關于健全我國旅游行政執(zhí)法體系的若干思考

張補宏　董彩娟

摘 要： 旅游行政執(zhí)法是我國行政執(zhí)法體系的一個分支，也是旅游行政管理的重要環(huán)節(jié)。旅游行政執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法原則等共同構(gòu)成旅游行政執(zhí)法體系，它的發(fā)展與完善對深化旅游行政管理、加強旅游行業(yè)管理具有重要意義。本文通過梳理旅游行政執(zhí)法體系中有關法律依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法方式的內(nèi)容，提出體系中存在的旅游立法不全面、法律解釋不到位、執(zhí)法理念異化、執(zhí)法隊伍不完善、執(zhí)法工作沖突及落實困難、執(zhí)法監(jiān)督缺位等問題并給出建議，以期對健全我國旅游行政執(zhí)法體系有所幫助。

關鍵詞：行政執(zhí)法；法律依據(jù)；執(zhí)法方式；負面清單

中圖分類號： F59 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2015）02-0054-08

行政執(zhí)法是執(zhí)行法律、法規(guī)的活動，也是立法工作的延續(xù)。2013年新出臺的《旅游法》用大量篇幅列舉旅游者的權利和旅游經(jīng)營者的義務，以規(guī)范旅游活動和旅游經(jīng)營中的不當行為，凈化旅游市場。與此同時，為了保障相關規(guī)定得以實施，旅游法賦予地方各級人民政府及旅游行政管理部門監(jiān)管旅游市場、處理旅游投訴、懲治違法經(jīng)營行為的權力。然而由于旅游行政執(zhí)法理論研究的不足，旅游行政執(zhí)法實踐不盡如人意，在執(zhí)法過程中從執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權力、執(zhí)法主體、執(zhí)法監(jiān)督等各方面暴露出一系列問題，導致旅游法的相關規(guī)定難以有效落實。筆者認為，旅游行政執(zhí)法工作的順利開展應以旅游行政執(zhí)法體系的建立健全和良好運作為保障，有關旅游行政執(zhí)法體系的內(nèi)容梳理和現(xiàn)狀總結(jié)，不但有助于發(fā)現(xiàn)和解決旅游行政執(zhí)法問題，促進旅游行政執(zhí)法工作的順利開展，還對完善旅游行政執(zhí)法體系、規(guī)范旅游市場發(fā)展、落實旅游相關法律法規(guī)具有重要意義。

一、旅游行政執(zhí)法概念引入

關于旅游行政執(zhí)法，雖然早已為人們所熟知，但是鮮有學者對旅游行政執(zhí)法的概念加以界定。即便是新出臺的旅游法，也沒有直接出現(xiàn)旅游行政執(zhí)法和行政執(zhí)法等詞匯，僅是在第八十三條至第九十條從旅游監(jiān)督管理角度，分別對行政執(zhí)法的主體、內(nèi)容、程序等加以規(guī)定。

筆者認為，旅游行政執(zhí)法的概念及內(nèi)涵應從行政執(zhí)法的概念及內(nèi)涵進行延伸。狹義的行政執(zhí)法是指行政機關對某些不法行為的處理或制裁，這也是行政執(zhí)法最通俗的含義。[1]從這個角度出發(fā)，旅游行政執(zhí)法可被認為是有旅游行政執(zhí)法權的行政機關對旅游活動中的不法行為的處理和制裁。[2]但是，根據(jù)一些法學和政法學者的論著來看，一些學者并不認同這種觀點，他們認為行政執(zhí)法不應局限于行政機關對不法行為的處理，還應把行政機關實施的其他職權性行為歸入其中。如張立榮在《中國行政法制監(jiān)督機制：現(xiàn)狀評析及改革探索》一文中對行政執(zhí)法做出的解釋：“行政機關根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定管理公共事務，實現(xiàn)公共目的的重要活動，它是法律、法規(guī)、規(guī)章得以正確實施的保障，是行政管理過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。”[3]從這個角度出發(fā)，實現(xiàn)旅游業(yè)的健康發(fā)展即是旅游執(zhí)法的公共目的。旅游行政執(zhí)法不僅僅是對旅游違法行為的處罰，還包含主動做出的執(zhí)法活動。

