中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽“管辦分離”的研究

譚建湘　邱雪　金宗強(qiáng)

摘 要：對(duì)中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽“管辦分離”進(jìn)行跟蹤研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽官辦不分主要表現(xiàn)在行政社團(tuán)獨(dú)家壟斷、職業(yè)聯(lián)賽定位不清、管辦機(jī)構(gòu)職能交叉、責(zé)任權(quán)益缺乏保障、聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)效益低下、運(yùn)營(yíng)主體能力缺失。實(shí)現(xiàn)職業(yè)足球聯(lián)賽的管辦分離必須轉(zhuǎn)變政府管理職能，強(qiáng)化行業(yè)自立機(jī)制；明確聯(lián)賽產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立各方法律地位；完善聯(lián)賽治理結(jié)構(gòu)，理順聯(lián)賽管辦關(guān)系；遵循聯(lián)賽運(yùn)行規(guī)律，保障各方合法權(quán)益；建立聯(lián)賽保障體系，強(qiáng)化聯(lián)賽監(jiān)督機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽；管辦分離

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2015）03-0042-06

Abstract： The authors tracked and studied “supervision and operation separation” for Chinese Professional Football League， and found that the currently unseparated supervision and operation of Chinese Professional Football League mainly embodied in exclusive monopoly by administrative associations， unclear professional league orientation， the overlap between supervision and operation organization functions， the lack of assurance of obligations and rights， low league operation efficiency， and the lack of operator abilities. The followings must be done in order to realize supervision and operation separation for the Professional Football League： change government management functions， reinforce the industry independency mechanism； specify league property relationship， establish the legal statuses of various parties； perfect the league governance structure， clarify league supervision and operation relationship； respect league operating rules， ensure legitimate rights of various parties； build a league assurance system， reinforce the league supervision mechanism.

Key words： sports management；Chinese football professional league；supervision and operation separation

職業(yè)體育是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是高水平體育競(jìng)技與市場(chǎng)高度結(jié)合形成的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，職業(yè)聯(lián)賽是職業(yè)體育賴以生存和發(fā)展的專業(yè)化市場(chǎng)。職業(yè)體育以職業(yè)聯(lián)賽為市場(chǎng)平臺(tái)建立起一整套滿足自身發(fā)展需要的運(yùn)行制度，其中管辦分離又是職業(yè)聯(lián)賽的基本制度安排，職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離是指聯(lián)賽的監(jiān)督管理與舉辦職能的分開，在發(fā)達(dá)國(guó)家不同項(xiàng)目的職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)行中，管辦分離的運(yùn)行機(jī)制為職業(yè)體育繁榮發(fā)展提供了重要的保障。

作為我國(guó)體育改革的突破口，足球職業(yè)化已經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，但長(zhǎng)期受舉國(guó)體制的影響，管辦合一至今仍然是我國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽主要運(yùn)行機(jī)制。作為擁有行政職能的國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心和具有社團(tuán)性質(zhì)的中國(guó)足協(xié)一直以來(lái)就是“一套班子，兩塊牌子”，在中國(guó)足協(xié)內(nèi)部建立了一整套既管又辦的組織機(jī)構(gòu)，并以這種管辦不分的管理方式主導(dǎo)了20年來(lái)足球職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)行?！肮苻k合一”的行政壟斷和操控導(dǎo)致職業(yè)聯(lián)賽長(zhǎng)期處于政事不分、管辦不分的狀態(tài)，最終導(dǎo)致了職業(yè)聯(lián)賽的“管制失靈”。職業(yè)足球聯(lián)賽反映出的諸多問(wèn)題，凸顯職業(yè)足球聯(lián)賽的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制完全違背了職業(yè)體育的基本要求和發(fā)展規(guī)律，從根本上也背離了體育改革的方向。

為進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)聯(lián)賽的規(guī)范化發(fā)展和職業(yè)體育改革的深化，對(duì)中國(guó)足協(xié)2012年實(shí)施推廣的職業(yè)聯(lián)賽管辦分離措施進(jìn)行了跟蹤研究，力圖通過(guò)深入研究職業(yè)足球聯(lián)賽發(fā)展?fàn)顩r以及管辦分離措施的實(shí)施效果，探索進(jìn)一步完善職業(yè)足球聯(lián)賽管理體制和運(yùn)行機(jī)制的途徑，為中國(guó)職業(yè)足球的深化改革提供依據(jù)。

