出對(duì)現(xiàn)行法律解釋體制進(jìn)行反思和重構(gòu)的必要性與緊迫性。本文第一部分通過(guò)分析解釋發(fā)生的場(chǎng)景，論證全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)存在之必要性；第二部分通過(guò)分析行政解釋、司法解釋間的效力位階關(guān)系及由之帶來(lái)的法律后果，得出廢止行政解釋、檢察解釋的結(jié)論；第三部分通過(guò)考察法律解釋權(quán)在法律實(shí)施中的演變情形，進(jìn)一步論證廢止行政解釋和地方性法規(guī)解釋的必要性；第四部分主要是對(duì)于如何圍繞著全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院重構(gòu)我國(guó)的法律解釋體制提出筆者的淺見(jiàn)。

一、解釋場(chǎng)景

在法學(xué)界關(guān)于法律解釋權(quán)的研究中，作為優(yōu)勢(shì)學(xué)說(shuō)的唯司法解釋論[1]據(jù)以否定全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)立法解釋?zhuān)┑闹饕摀?jù)之一即是“解釋場(chǎng)景論”。解釋場(chǎng)景，又稱(chēng)為解釋場(chǎng)合或解釋場(chǎng)域，是指法律解釋在什么情形下發(fā)生，如果把法律實(shí)踐分為立法和法律實(shí)施的話(huà)，解釋活動(dòng)是發(fā)生在立法階段還是法律實(shí)施階段。唯司法解釋論者認(rèn)為，只有在法律實(shí)施階段才發(fā)生法律解釋問(wèn)題，而“法律解釋主體的范圍取決于對(duì)法律解釋場(chǎng)合的認(rèn)識(shí)”[2]，既然解釋發(fā)生在法律實(shí)施中，當(dāng)然只能由實(shí)施法律者解釋法律，立法者在向社會(huì)輸出規(guī)則后就已經(jīng)“死”了，不能解釋法律。筆者認(rèn)為，說(shuō)“在法律實(shí)施階段才發(fā)生法律解釋問(wèn)題”，這是正確的，但唯司法解釋論者由之作出的結(jié)論卻并不成立。

1.只能由法律實(shí)施機(jī)關(guān)解釋法律的論斷立基于“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)和以西方社會(huì)法律解釋權(quán)的演變?yōu)閷?shí)證依據(jù)，把某種事實(shí)當(dāng)作應(yīng)然的價(jià)值，混淆了事實(shí)與價(jià)值的分野。

唯司法解釋論者大多或明或暗地訴諸于三權(quán)分立學(xué)說(shuō)加以論證，如“立法解釋即立法說(shuō)”[3]“立法原意不可尋說(shuō)”[4]179-183“法律解釋權(quán)天然屬于執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)”[5]“立法解釋無(wú)用說(shuō)”許多學(xué)者認(rèn)為，既然憲法把法律解釋權(quán)賦予全國(guó)人大常委會(huì)，就應(yīng)當(dāng)由它去具體行使，但現(xiàn)實(shí)情況是，建國(guó)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)極少進(jìn)行法律解釋?zhuān)纱说贸鼋Y(jié)論：立法解釋無(wú)用，全國(guó)人大常委會(huì)不應(yīng)當(dāng)享有法律解釋權(quán)。這種擁有就得行使的邏輯恰恰是阻礙正確理解立法解釋的癥結(jié)所在。 “立法解釋不符合民主、法治原則說(shuō)”[6]等。一方面，正是由于以三權(quán)分立學(xué)說(shuō)為立論基礎(chǔ)，唯司法解釋論者也就只能拿立法權(quán)與解釋權(quán)的關(guān)系來(lái)說(shuō)事，主觀上把全國(guó)人大常委會(huì)的職能僅限于“立、改、廢”。稍有中國(guó)憲法常識(shí)的人都了解全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)主要有3項(xiàng)：國(guó)家立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大問(wèn)題決定權(quán)。唯司法解釋論者人為地把全國(guó)人大常委會(huì)禁錮在“立法機(jī)關(guān)”的藩籬內(nèi)，選擇性地遺忘了全國(guó)人大常委會(huì)的另一種身份——監(jiān)督機(jī)關(guān)，動(dòng)輒司法解釋是世界通例、立法解釋世所罕見(jiàn)，只能是反映了其偏頗的價(jià)值判斷。事實(shí)上，早在盧梭那兒就已經(jīng)明確認(rèn)識(shí)到了三權(quán)分立與人民主權(quán)理論存有悖論[7]，因而，按照人民主權(quán)理論設(shè)立的人大制度與三權(quán)分立學(xué)說(shuō)在制度價(jià)值追求上是兩立的。立法解釋正是基于人大制度而存在，在此制度背景下，如果不是出于學(xué)術(shù)偏好或價(jià)值偏好，而是單純?cè)V諸三權(quán)分立學(xué)說(shuō)以為憑據(jù)否定立法解釋實(shí)是有些風(fēng)馬牛不相及。另一方面，由于職權(quán)范圍遠(yuǎn)比三權(quán)分立制下的立法機(jī)關(guān)廣泛，其中“監(jiān)督權(quán)應(yīng)占人大權(quán)力總量的百分之五十之多”[8]，因而全國(guó)人大常委會(huì)區(qū)別于三權(quán)分立制下的立法機(jī)關(guān)、更能體現(xiàn)其主權(quán)機(jī)關(guān)性質(zhì)的主要一類(lèi)國(guó)家權(quán)力是監(jiān)督權(quán)，因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)是保持法律的人民性、防止國(guó)家機(jī)關(guān)腐化變質(zhì)的關(guān)鍵，“監(jiān)督，是人民代表大會(huì)最核心的職能。”[9]因此，憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)“解釋法律”的職權(quán)，主要與其監(jiān)督權(quán)的行使相關(guān)。所以，在人大制度下，作為一種國(guó)家權(quán)力，法律解釋權(quán)首要的屬性和制度功能在于它是人民主權(quán)原則在法律解釋問(wèn)題上的延伸、體現(xiàn)和象征，“立法解釋權(quán)的確立表明一種權(quán)力配置上的傾向性，具有一定的象征性意義……”[10]這樣，立法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)從最終歸屬的意義上去理解，理解為全國(guó)人大常委會(huì)擁有法律解釋的最終決定權(quán)，其意旨并不僅僅在于立法原意的尋求，而是在于防止其他機(jī)關(guān)通過(guò)解釋肆意篡改法律。如此，通過(guò)81決議分割法律解釋權(quán)、通過(guò)備案審查程序等監(jiān)督司法解釋才順理成章，符合制度邏輯。