因此，從行政執(zhí)法的廣義理解出發(fā)，旅游行政執(zhí)法可被看作是旅游行政機關及法律、法規(guī)授權或者受國家委托的機關及其工作人員，依照法定的職責和程序，為保證旅游市場的健康有序發(fā)展而實施的影響相對人權利義務的行為，簡言之即執(zhí)法主體及其工作人員在法定的行政管理領域內(nèi)，依法通過具體行政行為實施旅游法律的活動。而旅游行政機關等相關行政執(zhí)法主體的行政執(zhí)法職能的實現(xiàn)，依賴于以旅游法為核心的一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章所賦予的行政執(zhí)法權。

二、我國旅游行政執(zhí)法體系現(xiàn)狀

根據(jù)旅游行政執(zhí)法的上述概念，執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人通過行政執(zhí)法權相互連接，且因為旅游行政執(zhí)法主體行政執(zhí)法權的實現(xiàn)而促使旅游行政執(zhí)法行為的發(fā)生。但是執(zhí)法主體在行使旅游行政執(zhí)法權時并非不受任何限制，而是在執(zhí)法原則、執(zhí)法依據(jù)的約束下，通過適當執(zhí)法形式的選擇，對執(zhí)法相對人實施法律行為，進而完成行政執(zhí)法過程。該過程同時受到來自行政機關自身、執(zhí)法相對人、司法機關、人民群眾等各種渠道的不同形式的執(zhí)法監(jiān)督，以確保旅游行政執(zhí)法工作的公平、公正、公開，具體關系如圖1所示。

由此可見，旅游行政執(zhí)法過程是以執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人為兩端，以行政執(zhí)法權的實現(xiàn)為途徑，以執(zhí)法原則、執(zhí)法監(jiān)督為約束，以執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法方式為選擇，通過行政執(zhí)法行為的發(fā)生而構(gòu)成旅游行政執(zhí)法過程。與此同時，旅游行政執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法方式、執(zhí)法原則、執(zhí)法過程等通過彼此之間的相互制約和協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)成旅游行政執(zhí)法的內(nèi)容體系，該體系的完善程度和運作效果直接影響旅游行政執(zhí)法工作的質(zhì)量和效能。然而，隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，旅游市場問題不斷增加，旅游服務質(zhì)量問題日益突出，越來越多的旅游投訴使旅游行政執(zhí)法工作面臨各種考驗，對旅游行政執(zhí)法體系也意味著新的挑戰(zhàn)。

（一）旅游行政執(zhí)法的法律依據(jù)

在依法治國背景下，旅游行政管理部門和質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)必須依法辦事、嚴格執(zhí)法，完善的旅游行政執(zhí)法依據(jù)是旅游行政執(zhí)法工作順利開展的前提和保證。[4]經(jīng)過近三十年的探索與發(fā)展，我國的旅游立法建設取得初步成效，基本建立起一套較為完整的旅游法律法規(guī)體系，直接為旅游行政執(zhí)法工作提供了法律支撐和適用依據(jù)，它們在引導和規(guī)范我國的旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作及整頓規(guī)范旅游市場秩序方面發(fā)揮了重要作用，促進了旅游業(yè)的良好發(fā)展。

縱觀已有立法成果，包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、經(jīng)營規(guī)范、質(zhì)量標準、行業(yè)制度、管理條例、執(zhí)行辦法等多種形式，調(diào)整內(nèi)容也非常廣泛，既涉及旅游生產(chǎn)部門、旅游經(jīng)營部門、旅游職能部門和旅游者之間的橫向旅游主體關系和縱向旅游監(jiān)管關系的調(diào)整，也有對以“食、住、行、游、購、娛”六要素為主體的旅游活動及旅游相關產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的規(guī)范。[5]總體而言，按照頒布類型、適用范圍等的不同，可將它們分為通用性或?qū)ｉT性、全國性或地方性的旅游法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件幾種類型，具體如表1。

（二）旅游行政執(zhí)法的行政主體

在法制社會背景下，行政組織法定是行政法的基本原則之一，職權法定是行政法治的一個重要體現(xiàn)。[6]一個機關或組織能否成為行政執(zhí)法主體，是否享有行政執(zhí)法主體的法律地位，取決于是否取得行政執(zhí)法的主體資格，而擁有行政執(zhí)法主體資格與否取決于是否具備法律依據(jù)的支撐，是否經(jīng)法律、法規(guī)的授權而具備行政權力能力。[7]因此，法律、法規(guī)的授權成為行政執(zhí)法主體的重要決定因素。而法律、法規(guī)的授權通常表現(xiàn)為法律、法規(guī)的明確規(guī)定，即行政執(zhí)法的法律依據(jù)，故而國家在制定一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的同時，也確定了以此為依據(jù)的一系列行政執(zhí)法主體。從這個角度出發(fā)，旅游行政執(zhí)法的法律依據(jù)體系形成的同時，也就意味著旅游行政執(zhí)法主體體系的確定。