1 “管辦分離”背景

從傳統(tǒng)舉國(guó)體制內(nèi)脫胎出來(lái)的職業(yè)足球聯(lián)賽，始終受到政府主導(dǎo)和行政干預(yù)的束縛，未能按照職業(yè)體育的規(guī)律發(fā)展成為一個(gè)規(guī)范和成熟的體育市場(chǎng)。中國(guó)足協(xié)作為職業(yè)聯(lián)賽的發(fā)起者，一直扮演著職業(yè)聯(lián)賽的管理者和組織者的雙重角色，并建立了職業(yè)聯(lián)賽的管辦組織架構(gòu)，全面介入職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成了對(duì)職業(yè)聯(lián)賽既管又辦、管辦不分的高度壟斷。

由于職業(yè)聯(lián)賽長(zhǎng)期角色不清、責(zé)權(quán)不明、利益不公、監(jiān)督缺失，導(dǎo)致假球黑哨和貪污腐敗滋生，職業(yè)聯(lián)賽陷于混亂和失控狀態(tài)，2009年中國(guó)足壇的“反黑風(fēng)暴”引起了舉國(guó)上下的廣泛關(guān)注。足球職業(yè)化在經(jīng)歷了近20年的發(fā)展后，耗費(fèi)了巨大的社會(huì)資源，不僅未能依照職業(yè)體育的要求形成自身規(guī)范的專業(yè)化市場(chǎng)，而且足球運(yùn)動(dòng)整體技術(shù)水平逐年下降，職業(yè)足球聯(lián)賽的失控反映出聯(lián)賽治理結(jié)構(gòu)的混亂。面對(duì)來(lái)自社會(huì)的巨大壓力，中國(guó)足協(xié)推出了職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的措施， 并在2012年2月中國(guó)足球協(xié)會(huì)特別代表大會(huì)上通過(guò)了“職業(yè)聯(lián)賽管辦分離方案”，該方案取消原有的中超委員會(huì)和中甲委員會(huì)，設(shè)立有中國(guó)足協(xié)、地方協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部、中超公司和特邀社會(huì)人士參與的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)，全面負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)管理，在理事會(huì)下設(shè)立執(zhí)行局，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決議，具體負(fù)責(zé)聯(lián)賽的運(yùn)行管理，從2012年開始，理事會(huì)獨(dú)立管理、組織和運(yùn)營(yíng)聯(lián)賽。方案將中國(guó)足協(xié)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)聯(lián)賽直接管理的方式，改變?yōu)樵谥袊?guó)足協(xié)內(nèi)部設(shè)立職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局，將原中國(guó)足協(xié)的管理職能移交至屬下的聯(lián)賽理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局，試圖在不脫離中國(guó)足協(xié)實(shí)際控制下推動(dòng)職業(yè)足球聯(lián)賽的管辦分離。

2年來(lái)經(jīng)過(guò)各方的努力，尤其是經(jīng)過(guò)司法部門的嚴(yán)厲打擊，職業(yè)聯(lián)賽長(zhǎng)期存在的假球黑哨得到有效遏制，職業(yè)聯(lián)賽的內(nèi)外環(huán)境有了較大的改善。中國(guó)足協(xié)提供的數(shù)據(jù)顯示，2011-2012賽季中超電視觀眾人數(shù)增加了10%，但總?cè)雸?chǎng)人數(shù)僅增加6.4%，場(chǎng)均人數(shù)增加6.2%[1]。數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)場(chǎng)觀眾人數(shù)的增加并不明顯，反映出球迷對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的興趣和信心仍顯不足。另外由本土職業(yè)聯(lián)賽球員組成的國(guó)家隊(duì)在重大賽事中戰(zhàn)績(jī)逐年下降，不僅在世界杯和奧運(yùn)會(huì)未能出線，在一系列對(duì)外比賽中屢遭敗績(jī)，輿論普遍評(píng)價(jià)中國(guó)隊(duì)已淪為亞洲二至三流球隊(duì)[2]。