唯司法解釋論者還訴諸于西方國(guó)家法律解釋權(quán)的演變以為實(shí)證依據(jù)：在普通法傳統(tǒng)中，作為解釋者的法官本身就擁有豐富的正當(dāng)性資源；在大陸法系國(guó)家，法官釋法最終得到了事實(shí)上甚至法律上的承認(rèn)，雖然是對(duì)否定司法專(zhuān)橫、對(duì)司法不信任和遏制傳統(tǒng)的否定。[4]183這樣兩個(gè)得自西方法治實(shí)踐的事實(shí)在中國(guó)語(yǔ)境中被上升為價(jià)值判斷：既然無(wú)論在普通法系還是在大陸法系，法官都享有法律解釋權(quán)，那么，中國(guó)的法官也應(yīng)當(dāng)排他性地享有法律解釋權(quán)。但就我國(guó)的文化傳統(tǒng)看，既無(wú)法官造法傳統(tǒng)也無(wú)司法專(zhuān)橫傳統(tǒng)，甚至法官作為獨(dú)立的職業(yè)也是不久前的事情；在當(dāng)代中國(guó)，司法公信力已到了歷史冰點(diǎn)，信訪(fǎng)，而不是訴訟成為當(dāng)事人的“最后一根救命稻草”。在這樣的境況下，否定立法解釋為司法解釋鼓噪有何令人信服的正當(dāng)性支持？而且，當(dāng)今世界各國(guó)以憲法確認(rèn)立法解釋的國(guó)家為數(shù)并不少。[11]所以，當(dāng)立法化司法解釋實(shí)質(zhì)也是一種變異的立法（性）解釋時(shí)，所有否定立法解釋的主張都失去了基本立腳點(diǎn)。

2.從解釋發(fā)生在法律實(shí)施階段并不能反推出只有實(shí)施機(jī)關(guān)才能解釋的結(jié)論。

第一，81決議在分割法律解釋權(quán)時(shí)，有一部分解釋事項(xiàng)是沒(méi)有分割而由全國(guó)人大常委會(huì)保留的，這部分解釋事項(xiàng)既不屬于審判工作、檢察工作，也不屬于行政管理工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，而是在職權(quán)屬性上只能由全國(guó)人大常委會(huì)加以解釋的內(nèi)容，有關(guān)文件的內(nèi)容也證實(shí)了這一點(diǎn)。如，1993年7月2日《第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作要點(diǎn)》指出，“屬于人大工作等方面有關(guān)法律的具體適用問(wèn)題，由常委會(huì)有關(guān)部門(mén)作出答復(fù)意見(jiàn)，按照一定的程序作出統(tǒng)一的答復(fù)?！爆F(xiàn)實(shí)中，“從以往的立法解釋狀況看，大部分解釋都是有關(guān)人大的任期、組成和政府各部門(mén)之間的職權(quán)分工方面的立法解釋?！盵12]10因此，81決議中的“法律、法令”是排除了那些在職權(quán)屬性上只能由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋的法律、法令，這些法律、法令由于國(guó)家機(jī)關(guān)屬性和權(quán)力關(guān)系是不能由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)加以解釋的。

第二，我國(guó)是一個(gè)多法域國(guó)家，對(duì)于不同法域地區(qū)法律秩序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和整合也有賴(lài)于立法解釋?zhuān)缛珖?guó)人大常委會(huì)針對(duì)香港1999年“居留權(quán)案”解釋香港基本法有關(guān)條款，有效地維護(hù)了香港政治和社會(huì)穩(wěn)定。顯然，在涉及多法域問(wèn)題上，最高人民法院根本無(wú)法介入解釋、適用，是無(wú)能為力的。

3.立法解釋是在法律實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的，同樣是為應(yīng)用法律而作解釋。

第一，我國(guó)學(xué)術(shù)界有所謂事前解釋和事后解釋、立法解釋和應(yīng)用解釋的法律解釋分類(lèi)，立法解釋之所以遭到唯司法解釋論者否定，端在于其事前性和非應(yīng)用性。所謂“事”一般理解為法律條文和具體案件的遭遇，全國(guó)人大常委會(huì)由于不進(jìn)入到案件的司法過(guò)程中因而它對(duì)有關(guān)法律問(wèn)題的解釋就被標(biāo)簽為事前性和非應(yīng)用性。法條與具體案件在司法過(guò)程中的遭遇只能說(shuō)是“事”在理論上的典型形態(tài)，還存在著為唯司法解釋論者所忽略的非典型的“事”，即法條和除具體案件以外的其他問(wèn)題和社會(huì)事實(shí)的遭遇，譬如在守法活動(dòng)中，一般社會(huì)主體也會(huì)發(fā)生應(yīng)用法律、產(chǎn)生沖突從而存在法律解釋需求的問(wèn)題。因而，應(yīng)用解釋不僅僅意味著典型形態(tài)的司法解釋的存在，立法解釋同樣是指向應(yīng)用的解釋?zhuān)m然是非常態(tài)、非典型的。從憲法有關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)和法律解釋權(quán)的規(guī)定看，“解釋法律”在“制定、修改法律”之后，這意味著作為一種權(quán)力的解釋活動(dòng)發(fā)生在立法之后，是在適用中發(fā)生的。

再?gòu)摹读⒎ǚā酚嘘P(guān)法律解釋的規(guī)定和81決議的規(guī)定看，所謂“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”大致包括3種情形：進(jìn)一步明確法律界限、彌補(bǔ)法律規(guī)定的輕微不足和對(duì)法律規(guī)定含義理解有較大分歧意見(jiàn)[13]，這3種情形無(wú)不是在法律適用中發(fā)生的；“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”“法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限”，也只能是在具體應(yīng)用中才需要明確適用依據(jù)、需要進(jìn)一步明確條文本身的界限。這就是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)雖不直接參與法律適用，但這部分內(nèi)容的解釋卻是由其作出，然后交由實(shí)施機(jī)關(guān)加以適用的。那么，立法解釋與實(shí)施機(jī)關(guān)的解釋到底區(qū)別在哪里？實(shí)施機(jī)關(guān)在解釋活動(dòng)中也會(huì)涉及到“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”的內(nèi)容，但這部分內(nèi)容的解釋按規(guī)定是由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)進(jìn)行的，也就是說(shuō)，實(shí)施機(jī)關(guān)具體應(yīng)用法律而解釋時(shí)要剔除這部分內(nèi)容，不得解釋。因此，全國(guó)人大常委會(huì)與實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋的區(qū)分只在解釋內(nèi)容的重要性程度不同。因此，上述法律解釋分類(lèi)是錯(cuò)誤的學(xué)理分類(lèi)，誤導(dǎo)了人們對(duì)立法解釋性質(zhì)的正確認(rèn)識(shí)。