通過以上對旅游行政執(zhí)法依據(jù)體系的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)適用于旅游市場管理的法律依據(jù)較為寬泛，以此為基礎對應了較為寬泛的旅游行政執(zhí)法主體，既有專門針對旅游市場管理的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對應的旅游行政主管部門，也有具有普遍適用性的法律法規(guī)對應的其他行政管理部門或組織。筆者根據(jù)它們的地位與作用、對應部門、賦權方式等的不同，將與旅游管理關系最為密切的行政執(zhí)法主體摘錄并劃分為旅游行政管理部門、相關行政管理部門、經(jīng)法律、法規(guī)授權或其他有執(zhí)法主體資格的機構(gòu)或組織幾種類型，具體如表2。

（三）旅游行政執(zhí)法方式

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》《國家旅游局行政許可實施暫行辦法（全文）》等法律法規(guī)及表1所列舉的法律體系的相關規(guī)定，筆者發(fā)現(xiàn)，目前我國旅游行政機關在行使旅游行政執(zhí)法權時，多采取行政處理、行政處罰和行政強制三種執(zhí)法方式。

旅游行政處理在三種執(zhí)法方式中規(guī)范內(nèi)容最為廣泛、形式最為多樣，多以行政許可而出現(xiàn)，如國家旅游局可以針對國際旅行社設立、旅行社經(jīng)營范圍變更、外國旅行社在中國設立常駐機構(gòu)、外商投資旅行社設立、旅行社經(jīng)營邊境游資格、邊境旅游項目申報等進行行政審批，省、自治區(qū)、直轄市旅游局可以針對國內(nèi)旅行社設立、領隊人員資格審核、導游人員從業(yè)資格認可、臨時導游證核準、導游證核發(fā)、旅行社經(jīng)營范圍變更等進行項目審批?！堵眯猩绻芾項l例》第八條關于旅游行政管理部門可從旅行社旅游質(zhì)量保證金中提取一定比例的管理費的行政征收形式也屬于旅游行政處理的范疇。

旅游行政處罰作為法律制裁措施的一種，既能通過法律、法規(guī)、規(guī)章等多種途徑加以設定，又能對旅游經(jīng)營中的違法違規(guī)行為予以懲戒以維護旅游市場秩序，因此成為旅游行政執(zhí)法工作中使用頻率最多、使用范圍較為廣泛的一種執(zhí)法手段，它以警告、罰款、沒收違法所得、通報批評、責令限期改正、責令停業(yè)整頓、吊銷旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證、暫扣或吊銷導游證和領隊證、責令停止非法經(jīng)營、暫?；蛘呷∠鰢ň常┞糜螛I(yè)務經(jīng)營資格等方式而對旅游市場的各種違法違規(guī)行為制定相應條款。

旅游行政強制規(guī)范內(nèi)容也極為廣泛，主要包括強制劃撥、強制恢復原狀、責令采取補救措施、沒收、強行扣繳等形式，以《旅行社條例》及《旅行社條例實施細則》為例，其行政強制條款包括強制劃撥旅行社因自身過錯未達到合同約定的服務質(zhì)量標準的賠償費用，強制劃撥旅行社因服務未達到國家標準或者行業(yè)標準的賠償費用，強制劃撥旅行社破產(chǎn)造成旅游者預支旅行費損失的賠償費用，強制旅行社與旅游者訂立旅游合同，強制旅行社與旅游從業(yè)人員訂立勞動合同等內(nèi)容。

此外，旅游行政獎勵、行政監(jiān)督檢查等執(zhí)法手段在提高行政執(zhí)法的靈活性、及時性和覆蓋面方面發(fā)揮了重要作用，成為旅游行政執(zhí)法工作執(zhí)法手段的重要補充。如《旅游行政處罰管理辦法》第八十一條規(guī)定，對在行政處罰工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人，旅游主管部門可以依照國家或者地方的有關規(guī)定給予表彰和獎勵。

三、旅游行政執(zhí)法體系存在的問題

基于以上分析，可以看出雖然目前我國旅游行政執(zhí)法體系的大體框架已經(jīng)基本形成，但在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法形式、執(zhí)法監(jiān)督等方面仍存在一系列的問題，嚴重阻礙了旅游行政執(zhí)法實踐的發(fā)展，具體如下。