2 當(dāng)前“管辦不分”突出的問(wèn)題

針對(duì)中國(guó)足協(xié)實(shí)施的“管辦分離”，通過(guò)訪談，廣泛收集了業(yè)內(nèi)人士，法律、經(jīng)濟(jì)界人士，媒體、球迷和網(wǎng)民的意見，歸納和整理出當(dāng)前職業(yè)足球聯(lián)賽管辦不分的具體表現(xiàn)。

1）一家獨(dú)大行政壟斷，管辦合一固步自封。

在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和競(jìng)技體育封閉體制環(huán)境下產(chǎn)生的職業(yè)足球聯(lián)賽，自誕生以來(lái)一直受到“國(guó)情論”、“政府主導(dǎo)論”的影響，忽視了社會(huì)參與職業(yè)體育的合法利益和合理訴求，一方面行“職業(yè)”和“市場(chǎng)”之名向社會(huì)推廣職業(yè)聯(lián)賽，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資職業(yè)足球，另一方面又以“中國(guó)特色”為借口，違背職業(yè)體育的發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)行壟斷職業(yè)聯(lián)賽的管理運(yùn)行，極力排斥社會(huì)投資在職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展和決策上的話語(yǔ)權(quán)，在職業(yè)聯(lián)賽管理體制和運(yùn)行機(jī)制上形成中國(guó)足協(xié)一家獨(dú)大的壟斷地位。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為目前實(shí)施的管辦分離實(shí)質(zhì)是中國(guó)足協(xié)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)調(diào)整，不過(guò)是將原有的中超、中甲委員會(huì)合并成理事會(huì)，并非真正意義的職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革。①“一套人馬，兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得足協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心掌控，而中國(guó)足協(xié)社團(tuán)組織地位有名無(wú)實(shí)。內(nèi)部的理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)雖然在重大問(wèn)題上能主動(dòng)聽取各方面的意見，但眾多的聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)職能仍屬于中國(guó)足協(xié)內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)，真正的決策權(quán)力還在中國(guó)足協(xié)。理事會(huì)和執(zhí)行局并未成為獨(dú)立于中國(guó)足協(xié)的運(yùn)營(yíng)主體，其權(quán)力缺乏章程和制度的法律保障，使得其機(jī)構(gòu)和職能形同虛設(shè)。由中國(guó)足協(xié)自身倉(cāng)促推出的“管辦分離”措施缺乏對(duì)職業(yè)聯(lián)賽進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，因而無(wú)法使職業(yè)聯(lián)賽的管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革獲得根本性突破，實(shí)際上成了“修修補(bǔ)補(bǔ)”的游戲，本質(zhì)上有繼續(xù)維護(hù)自身利益的“假改革”之嫌。

2）職業(yè)聯(lián)賽定位不清，足協(xié)章程存在缺陷。

中國(guó)足協(xié)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)職業(yè)聯(lián)賽既管又辦，沒有依據(jù)職業(yè)聯(lián)賽的性質(zhì)，界定職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的相關(guān)主體和相應(yīng)職能，導(dǎo)致職業(yè)聯(lián)賽一直沒有形成自身完善獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)。2005年修改后的中國(guó)足協(xié)章程第7條“職責(zé)”中第4款規(guī)定，中國(guó)足協(xié)“制定并組織實(shí)施本運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的全國(guó)競(jìng)賽制度、競(jìng)賽計(jì)劃、規(guī)劃和裁判法，負(fù)責(zé)本運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目各類全國(guó)競(jìng)賽的管理。”[3]但第50條第2款仍規(guī)定“全國(guó)各級(jí)正式比賽、國(guó)家隊(duì)參加的公開比賽、由國(guó)際足聯(lián)或亞足聯(lián)委托本會(huì)承辦的比賽，由本會(huì)直接管理”[3]，這里所指的全國(guó)各類比賽包含了中超和中甲在內(nèi)的職業(yè)聯(lián)賽，而“直接管理”則成為了直接操辦。