第二，縱觀立法解釋實(shí)踐，從解釋發(fā)生的情形看，是在法律實(shí)施過(guò)程中人們對(duì)法條含義發(fā)生重大分歧甚至形成了社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題后，全國(guó)人大常委會(huì)才介入解釋?zhuān)忉屩赶蚓唧w法律適用，是為了解決具體法律問(wèn)題；從解釋的啟動(dòng)程序看，全國(guó)人大常委會(huì)并不主動(dòng)釋法，而是應(yīng)有關(guān)機(jī)關(guān)、部門(mén)或全國(guó)人大代表的解釋要求、解釋建議進(jìn)行有針對(duì)性的解釋?zhuān)粡慕忉尩男в蒙峡矗珖?guó)人大常委會(huì)的解釋具有裁斷性的特點(diǎn)，對(duì)于解決法律爭(zhēng)議和司法分歧、指導(dǎo)法律適用具有不可替代的作用，如針對(duì)香港1999年“居留權(quán)案”、2004年“雙普選”爭(zhēng)議、2005年“二五之爭(zhēng)”三次解釋基本法有關(guān)條款，有效地維護(hù)了香港政治和社會(huì)穩(wěn)定；從解釋發(fā)生頻率看，建國(guó)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)釋法次數(shù)為數(shù)極少，產(chǎn)生的法釋文件不過(guò)幾十件，對(duì)照數(shù)量龐大、多達(dá)幾千件的司法解釋文件，可知全國(guó)人大常委會(huì)在法律解釋上極為謹(jǐn)慎和克制，基本上貫徹了既不過(guò)多干涉法律適用又要保持主權(quán)歸屬象征的這樣一個(gè)原則。由此看來(lái)，立法解釋“與法律解釋的‘事后性、‘被動(dòng)性、具體性和司法性的要求也相一致?！盵12]12

二、效力關(guān)系

81決議在分割法律解釋權(quán)時(shí)并沒(méi)有明確規(guī)定立法解釋、行政解釋、司法解釋間的效力位階關(guān)系。依81決議，行政解釋與司法解釋沒(méi)有效力高低之分，分別在“審判工作中”“檢察工作中”和“不屬于審判和檢察工作中”發(fā)生，但并不能因此得出其在各自機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)有效、本機(jī)關(guān)系統(tǒng)適用法律不以其他機(jī)關(guān)的解釋為依據(jù)的結(jié)論。實(shí)踐中，司法工作和行政管理工作常存在重疊的領(lǐng)域和場(chǎng)合，此時(shí)就發(fā)生解釋效力外溢的情形；在兩種司法解釋之間，其法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，遇有原則性分歧要報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋或決定，如果檢察解釋得以決定采用，法院就得依據(jù)檢察解釋審理案件，如果審判解釋得以采用，檢察院就得依據(jù)審判解釋行使職權(quán)，同樣會(huì)發(fā)生解釋效力外溢的情形。因而，行政解釋、司法解釋均具有溢出效力。所謂溢出效力是指行政解釋、司法解釋不僅在本機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)有約束力，而且對(duì)別的機(jī)關(guān)系統(tǒng)也有法的約束力。行政解釋、檢察解釋溢出效力的存在，必然會(huì)導(dǎo)致法律解釋的效力沖突和混亂，在遇有解釋沖突時(shí)如何選擇適用就成為司法困局。

1.行政解釋與審判解釋的實(shí)際效力關(guān)系，雖然從81決議看不出端倪，但就司法實(shí)踐看，卻可用一句話(huà)來(lái)概括：行政解釋的效力高于審判解釋。[14]8《立法法》第86條第2款、《行政訴訟法》第12條第1款第2項(xiàng)、第52條第1款、第53條第2款、《行政法規(guī)制定程序條例》第31條第3款、《規(guī)章制定程序條例》第33條第4款的規(guī)定，實(shí)際排除了審判機(jī)關(guān)對(duì)各種行政解釋的司法審查權(quán)，排除了審判解釋介入的可能性，并且由于“行政機(jī)關(guān)獲得了大量的授權(quán)立法的機(jī)會(huì)和制定法律的實(shí)施細(xì)則的機(jī)會(huì)，因此使得它能夠借助這個(gè)管道來(lái)擴(kuò)展自己在行政法解釋上的發(fā)言權(quán)”[15]，從而行政解釋“事實(shí)上演化為一種行政法律割據(jù)或行政主管部門(mén)法律割據(jù)的局面”[16]194，處于壟斷地位，呈泛濫態(tài)勢(shì)。

行政權(quán)的運(yùn)行與社會(huì)和公民生活的關(guān)系最直接、最緊密，具有廣泛性、主動(dòng)性、效率性特征，最易濫用，也最應(yīng)受到約束，但行政解釋的優(yōu)勢(shì)地位，往往能使其規(guī)避必要和正當(dāng)?shù)闹萍s。行政解釋的泛濫，已造成許多不良法律后果和社會(huì)后果，于法治建設(shè)極為不利，應(yīng)予以取消。

第一，行政解釋優(yōu)位違憲。現(xiàn)行憲法第126條明確規(guī)定，法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉，但依《行政訴訟法》第12條第1款第2項(xiàng)、第52條第1款之規(guī)定，法院不但不能審查行政法規(guī)的合法性，而且行政法規(guī)是其裁判的依據(jù)，而很多行政法規(guī)往往就是行政解釋。顯然，依行政法規(guī)裁判就意味著行政立法權(quán)和解釋權(quán)侵入、代行了部分審判權(quán)，干預(yù)了審判權(quán)的行使，明顯違背了憲法規(guī)定。此外，《法院組織法》第4條規(guī)定人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉，《法官法》第3條規(guī)定法官必須忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律，第7條第1款規(guī)定法官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和法律，將行政法規(guī)（行政解釋?zhuān)┳鳛榉ㄔ哼m法依據(jù)顯然與上述法律規(guī)定不符。

第二，行政解釋的主體既是制定者，又是執(zhí)行者和解釋者，有違法治原則。法治原則要求行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分工行使職能時(shí)，不只要配合更要相互制約，“行政權(quán)受到司法審查是一項(xiàng)基本的法治原則……否則，就會(huì)出現(xiàn)作為實(shí)施80%法律的行政行為不受司法審查的不合邏輯現(xiàn)象，而法治的完整性和統(tǒng)一性就會(huì)受到破壞?！盵17]但由于行政解釋被作為一種權(quán)力授予法規(guī)、規(guī)章的制定者和執(zhí)行者，則法規(guī)、規(guī)章從產(chǎn)生到實(shí)施始終都由一個(gè)機(jī)關(guān)操縱，行政權(quán)的運(yùn)行必然會(huì)成為一個(gè)閉合的權(quán)力系統(tǒng)，分工配合事實(shí)上變?yōu)榉止づ浜闲姓C(jī)關(guān)，這必然會(huì)造成國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的紊亂，國(guó)家機(jī)關(guān)間的制約關(guān)系根本無(wú)從談起。