（一）旅游行政執(zhí)法依據(jù)存在的問題

1.旅游立法不全面

第一，從調(diào)整對象來看，目前我國的旅游立法成果集中于旅游市場主體法的建設，且多以規(guī)范旅行社、酒店、旅游景區(qū)、旅游餐飲店、社會旅館、旅游購物商店、旅游娛樂場所、農(nóng)家樂以及旅游交通企業(yè)等旅游市場經(jīng)營主體行為規(guī)范的法律法規(guī)為主，以旅游市場消費主體、旅游市場監(jiān)管主體為規(guī)范的旅游立法尚且處于空白。第二，從規(guī)范內(nèi)容來看，由于旅游市場主體法規(guī)范的內(nèi)容不夠細致和全面，往往配套制定相關的實施法或行為法作為輔助，比如，與《旅行社條例》《導游人員管理條例》等旅游市場主體法相對應的有《旅行社條例實施細則》《導游人員管理實施辦法》，又如與《旅行社條例》配套的除《旅行社條例實施細則》之外，還有《旅行社投保旅行社責任保險辦法》《旅行社質(zhì)量保證金存取管理辦法》《旅行社投保旅行社責任保險規(guī)定》等旅游經(jīng)營行為立法與之相匹配。第三，從規(guī)范范圍來看，近些年我國線上旅游發(fā)展迅猛，誕生了一批旅游網(wǎng)站，但由于現(xiàn)行旅游法律體系仍集中于對傳統(tǒng)旅游市場秩序的規(guī)范，缺少對旅游網(wǎng)站的規(guī)范，導致旅游網(wǎng)絡黑色利益鏈的形成。

2.法律解釋相對滯后

美國學者帕森斯（Talcott Parsons）認為，解釋功能是法律制度的核心功能，換句話說，任何制定并頒布的成文法律，它們在法律的適用中均面臨著解釋問題，旅游立法也不例外。[8]但就目前來看，雖然我國各種門類的旅游立法林立，但是相應的法律解釋卻相對滯后。一方面，較早出臺的旅游法律法規(guī)多以其實施細則替代法律解釋的功能，如《導游人員管理條例實施細則》《旅行社條例實施細則》一定程度上承擔了《導游人員管理條例》《旅行社條例》的法律解釋的功能。另一方面，亟需法律解釋予以配套和完善的新出臺的旅游法律法規(guī)，其法律解釋配套遲緩，極大地降低了其執(zhí)行效果。以《旅游法》為例，雖然同步出臺了《旅游法》理解與適用，但其解讀仍然不夠詳盡，如第六章第七十六條、七十七條、七十八條、七十九條提出，縣級以上人民政府及其有關部門應就旅游目的地安全風險提示、旅游突發(fā)事件應急管理、旅游者安全保護等方面建立相應的規(guī)章制度，但就建立原則、建立規(guī)范、建設期限等問題尚未給出詳細法律解釋，使其科學性、規(guī)范性、時效性受到質(zhì)疑，帶來旅游行政執(zhí)法主體的困惑，加大了旅游行政執(zhí)法行為的隨意性，在一定程度上影響了執(zhí)法結(jié)果的公平、公正。

此外，筆者認為雖然目前的旅游行政執(zhí)法體系中有關于旅游行政執(zhí)法監(jiān)督方面的規(guī)定條款，但關于旅游行政執(zhí)法監(jiān)督方面的專門立法還處于缺位狀態(tài)，需要及時補齊，以促使旅游行政執(zhí)法的立法體系更加全面。

（二）旅游行政執(zhí)法主體存在的問題

1.執(zhí)法理念異化

旅游行政執(zhí)法理念是旅游行政執(zhí)法工作人員思維導向的依據(jù)，是執(zhí)法主體本身固有的、樸素的、基本的執(zhí)法觀念，對旅游執(zhí)法的實踐具有巨大的指導意義。[9]在我國，一方面，由于行政管理部門長期以來普遍受到“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，導致行政執(zhí)法過程中依人不依法、依權不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向，在旅游行政執(zhí)法中主要表現(xiàn)為“官貴民輕”“不告不管，有法不依”“重義務，輕權利”“重實體、輕程序”等執(zhí)法觀念的異化，如一些縣級旅游行政部門形同虛設，不主動對當?shù)芈糜问袌鲋刃蜻M行監(jiān)察，即便有游客投訴，也僅僅做做樣子，草草了事。另一方面，由于依法行政意識淡漠，服務群眾觀念淡薄，缺乏理性的現(xiàn)代法治精神等原因，旅游行政執(zhí)法主體往往在執(zhí)法利益的驅(qū)使下萌生“無利不作為，有利才作為，有利亂作為”的執(zhí)法思維，表現(xiàn)為在行政罰款、許可證審批等有利可圖的執(zhí)法許可事宜方面履職主動，在執(zhí)法監(jiān)察、制度制定等無利可圖的職責履行方面被動遲緩。

2.執(zhí)法隊伍管理不善

旅游行政執(zhí)法隊伍的人員配備直接影響旅游行政執(zhí)法的水平和效果，同時，加強旅游行政執(zhí)法隊伍建設也是全面推進“依法治旅”工作的客觀要求。就目前來看，旅游行政執(zhí)法隊伍的配備情況差強人意。對于執(zhí)法人員的考核錄用，往往越是行政級別較高的旅游行政主管部門或組織，其人員考核錄用制度就越嚴格，行政級別較低的旅游行政執(zhí)法大隊及旅游質(zhì)量監(jiān)督所，其人員配備和資格審查相對寬松，導致基層旅游行政執(zhí)法隊伍中大量專業(yè)素質(zhì)較差、文化素質(zhì)偏低、法律意識薄弱、責任心不強執(zhí)法人員的存在。對于在崗行政執(zhí)法人員的管理，由于缺乏相應的考核、評價、競爭等管理機制對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為予以規(guī)范和約束，導致執(zhí)法人員失職不作為、違法亂作為、作為不到位等各種消極、怠慢行為的出現(xiàn)。[10]

（三）執(zhí)法行為存在的問題

1.行政執(zhí)法沖突

旅游行政主管部門及其授權或委托的相關執(zhí)法組織或部門作為旅游行政執(zhí)法主體，不論是縱向的上下級關系還是橫向的平行關系都應當相互配合與支持，為實現(xiàn)規(guī)范旅游市場秩序的目標而共同努力。但實際情況并非如此，由于現(xiàn)有旅游行政執(zhí)法體制對各旅游行政執(zhí)法主體的職責規(guī)定不夠明晰，旅游行政執(zhí)法沖突問題屢見不鮮，筆者按照沖突產(chǎn)生的原因不同將它們分為積極的執(zhí)法沖突和消極的執(zhí)法沖突兩類。消極的旅游行政執(zhí)法沖突表現(xiàn)為由于職權交叉而引起的諸如旅游行政主管部門執(zhí)法不作為、執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民，部門間推諉扯皮等現(xiàn)象。積極的旅游行政執(zhí)法表現(xiàn)為由執(zhí)法趨利而引起的諸如濫施處罰、越權執(zhí)法、隨意執(zhí)法、粗暴執(zhí)法等現(xiàn)象，無論是前者還是后者，都給旅游行政執(zhí)法主體的形象造成惡劣影響。

2.執(zhí)法落實困難

旅游行政執(zhí)法主體在受理案件時，為了保證旅游行政執(zhí)法結(jié)果的客觀公正，通常要先深入現(xiàn)場進行調(diào)查取證。然而對于旅游類案件來說，要做到客觀、合法、全面的調(diào)查取證十分困難。一方面，由于旅游產(chǎn)品與服務具有價值不易儲存、質(zhì)量不易衡量、無形性、綜合性等特點，加之旅游者在發(fā)生糾紛時沒有取證意識等原因，證據(jù)很難獲取及保存。另一方面，對于一些擾亂旅游市場的違規(guī)行為，由于無法可依而無法立案，形成旅游行政執(zhí)法中的“灰色地帶”。如一些旅行公司存在包車拉散客的非法營運行為，由于他們有正規(guī)的運營資質(zhì)且散客通常與司機串通一氣，導致取證和執(zhí)法困難。又如由于旅游者對網(wǎng)站、報紙、雜志刊登的旅游廣告缺乏鑒別能力而參與到未取得旅游業(yè)務經(jīng)營資格的企業(yè)或個人組織的旅游活動中使自身利益蒙受損害，旅游投訴難以處理。

（四）執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

1.執(zhí)法監(jiān)督立法缺位

孟德斯鳩在《論法的精神》寫道，一切有權力的人都容易濫用權力，且使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。[11]所謂“無規(guī)矩不成方圓”，旅游行政執(zhí)法同樣需要有效的執(zhí)法監(jiān)督予以保障。就目前我國的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀而言，尚且缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準，尚未形成獨立的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督體系。在現(xiàn)有旅游行政執(zhí)法監(jiān)督形式中，以旅游行政執(zhí)法部門對行政執(zhí)法行為進行約束而自行開展的內(nèi)部監(jiān)督較為普遍，層次較低，以黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等為主要構(gòu)成的外部監(jiān)督極為欠缺、無法可依。各級權力機關通常以出臺規(guī)范性文件的形式，賦予各級旅游行政主管部門對其下屬部門和組織的執(zhí)法工作進行監(jiān)督、檢查的權力，而有關保障旅游組織、旅游相對人、社會大眾的監(jiān)督權力的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件鮮有出現(xiàn)。