第三，行政解釋主體的多元化違背依法行政原則?！奥殭?quán)法定，越權(quán)無(wú)效，是依法行政的主要原則之一。”[18]行政權(quán)是法定的公權(quán)力，行政行為只有在法律明確規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)才有效，一旦超越法律界限必然無(wú)效，即法不授權(quán)即禁止。這里的“法”只能是狹義的法律?，F(xiàn)實(shí)中，不但法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)有解釋權(quán)，各種法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)也有解釋權(quán)，很多地方政府也間接地在解釋法律，明顯違背了職權(quán)法定原則。

第四，行政解釋優(yōu)位和主體多元化損害司法權(quán)威，不利于公民權(quán)利保障。過(guò)于多元化的行政解釋主體給審判機(jī)關(guān)適用法律制造困局，上至國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)下到省級(jí)、較大市人民政府各主管部門(mén)都有解釋權(quán)，法院裁判案件要依據(jù)、參照地方政府主管部門(mén)的法律解釋?zhuān)c現(xiàn)代法治國(guó)家要求不符，不利于司法公信力建設(shè)。而且，在行政訴訟中，由于行政解釋優(yōu)位，訴訟中的行政機(jī)關(guān)不僅是一方當(dāng)事人，而且還是變相的裁判者，無(wú)疑于自我審判，公民作為一方當(dāng)事人處于極其不利的地位，無(wú)法獲得應(yīng)有的司法救濟(jì)。

2.依81決議和法律解釋實(shí)踐，檢察解釋與審判解釋無(wú)效力高低、大小的區(qū)分，但近年來(lái)兩種司法解釋卻由原來(lái)的單純認(rèn)識(shí)沖突演變?yōu)槔鏇_突和權(quán)力之爭(zhēng)[19]，嚴(yán)重妨害司法的統(tǒng)一適用和健全司法功能的形成。自1990年代初游偉、羅堂慶等人提出取消檢察解釋以來(lái)，學(xué)術(shù)界取消檢察解釋的呼聲一直不斷。

第一，檢察機(jī)關(guān)既享有追訴權(quán)、偵查權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)還行使法律解釋權(quán)，有違法治原則。檢察機(jī)關(guān)的職能具有主動(dòng)、積極、單向的特點(diǎn)，又實(shí)行“一體化”的領(lǐng)導(dǎo)體制，是極具行政意味的一種權(quán)力，又追訴、監(jiān)督又解釋?zhuān)瑯訒?huì)形成一種相對(duì)閉合的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)，當(dāng)其行使追訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)時(shí)必然要求審判機(jī)關(guān)以其法律解釋為準(zhǔn)，否則審判機(jī)關(guān)的活動(dòng)會(huì)被認(rèn)定為違法，因而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)最終不是依法而是依其解釋來(lái)行使的。顯然，檢察解釋的存在意味著檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的介入，是檢察權(quán)與審判權(quán)的混同[20]，與法治原則的要求明顯不符。

第二，二元司法解釋體制破壞法制統(tǒng)一。法制統(tǒng)一是法治社會(huì)的基本要求，法制統(tǒng)一要求司法統(tǒng)一，司法統(tǒng)一要求司法解釋必須統(tǒng)一?，F(xiàn)實(shí)中，檢察解釋的主要對(duì)象是刑法和刑訴法，與審判解釋對(duì)象事實(shí)上是重疊的，由于機(jī)關(guān)性質(zhì)不同，不可避免地會(huì)產(chǎn)生解釋內(nèi)容和效力的沖突。上世紀(jì)90年代以來(lái)，二者在確定新刑法分則罪名、界定國(guó)家工作人員的范圍、如何理解違法所得、如何認(rèn)定挪用公款歸個(gè)人使用等法律適用問(wèn)題上的解釋就產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，極大地影響了下級(jí)司法機(jī)關(guān)正確適用法律，有損法律的嚴(yán)肅性。各行其是的審檢解釋事實(shí)上成為毀損司法統(tǒng)一的重要誘因。

第三，檢察解釋有違法律公正原則，不利于人權(quán)保障。在刑事訴訟中，作為追訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)是法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，其所作法律解釋必然會(huì)成為其偵查和追訴案件的法律依據(jù)，也會(huì)要求其解釋作為裁判依據(jù)。這樣，檢察機(jī)關(guān)就既是當(dāng)事人又是變相的裁判者，無(wú)疑于先定后審，審判就成了走過(guò)場(chǎng)，對(duì)于被控一方極其不公，不利于保障犯罪嫌疑人的人權(quán)。

第四，從訴訟實(shí)踐來(lái)看，二元司法解釋體制司法效益低下，存在極大弊端，不利于健全司法功能的形成。當(dāng)兩家對(duì)全部的事實(shí)和法律問(wèn)題認(rèn)識(shí)一致、解釋一致時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致司法資源的重復(fù)投入，因?yàn)閺乃痉ㄐб娼嵌瓤矗幸患医忉屖菦](méi)必要存在的；當(dāng)兩家解釋不一致時(shí)，就會(huì)相互扯皮，耗費(fèi)司法資源，甚至工作上不相互配合，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)又要為此展開(kāi)調(diào)查研究和協(xié)調(diào)工作，這更需要加大人力、物力、財(cái)力的投入?？梢?jiàn)，檢察解釋的存在加大了訴訟成本，阻礙訴訟效益、司法效益的提高，當(dāng)然不能成為完善我國(guó)司法制度的選擇。[21]

三、演變

81決議所確立的法律解釋體制是適應(yīng)我國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的特殊需要而產(chǎn)生的，源于新時(shí)期以來(lái)“劇變的社會(huì)關(guān)系與速成立法所導(dǎo)致的法律即時(shí)性與立法粗糙”[22]，帶有強(qiáng)烈的應(yīng)急色彩。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷進(jìn)展和法律形式的不斷“進(jìn)化”，81決議所確立的解釋格局越來(lái)越受到尖銳的合法性挑戰(zhàn)。