2.執(zhí)法監(jiān)督效果差

有效的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督應該由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督共同組成，貫穿于旅游行政執(zhí)法活動的始終。然而在我國，由于事前、事中監(jiān)督往往受到時間、空間等的限制而造成事后監(jiān)督較為普遍，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督相對滯后的局面。一方面，由于旅游行政執(zhí)法監(jiān)督主體往往是在旅游者因?qū)?zhí)法結(jié)果不服而提起上訴時，在基層旅游行政執(zhí)法大隊執(zhí)法結(jié)束后，才行使其監(jiān)督權力，使得事前、事中監(jiān)督缺位，大大降低了監(jiān)督效果。另一方面，由于旅游行政執(zhí)法監(jiān)督主體的旅游行政主管部門通常以授權或委托的形式，將旅游行政執(zhí)法權交給旅游質(zhì)量監(jiān)督所或旅游行政執(zhí)法大隊，并由所授權的部門或組織安排旅游行政執(zhí)法人員進行執(zhí)法活動。在這種背景下，旅游行政主管部門通常和基層執(zhí)法人員之間沒有直接聯(lián)系，降低了旅游行政主管部門對基層行政執(zhí)法工作監(jiān)管的積極性，加之實際對旅游行政執(zhí)法工作行使監(jiān)督行為的旅游質(zhì)量監(jiān)督局或執(zhí)法大隊級別較低，而導致監(jiān)管效果較差。

四、完善旅游行政執(zhí)法體系的建議

（一）完善旅游行政執(zhí)法立法體系

規(guī)范的旅游行政執(zhí)法建立在完善的旅游行政執(zhí)法立法基礎之上，法律規(guī)定旅游行政執(zhí)法權的授權，規(guī)定旅游行政執(zhí)法的行為規(guī)范，規(guī)定旅游行政執(zhí)法權的監(jiān)督和保障。完善旅游行政執(zhí)法的立法體系，需要從以下幾方面加以改善。第一，從旅游行政執(zhí)法的角度進一步加強對《旅游法》的法律解釋，特別有關《旅游法》第六章行政法的內(nèi)容。第二，為了有效避免法律沖突，建議將旅游案件按照性質(zhì)、影響力及處理難度等指標劃分為不同的級別，并以此對照相應的旅游行政執(zhí)法主體。第三，在完善旅游市場經(jīng)營主體立法的基礎上，增加旅游市場消費主體、旅游市場監(jiān)管主體的立法建設，以對旅游市場進行全面監(jiān)管。第四，如果立法環(huán)境允許，建議制定并頒布旅游行政執(zhí)法法、旅游行政執(zhí)法監(jiān)督法等法律法規(guī)或擬定相關條例，以完善旅游行政執(zhí)法體系。第五，對于旅游法律法規(guī)中政策性、原則性強而規(guī)范性、可操作性差的條款，要進一步修訂或增加法律解釋，使其更加嚴密、科學，以提高行政執(zhí)法的可操作性，并對現(xiàn)有法律法規(guī)體系規(guī)范不到的“灰色地帶”加以及時補充和修訂，特別是要盡快增添規(guī)范線上旅游市場的內(nèi)容。

（二）進一步明確基層旅游行政執(zhí)法主體的職責

雖然目前我國已經(jīng)建立起一套包括國家、省、市、縣四個級別的旅游行政執(zhí)法體系，對監(jiān)管、整頓和規(guī)范旅游市場秩序起到重要作用，但筆者發(fā)現(xiàn)擔任旅游質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法主體的主要是各地旅游行政主管部門授權或委托執(zhí)法的旅游質(zhì)量監(jiān)督所和執(zhí)法大隊，且兩者職能相似，地位相當，不但容易產(chǎn)生執(zhí)法沖突，還給旅游者尋求法律救濟帶來困惑。但劉艷（2013）提到旅游質(zhì)監(jiān)與旅游行政執(zhí)法是兩項不同的工作，不能混為一談，否則就混淆了兩者的角色和職能。[12]因此筆者認為可以對其做以下改善：