（一）關(guān)于81決議的合法性問(wèn)題

81決議依據(jù)什么分割法律解釋權(quán)？顯然只能是憲法授予的法律解釋權(quán)。不過(guò)這個(gè)“法律”的范圍在82年憲法前后是不同的。54年憲法、75年憲法、78年憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)解釋的只是全國(guó)人大制定的“法律”，廣義上可能還包括那些全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)1955年《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法律的決議》有條件制定的單行法律，至于全國(guó)人大常委會(huì)所作的“法令”怎樣解釋前3部憲法并無(wú)明確規(guī)定；82年憲法中的“法律”既包括全國(guó)人大制定的“法律”也包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的“法律”。有的學(xué)者會(huì)認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)當(dāng)然有權(quán)對(duì)自己所作“法令”如何解釋規(guī)定制度，但前3部憲法與82年憲法對(duì)此規(guī)定是明顯不同的，如果認(rèn)為常委會(huì)解釋自己所作“法令”為當(dāng)然，則82年憲法并無(wú)必要就此進(jìn)行規(guī)定，就像前3部憲法所做的那樣，因此并不能想當(dāng)然地認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)享有對(duì)自己制定的法文件的解釋權(quán)。81決議對(duì)法律、法令的解釋問(wèn)題都作了規(guī)定，顯然違背了前3部憲法關(guān)于法律解釋權(quán)的明確規(guī)定。81決議還對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)問(wèn)題作出規(guī)定，明顯超越了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍，周旺生對(duì)此指出，全國(guó)人大常委會(huì)“無(wú)權(quán)就其他機(jī)關(guān)例如司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、下級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有什么樣的法律解釋權(quán)作出制度規(guī)定?！盵23]不僅如此，從法理上說(shuō)，81決議已失去了法律效力。81決議關(guān)于法律解釋權(quán)的規(guī)定并沒(méi)有得到其后頒布或修訂的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)組織法的呼應(yīng)與吸納。如果說(shuō)81決議關(guān)于行政解釋、檢察解釋、地方性法規(guī)解釋的規(guī)定勉強(qiáng)可看作是全國(guó)人大常委會(huì)依其職權(quán)對(duì)全國(guó)人大所作基本法律的補(bǔ)充的話(huà)，1982年12月《國(guó)務(wù)院組織法》、1983年修訂的《人民檢察院組織法》、1982年至2004年四次修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》卻并未增加相應(yīng)的規(guī)定，依后法優(yōu)于前法的原則，行政解釋、檢察解釋、地方性法規(guī)解釋都已于法無(wú)據(jù)。

（二）關(guān)于行政解釋

1.解釋形式的變化。從行政解釋到行政法規(guī)、規(guī)章?，F(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)者感到難以區(qū)分行政解釋與行政立法。在筆者看來(lái)，難以區(qū)分的主要原因是行政解釋已轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)、規(guī)章，以法規(guī)、規(guī)章的形式存在著。一個(gè)關(guān)鍵的事實(shí)是，在81決議之后，憲法和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)組織法都將立法權(quán)下放了：國(guó)務(wù)院由82年憲法獲得行政法規(guī)制定權(quán)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)由82年《國(guó)務(wù)院組織法》獲得規(guī)章制定權(quán)，省級(jí)人民政府由82年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》獲得規(guī)章制定權(quán)等。為什么說(shuō)行政解釋已轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)、規(guī)章？以行政法規(guī)為例。國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)是由82年憲法獲得的，前三部憲法并無(wú)如此規(guī)定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)有3類(lèi)：為執(zhí)行法律的規(guī)定而制定、依全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)決定而制定、為行使行政管理職權(quán)而制定，其中，為執(zhí)行法律的規(guī)定而制定的行政法規(guī)與81決議中為“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題”所作解釋是什么關(guān)系？所謂執(zhí)行法律也就是應(yīng)用法律，把法律具體貫徹落實(shí)，這當(dāng)中自然存在理解和解釋問(wèn)題，為執(zhí)行法律所作行政法規(guī)肯定就是在解釋法律如何應(yīng)用。由此可見(jiàn)國(guó)務(wù)院的行政解釋權(quán)已由行政法規(guī)的制定權(quán)所替代。如果說(shuō)由于前3部憲法沒(méi)有授予國(guó)務(wù)院行政立法權(quán)因而81決議授予其解釋權(quán)尚存在一定實(shí)踐合理性的話(huà)，隨著立法權(quán)的下放，這種合理性就完全不存在了，行政解釋權(quán)作為一種具有溢出效力的權(quán)力也就沒(méi)有存在的必要了。同樣，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)對(duì)法律的解釋、省級(jí)政府主管部門(mén)對(duì)地方性法規(guī)的解釋也已轉(zhuǎn)化為規(guī)章而失去存在的必要性?？梢詾樽糇C的是，在《監(jiān)督法》第五章關(guān)于“規(guī)范性文件的備案審查”中，“規(guī)范性文件”有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、司法解釋?zhuān)珔s沒(méi)有行政解釋和地方性法規(guī)解釋如何審查的規(guī)定。

2.制度背景的變遷。行政訴訟法的頒行。81決議實(shí)施之時(shí)，由于當(dāng)時(shí)法制建設(shè)的主要功能和基本目標(biāo)是在于“治社會(huì)治安之亂”參見(jiàn)王漢斌：《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作等三個(gè)決定（草案）的說(shuō)明》?！墩f(shuō)明》載明，81決議是“根據(jù)各地在打擊刑事犯罪、整頓社會(huì)治安工作中提出的問(wèn)題和意見(jiàn)起草的，并在最近中共中央政法委員會(huì)主持召開(kāi)的北京、天津、上海、廣州、武漢五市治安座談會(huì)上進(jìn)行了討論修改?！?，國(guó)家機(jī)關(guān)適用法律的對(duì)象和職能是同向的，還不存在“民告官”、讓審判機(jī)關(guān)審判行政機(jī)關(guān)職權(quán)行為的制度考慮，加之行政機(jī)關(guān)無(wú)行政立法權(quán)，因而授予行政機(jī)關(guān)以法律解釋權(quán)似乎也順理成章。隨著1989年《行政訴訟法》的頒行和行政訴訟制度的逐步運(yùn)行，雖然《行政訴訟法》留給行政機(jī)關(guān)許多“優(yōu)遇”，但畢竟行政執(zhí)法的效力因此而處于不確定之中，在與相對(duì)人的爭(zhēng)訟中，面臨著審判機(jī)關(guān)的終局裁判。顯然，在行政訴訟背景下繼續(xù)保留行政解釋權(quán)與法治的發(fā)展方向是相悖的，不利于法治政府的建成。

（三）關(guān)于地方性法規(guī)解釋

首先，省級(jí)人大常委會(huì)地方性法規(guī)解釋權(quán)如上述已于法無(wú)據(jù)。其次，對(duì)于審判解釋與地方性法規(guī)解釋的效力關(guān)系，我國(guó)并沒(méi)有相關(guān)立法做出明確規(guī)定，對(duì)于其沖突解決方式《監(jiān)督法》也未提及。雖然如此，依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)范性文件的規(guī)定以及司法實(shí)踐，基本可以作出在“本行政區(qū)域”內(nèi)地方性法規(guī)解釋事實(shí)上優(yōu)于審判解釋的判斷。依《行政訴訟法》第52條第1款的規(guī)定，在行政案件中，地方性法規(guī)是審判機(jī)關(guān)的適用依據(jù)；依1986年最高人民法院《關(guān)于人民法院制作法律文書(shū)如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》的規(guī)定，在民事和經(jīng)濟(jì)案件中，地方性法規(guī)是審判機(jī)關(guān)的適用依據(jù)，考慮到地方人大及其常委會(huì)與地方法院的監(jiān)督和負(fù)責(zé)關(guān)系，當(dāng)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的解釋與審判解釋沖突時(shí)，法官為個(gè)人利益保障肯定會(huì)優(yōu)先適用前者。[14]8審判解釋的基本目標(biāo)是保障法律的統(tǒng)一適用，只有統(tǒng)一適用法律才能達(dá)到法制統(tǒng)一的要求，而地方性法規(guī)解釋的著眼點(diǎn)是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況滿(mǎn)足本行政區(qū)域的實(shí)際需要，當(dāng)二者沖突時(shí)優(yōu)先適用地方性法規(guī)解釋極易導(dǎo)致司法地方化和同案不同判現(xiàn)象的滋生，有損法律權(quán)威，不利于推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。再次，地方性法規(guī)本就是根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況對(duì)法律、行政法規(guī)的細(xì)化性、應(yīng)用性規(guī)則，帶有強(qiáng)烈的解釋性質(zhì)，地方性法規(guī)解釋無(wú)疑是對(duì)解釋的解釋?zhuān)易鳛橹黧w的省級(jí)人大常委會(huì)本就享有地方性法規(guī)制定權(quán)，其所作解釋實(shí)質(zhì)上是作出“補(bǔ)充規(guī)定”[16]182-183，從性質(zhì)上說(shuō)與其地方性法規(guī)并無(wú)區(qū)別，并且，“地方性法規(guī)的立法解釋幾乎成了空白”[24]的現(xiàn)實(shí)也表明地方性法規(guī)解釋并無(wú)多少實(shí)際效用，確宜廢止。

四、重構(gòu)

現(xiàn)行法律解釋體制產(chǎn)生于特定的歷史條件，隨著歷史條件的變化，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)我國(guó)法治建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，重構(gòu)就成為必然。至于如何重構(gòu)，學(xué)者們各有仁智之見(jiàn)。筆者認(rèn)為，法律解釋體制重構(gòu)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的憲法框架下進(jìn)行，宜明確廢止81決議，以全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院為主體構(gòu)建法律解釋體制，其基本思路是由全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋最終決定權(quán)，最高人民法院行使統(tǒng)一司法解釋權(quán)，同時(shí)構(gòu)建監(jiān)督制約機(jī)制以防止法院濫用解釋權(quán)。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋最終決定權(quán)

由于距離法律適用較遠(yuǎn)和非日常化的工作機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)不宜經(jīng)常性地行使解釋權(quán)，在保留最小范圍但最可能影響法律性質(zhì)的解釋事項(xiàng)的同時(shí)主要承擔(dān)法律解釋監(jiān)督者角色。筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)行使機(jī)制大致包括如下內(nèi)容：

1.從人大制度邏輯和解釋實(shí)踐看，全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋的權(quán)限應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是解釋那些屬于人大工作中法律的具體應(yīng)用問(wèn)題，使這些法律中的有關(guān)規(guī)定或名詞、術(shù)語(yǔ)的含義得以明確和具體；二是對(duì)于司法機(jī)關(guān)在法律適用中的解釋逾越法條文義侵蝕立法權(quán)、危及法律安定性時(shí)介入解釋?zhuān)蝗沁m法機(jī)關(guān)或社會(huì)主體對(duì)法條理解產(chǎn)生較大分歧而危及國(guó)家法制統(tǒng)一時(shí)介入解釋。

2.全國(guó)人大常委會(huì)的解釋一般情況下應(yīng)被動(dòng)作出，在存在解釋申請(qǐng)的情況下根據(jù)申請(qǐng)的內(nèi)容加以解釋。如果有關(guān)主體不提出解釋申請(qǐng)，全國(guó)人大常委會(huì)將無(wú)以了解需要解釋的內(nèi)容，亂解釋就會(huì)過(guò)多介入司法使用，違背合理的權(quán)力分工原則。主動(dòng)解釋是被動(dòng)解釋的必要補(bǔ)充形式，其目的是防止司法解釋危及法律文本的安定性或出現(xiàn)較大的認(rèn)識(shí)分歧但又無(wú)主體提出解釋申請(qǐng)情形的出現(xiàn)，如果萬(wàn)一出現(xiàn)這種情形，全國(guó)人大常委會(huì)就應(yīng)主動(dòng)介入解釋以體現(xiàn)其監(jiān)督職能。主動(dòng)解釋雖不應(yīng)輕易進(jìn)行但其存在卻不是可有可無(wú)的，對(duì)香港基本法有關(guān)條款的解釋實(shí)踐表明，全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)解釋方式的存在在某些特定情形下是非常必要的。

3.全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律應(yīng)遵循下列原則：一是依法解釋原則，要求全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律應(yīng)當(dāng)遵循法定的權(quán)限、方式、程序和形式，不能隨意解釋?zhuān)欢且苑苫驹瓌t和精神為指導(dǎo)原則，尤其是解釋全國(guó)人大制定的基本法律時(shí)必須以此為指導(dǎo)原則；三是穩(wěn)定性和適應(yīng)性相結(jié)合原則。

4.全國(guó)人大常委會(huì)被動(dòng)解釋法律的程序可包括如下內(nèi)容：（1）有權(quán)主體提出解釋申請(qǐng)，啟動(dòng)解釋程序；（2）法律委員會(huì)審查解釋申請(qǐng)；（3）對(duì)于已決定列入委員會(huì)會(huì)議議程的法律解釋申請(qǐng)由法律委員會(huì)研究擬訂法律解釋草案；（4）審議法律解釋草案；（5）法律解釋草案的表決；（6）法律解釋文本的公布。主動(dòng)解釋由于是全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)提起，其解釋程序規(guī)則按被動(dòng)解釋程序規(guī)則的后4項(xiàng)進(jìn)行即可。