第一，按照主動執(zhí)法和被動執(zhí)法的不同，進一步區(qū)分兩者的職責范圍。如將旅游質(zhì)量監(jiān)督局的職責設定為以定期或不定期開展旅游產(chǎn)品和服務質(zhì)量的檢查、查處旅游市場中的違法違規(guī)行為的主動執(zhí)法為主要內(nèi)容，將旅游行政執(zhí)法大隊的職責設定為以受理各類旅游投訴并以此實施行政處罰的被動執(zhí)法為主要內(nèi)容，即通過旅游質(zhì)量監(jiān)督所的主動執(zhí)法促進旅游市場主體自覺遵守旅游市場秩序，抑制違法行為的出現(xiàn)，并通過執(zhí)法大隊的被動執(zhí)法懲戒旅游市場中的違規(guī)行為，凈化旅游市場秩序。第二，在部門設置方面，筆者建議如果各旅游行政機構(gòu)已同時設置旅游質(zhì)量監(jiān)督局和旅游行政執(zhí)法大隊，可按上述建議區(qū)分其職責，如若各個旅游行政機構(gòu)僅設置旅游質(zhì)量監(jiān)督局或旅游行政執(zhí)法大隊兩者之一，可按上述建議將同一部門細分為兩個執(zhí)法隊伍或兩個平行部門。

（三）加強旅游行政執(zhí)法隊伍培訓，建立健全內(nèi)部管理機制

基于目前我國旅游行政執(zhí)法隊伍的建設現(xiàn)狀，要優(yōu)化旅游行政執(zhí)法隊伍建設，筆者認為可以從定期開展教育培訓和完善內(nèi)部管理機制兩方面入手，但應注意以下三個問題：

第一，應根據(jù)各個崗位不同的職能，有針對性地對旅游行政執(zhí)法人員進行培訓教育，如針對旅游行政主管部門執(zhí)法人員要開展政治理論、法學基礎、旅游業(yè)務、違法心理等全方位的教育培訓，以提升旅游行政執(zhí)法人員的理論功底和政治、法律素養(yǎng)。對于基層旅游行政執(zhí)法人員，應在對其普及法律知識、旅游業(yè)務知識的基礎上，著重開展在崗培訓、在職培訓、模擬執(zhí)法等事宜。

第二，所開展的培訓教育要立足旅游行政執(zhí)法實際，以能夠提高執(zhí)法人員對旅游類方針政策的學習和領悟能力，對旅游行政法律法規(guī)的解讀和執(zhí)行能力，對旅游違法行為的認知和判斷能力，對不良執(zhí)法思想的辨別和抵制能力，與平行機構(gòu)、上下級機構(gòu)或跨部門、跨地域機構(gòu)之間的溝通協(xié)作能力為目標，同時還應該注意對錯誤執(zhí)法思想和執(zhí)法思維的糾正。

第三，完善旅游行政人員內(nèi)部管理體制時，應注意保持與我國的行政處罰法、行政許可法、行政訴訟法、行政復議法、旅游法及其他對旅游行政執(zhí)法人員管理做出規(guī)定的法律法規(guī)在思想和要求上的一致性，且應注意增加對旅游行政執(zhí)法人員的思想考察、資格審查、考核錄用、入職培訓、流程管理、執(zhí)法督察、績效管理、責任追究、編制管理等內(nèi)容。

（四）完善旅游行政執(zhí)法監(jiān)督管理

良好的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督不僅應該內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督共舉，還應對旅游行政執(zhí)法行為進行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三位一體的全程監(jiān)督。[13]基于我國目前旅游行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀，要建成一套完整而有效的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督機制仍然任重而道遠，建議從以下幾點加以改善：

第一，要提高內(nèi)部旅游行政執(zhí)法監(jiān)督管理水平，首先要使旅游行政執(zhí)法人員在日常執(zhí)法工作中樹立起嚴格自身監(jiān)管、接受上級和同級監(jiān)管的意識，明確自身的監(jiān)管責任并參與到執(zhí)法監(jiān)管的工作之中；其次要搭建旅游行政執(zhí)法責任追究與旅游行政執(zhí)法監(jiān)管部門之間的責任連帶關系，以此強化各級旅游行政主管部門對旅游行政執(zhí)法的監(jiān)管意識。