（二）最高人民法院行使統(tǒng)一司法解釋權(quán)

統(tǒng)一司法解釋是最高法院為了統(tǒng)一司法適用尺度，應(yīng)有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)主體的解釋申請(qǐng)而進(jìn)行的法律解釋活動(dòng)，或最高法院在其適用法律、裁判案件的過(guò)程中對(duì)法律規(guī)定所作的解釋。統(tǒng)一司法解釋權(quán)由最高人民法院行使既是人大制度的內(nèi)在邏輯要求，也是法律解釋活動(dòng)一般規(guī)律的要求，其存在的必然性已為各國(guó)法律解釋制度實(shí)踐所佐證。[25]

1.最高人民法院行使統(tǒng)一司法解釋權(quán)首先必須取消現(xiàn)存的立法化司法解釋。立法化司法解釋是特定歷史條件下的產(chǎn)物，在法律供給嚴(yán)重不足的時(shí)代，確有一定的功能正當(dāng)性：補(bǔ)白法律缺漏、指導(dǎo)審判實(shí)踐、立法先導(dǎo)等，最高人民法院因此被稱(chēng)為“第三立法部門(mén)”。[26]但是，隨著我國(guó)法律體系的逐步形成，立法化司法解釋的種種弊端也漸漸顯現(xiàn)出來(lái)：侵蝕立法權(quán)的同時(shí)助長(zhǎng)“立法懈怠”[27]造成審判路徑依賴(lài)不利于法官審判能力提高、作為法源具有普遍約束力形成與法抗衡局面等。因此，隨著我國(guó)法制日益完備，法律解釋已從立法的補(bǔ)充角色回歸到原本的法律闡釋角色，立法化司法解釋已不符合法制現(xiàn)代化的要求，其在我國(guó)法制建設(shè)中的“歷史使命”已經(jīng)終結(jié)。

2.最高人民法院行使統(tǒng)一司法解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循下列基本原則：一是被動(dòng)解釋原則。最高人民法院進(jìn)行司法解釋的方式應(yīng)當(dāng)且只能被動(dòng)進(jìn)行，而不能主動(dòng)行使，這既是審判權(quán)獨(dú)立行使原則的內(nèi)在要求，又是上下級(jí)法院監(jiān)督關(guān)系的要求，還是司法權(quán)被動(dòng)性特征的體現(xiàn)。二是依法解釋原則。要求統(tǒng)一司法解釋只能在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，不能超越現(xiàn)行法律的規(guī)定，不能改變法律的規(guī)定，不能與法律相抵觸，必須尊重全國(guó)人大常委會(huì)所作法律解釋。三是個(gè)案因應(yīng)原則。統(tǒng)一司法解釋在解釋程序的啟動(dòng)和展開(kāi)上，必須遵循個(gè)案因應(yīng)原則，只有在應(yīng)當(dāng)事人或有關(guān)機(jī)關(guān)的請(qǐng)求下，最高人民法院才能對(duì)相關(guān)的法律文本進(jìn)行解釋。

3.最高人民法院統(tǒng)一司法解釋權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑包括兩個(gè)方面：

其一，應(yīng)申請(qǐng)而解釋。這是針對(duì)那些不能通過(guò)上訴程序進(jìn)入最高人民法院審判視野的案件而設(shè)置，最高人民法院通過(guò)統(tǒng)一解釋法律發(fā)揮其最高審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，以合乎法治要求的路徑對(duì)下級(jí)法院獨(dú)立行使的審判權(quán)構(gòu)成正當(dāng)制約。（1）解釋申請(qǐng)?zhí)岢鲋黧w是當(dāng)事人或有關(guān)機(jī)關(guān)；（2）解釋申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在終審裁判確定后的三個(gè)月內(nèi)提出并符合法定的解釋申請(qǐng)?zhí)岢銮樾?；?）申請(qǐng)解釋時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向最高人民法院提交申請(qǐng)解釋書(shū)，并載明有關(guān)事項(xiàng)；（4）解釋申請(qǐng)的審議；（5）解釋文件的作出；（6）解釋文件的公布；（7）解釋文件的效力。最高人民法院的解釋文件具有普遍的終局效力，下級(jí)法院在其后的審判活動(dòng)中可直接作為裁判依據(jù)。當(dāng)然這個(gè)終局效力是相對(duì)的，畢竟最高人民法院的解釋從制度邏輯上最終還要接受全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督。此外，為了使最高人民法院更好地實(shí)現(xiàn)“應(yīng)申請(qǐng)而解釋”的職能，有必要借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”內(nèi)設(shè)“大法官會(huì)議”行使“憲法”及法律解釋權(quán)的形式，在最高人民法院內(nèi)部由最高人民法院審判委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)解釋機(jī)構(gòu)，司職統(tǒng)一司法律解釋權(quán)。

其二，在案件審理中解釋。立法化司法解釋存在的一個(gè)重要原因是，由于我國(guó)在審級(jí)上實(shí)行四級(jí)兩審終審制，絕大多數(shù)案件在中級(jí)人民法院便得以終審，最高人民法院審理的案件很少且沒(méi)有選擇權(quán)，因而在現(xiàn)有的審級(jí)結(jié)構(gòu)中，最高人民法院無(wú)法通過(guò)其作為最高上訴法院來(lái)統(tǒng)一法律的適用。因此，最高人民法院要通過(guò)審理案件解釋法律，發(fā)揮其監(jiān)督作用，就必須增加其案件受理數(shù)量，這就要求必須進(jìn)行審級(jí)制度改革。四級(jí)兩審制是一種柱形結(jié)構(gòu)的司法等級(jí)制。自柱基至柱頂，各級(jí)法院的價(jià)值目標(biāo)、職能配置及運(yùn)作方式幾乎沒(méi)有分別；當(dāng)事人在不同審級(jí)享有幾乎完全相同的程序權(quán)利；不同審級(jí)之間沒(méi)有職能分層，多一級(jí)法院只是增加了一層行政級(jí)別而已，無(wú)法有效發(fā)揮審級(jí)制度設(shè)立的基本功能，違背了審級(jí)制度設(shè)立的基本原理，已經(jīng)失卻程序結(jié)構(gòu)意義上的“審級(jí)”的價(jià)值。[28]因此，只有將最高人民法院切實(shí)改造為三審制下的上訴法院，下級(jí)法院在司法審判中所遭遇的疑難案件才可通過(guò)上訴的方式進(jìn)入最高人民法院的審判視野。否則，最高人民法院作為終審法院，永遠(yuǎn)不可能通過(guò)個(gè)案審理、解釋法律指導(dǎo)全國(guó)的司法實(shí)踐。

（三）設(shè)立申請(qǐng)解釋權(quán)以構(gòu)建法律解釋監(jiān)督制約機(jī)制

申請(qǐng)解釋權(quán)是指有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民或當(dāng)事人，在訴訟或非訴訟程序中，針對(duì)法條疑義或爭(zhēng)議，向最高人民法院或全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求的權(quán)利（權(quán)力）。雖然在我國(guó)法學(xué)界尚不存在有關(guān)理論界說(shuō)，但申請(qǐng)解釋權(quán)并非是毫無(wú)根據(jù)的憑空構(gòu)想，不但在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官會(huì)議解釋制度中存在著制度實(shí)踐，而且在《立法法》中“提出解釋要求”的規(guī)定、《監(jiān)督法》中針對(duì)司法解釋“提出書(shū)面審查要求”和“提出書(shū)面審查建議”的規(guī)定中存在法定依據(jù)。其功能在于促使全國(guó)人大常委會(huì)適時(shí)行使解釋權(quán)，為改變目前“立法解釋權(quán)虛置化”提供制度渠道，激發(fā)有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)主體提出解釋要求的動(dòng)力，從而對(duì)最高人民法院和地方法院的法律解釋活動(dòng)構(gòu)成有力和有效的制約。[29]

1.非訴訟中的申請(qǐng)解釋權(quán)。這是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民在非訴訟的法律實(shí)施過(guò)程中，就有關(guān)法律爭(zhēng)議向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)解釋的活動(dòng)。（1）有權(quán)提出解釋申請(qǐng)的主體的范圍在《立法法》和《監(jiān)督法》已載明。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)解釋申請(qǐng)人為地方機(jī)關(guān)時(shí)，如果該機(jī)關(guān)尚有上級(jí)機(jī)關(guān)，則其解釋申請(qǐng)不可徑直向全國(guó)人大常委會(huì)提出，而應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)請(qǐng)，上級(jí)機(jī)關(guān)如果認(rèn)為下級(jí)機(jī)關(guān)提出的解釋申請(qǐng)不符合法律規(guī)定條件，或者應(yīng)依職權(quán)予以解決的，均不得轉(zhuǎn)請(qǐng)。當(dāng)解釋申請(qǐng)人為社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織時(shí)，如果該團(tuán)體或組織尚有上級(jí)機(jī)構(gòu)，則其解釋申請(qǐng)不可徑直向全國(guó)人大常委會(huì)提出，而應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)請(qǐng)。其他組織和公民的法律解釋申請(qǐng)一般應(yīng)經(jīng)由所在地的省級(jí)人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提出。（2）解釋申請(qǐng)?zhí)岢龅那樾螌?duì)應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)限范圍。（3）解釋申請(qǐng)一被接受則進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)被動(dòng)解釋程序。

2.訴訟中的申請(qǐng)解釋權(quán)。這是指在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等分別不同情形就法律爭(zhēng)議向最高人民法院或向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋申請(qǐng)的活動(dòng)。

（1）檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)解釋權(quán)。

在明確取消檢察解釋權(quán)的同時(shí)不但應(yīng)當(dāng)在非訴而且更應(yīng)在訴訟程序中賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的制約手段即申請(qǐng)解釋權(quán)，發(fā)揮其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用。其申請(qǐng)解釋的情形是：雖經(jīng)抗訴，但終審裁判適用法律所表示的見(jiàn)解依然與法條文義明顯有異的，為維護(hù)法條安定性，檢察機(jī)關(guān)可向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋申請(qǐng)；解釋申請(qǐng)的提出應(yīng)在終審裁判確定后的三個(gè)月內(nèi)；若提出申請(qǐng)的檢察機(jī)關(guān)尚有上級(jí)機(jī)關(guān)，其解釋申請(qǐng)不可徑直向全國(guó)人大常委會(huì)提出，而應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)請(qǐng)。申請(qǐng)一被接受，則進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)被動(dòng)解釋程序。若全國(guó)人大常委會(huì)的解釋異于終審裁判適用法律之解釋?zhuān)瑒t案件應(yīng)依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的解釋重新審理。

（2）行政機(jī)關(guān)或地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的申請(qǐng)解釋權(quán)。

在行政訴訟或其他訴訟程序中，行政機(jī)關(guān)或行政法規(guī)制定機(jī)關(guān)、地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的解釋法律依據(jù)有誤，可向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋申請(qǐng)。若提出申請(qǐng)的機(jī)關(guān)尚有上級(jí)機(jī)關(guān)，其解釋申請(qǐng)不可徑直向全國(guó)人大常委會(huì)提出，而應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)請(qǐng)。申請(qǐng)一被接受，則進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)被動(dòng)解釋程序，同時(shí)案件中止審理，直至全國(guó)人大常委會(huì)解釋作出再恢復(fù)審理。

在行政訴訟或其他訴訟程序中，行政機(jī)關(guān)或行政規(guī)章制定機(jī)關(guān)認(rèn)為審判機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政規(guī)章的解釋法律依據(jù)有誤，可向最高人民法院提出解釋申請(qǐng)。若提出申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)尚有上級(jí)機(jī)關(guān)，其解釋申請(qǐng)不可徑直向最高人民法院提出，而應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)請(qǐng)。解釋申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在終審裁判確定后的三個(gè)月內(nèi)提出，申請(qǐng)一被接受，則進(jìn)入最高人民法院應(yīng)申請(qǐng)解釋程序。若最高人民法院所做解釋推翻了終審裁判所做解釋?zhuān)瑒t案件重新審理。

（3）審判機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性解釋申請(qǐng)。

這是指在審判活動(dòng)中，如果審判機(jī)關(guān)所作出的解釋涉及國(guó)家主權(quán)、一般應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使的職權(quán)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)所作出的解釋足以影響法條安定，審判機(jī)關(guān)必須在作出終審裁判前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋。強(qiáng)制性解釋申請(qǐng)不可由審判機(jī)關(guān)徑直向全國(guó)人大常委會(huì)提出，而應(yīng)由最高人民法院轉(zhuǎn)請(qǐng)，最高人民法院不應(yīng)做實(shí)質(zhì)性審查，轉(zhuǎn)請(qǐng)只是程序性的。對(duì)于審判機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，解釋申請(qǐng)的提出已經(jīng)不是一項(xiàng)權(quán)力而是一種義務(wù)。1999年香港“居留權(quán)案”的解釋實(shí)踐表明，強(qiáng)制性提請(qǐng)解釋程序的存在是十分必要的。[30]

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（責(zé)任編輯：余樹(shù)華）