第二，要拓寬外部旅游行政執(zhí)法監(jiān)督渠道，首先立法機關及旅游行政主管部門要通過對現(xiàn)有旅游法律法規(guī)的修訂和增補，進一步明確各外部監(jiān)督主體的執(zhí)法監(jiān)督權力和義務，并配套建立起相應的外部監(jiān)督管理機制對外部監(jiān)督加以輔助。其次要提高旅游行政執(zhí)法主體執(zhí)法工作的透明度，并通過網(wǎng)絡、電視、電話、報紙、雜志、宣傳欄等多種渠道將旅游行政執(zhí)法依據(jù)、原則、過程及結(jié)果予以公開，以便為外部監(jiān)督主體提供便利，調(diào)動其執(zhí)法監(jiān)督的積極性。

第三，要加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，調(diào)動各級旅游行政主管部門執(zhí)法監(jiān)督的積極性，可以借助現(xiàn)代信息技術，在旅游行政執(zhí)法主體和旅游行政執(zhí)法監(jiān)督主體之間建立良好的溝通系統(tǒng)，既能簡化和優(yōu)化旅游行政執(zhí)法監(jiān)督流程，提高旅游行政執(zhí)法監(jiān)督的效率，又能對執(zhí)法信息進行實時、準確、高效的傳遞，避免執(zhí)法監(jiān)督的弊端，便于跨級監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督。

（五）信息技術在旅游行政執(zhí)法中的運用

隨著信息技術與旅游業(yè)結(jié)合的日益緊密，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、3G/4G網(wǎng)絡、RFID等新興技術不斷被運用于旅游經(jīng)營和管理中，極大地豐富了旅游產(chǎn)品類型和服務方式，也意味著旅游案件類型的增加，旅游行政管理和執(zhí)法工作即將面臨新挑戰(zhàn)、新要求。

筆者認為，旅游行政執(zhí)法作為旅游行政管理的一個重要方面，其信息化建設不但能促進旅游行政管理，還有利于諸多旅游行政執(zhí)法問題的解決。如通過建立旅游案件檢索系統(tǒng)，加強有關部門對案件處理的監(jiān)管，便于案件跟蹤且能有效避免多頭執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。又如通過移動互聯(lián)網(wǎng)、App應用服務在旅游投訴中的使用，方便旅游者進行及時的旅游投訴，有助于旅游行政主管部門對旅游市場動態(tài)的把握，加快旅游投訴事宜的解決。再如，通過物聯(lián)網(wǎng)技術、3S技術、RFID技術、多媒體技術在旅游行政執(zhí)法中的應用，既方便旅游行政主管部門對案件進行調(diào)查取證，增強旅游行政執(zhí)法的公平公正，又方便人民群眾、執(zhí)法相對人等對執(zhí)法行為進行外部監(jiān)督。

（六）“負面清單”管理模式在旅游行政執(zhí)法中的運用

一個行政體制的良好運作不但需要對現(xiàn)狀進行深入剖析，不斷改善現(xiàn)存問題，還應結(jié)合時代發(fā)展而加以創(chuàng)新和完善。旅游行政執(zhí)法體系也應該結(jié)合旅游信息化和行政管理的最新發(fā)展，通過引入新的行政管理模式，使其體系更好地發(fā)展和運作，如“負面清單”管理模式在旅游行政執(zhí)法中的運用。

“負面清單（Negative listing）”管理模式作為一種訂立任何協(xié)議的談判路徑和技術，已經(jīng)存在數(shù)個世紀，且被廣泛應用于行政管理、社會管理、工商管理等各個領域。[14]負面清單最大的優(yōu)點，莫過于能更清晰地展現(xiàn)哪些行業(yè)或者行為被排除在外，增強市場開放的透明度從而營造更公平的競爭環(huán)境。[8]同時，由于負面清單明確了禁止和限制的市場行為，一定程度上也是對行政執(zhí)法主體執(zhí)法范圍的進一步明確，有益于社會各方對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，從而抑制越權干涉等行政腐敗行為的發(fā)生。

根據(jù)負面清單的以上特點，筆者認為負面清單管理模式同樣適用于規(guī)范旅游市場秩序，促進旅游行政執(zhí)法工作中問題的解決。如旅游行政主管部門通過參照“非禁即入”的原則，列舉旅游業(yè)的負面清單，幫助旅游企業(yè)厘清市場“不可為”的邊界，對照清單實行自檢，對不符合要求的部分進行事先整改，減少旅游市場違法行為的發(fā)生；反過來，又可以使旅游企業(yè)、旅游者通過監(jiān)管“可為”的邊界，參照負面清單對旅游行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，從而促進旅游行政執(zhí)法過程的公平、公開、公正。

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（責任編輯： 余樹華）