法律界人士普遍質(zhì)疑非獨(dú)立法人地位的理事會(huì)的合法性，認(rèn)為不是法律和章程意義上的主體，不具備管理職業(yè)聯(lián)賽的合法性。①中國(guó)足協(xié)在2014年提交足代會(huì)新的章程（討論稿）中，沒有明確理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局的合法性。目前涉及聯(lián)賽的相關(guān)部門之間的法律關(guān)系仍然混亂，理事會(huì)如果作為職業(yè)聯(lián)賽的行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，首先需要獲得包括所有參與職業(yè)聯(lián)賽的各俱樂(lè)部的共同授權(quán)，理事會(huì)成員和理事會(huì)主席人選必須由參賽俱樂(lè)部公開選舉產(chǎn)生，而不能由中國(guó)足協(xié)以委派的方式指定，可以說(shuō)中國(guó)足協(xié)提出和實(shí)施的職業(yè)聯(lián)賽“管辦分離”措施從根本上缺乏法律依據(jù)[4]。

中國(guó)足協(xié)一直以來(lái)通過(guò)其章程將職業(yè)聯(lián)賽納入自己的管理和控制之下，并建立了一整套管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行班子，直接負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的規(guī)則制定、賽程安排和組織、俱樂(lè)部和球員注冊(cè)、球員轉(zhuǎn)會(huì)、裁判委派、財(cái)務(wù)管理、紀(jì)律處罰、糾紛仲裁和商務(wù)運(yùn)作。①這一做法直接造成職業(yè)聯(lián)賽長(zhǎng)期管辦不分的局面。媒體和網(wǎng)民普遍認(rèn)為職業(yè)聯(lián)賽的改革實(shí)際是利益關(guān)系格局的改革，在職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展改革上，需要真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，遵循職業(yè)體育的客觀規(guī)律，使中國(guó)足球的改革能符合大眾的利益，符合球迷的利益，而不是符合某一部門或少數(shù)人的利益。輿論普遍認(rèn)為，目前實(shí)施的管辦分離措施本質(zhì)上沒有突破長(zhǎng)期以來(lái)形成的利益格局，是一種典型的“換湯不換藥”的權(quán)宜之計(jì)。

3）聯(lián)賽管辦機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉難以理清。

中國(guó)足協(xié)關(guān)于職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離措施中，提出了理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)以及執(zhí)行局負(fù)責(zé)對(duì)中超和中甲聯(lián)賽的重大事宜進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，但方案提出由中國(guó)足協(xié)與地方會(huì)員協(xié)會(huì)牽頭組建中超（中甲）聯(lián)賽賽區(qū)委員會(huì)，由該委員會(huì)與執(zhí)行局共同負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)刂鲌?chǎng)俱樂(lè)部的競(jìng)賽、場(chǎng)地、接待、安保、技術(shù)、球迷、新聞等組織和管理。該方案沒有明確理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局的具體職責(zé)范圍以及與中國(guó)足協(xié)內(nèi)部相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系，也沒有明確賽區(qū)委員會(huì)和執(zhí)行局兩者在賽事過(guò)程中組織與協(xié)調(diào)的具體職能和分工，客觀上使聯(lián)賽組織運(yùn)作過(guò)程與關(guān)系更加復(fù)雜。

依據(jù)管辦分離措施的相關(guān)規(guī)定，中超公司接受理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局的領(lǐng)導(dǎo)，但在實(shí)施中中國(guó)足協(xié)又將負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽具體運(yùn)營(yíng)的執(zhí)行局人員編制掛靠在中超公司，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員工資由中超公司負(fù)擔(dān)，造成執(zhí)行局和中超公司在實(shí)際運(yùn)行中相互交叉和矛盾重重。受這些復(fù)雜因素的制約，無(wú)論是執(zhí)行局還是中超公司實(shí)際上難以有效地履行聯(lián)賽賦予的相關(guān)職責(zé)，也難有各自在聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)中的獨(dú)立運(yùn)作空間。

4）聯(lián)賽經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期壟斷，利益訴求遭遇漠視。

在中國(guó)足協(xié)的章程、相關(guān)的管理制度和實(shí)際運(yùn)作中，一直嚴(yán)重存在著忽視各職業(yè)俱樂(lè)部作為職業(yè)聯(lián)賽市場(chǎng)主體正常的經(jīng)濟(jì)利益和相關(guān)權(quán)益的合理訴求。①參與中超聯(lián)賽的各俱樂(lè)部既是中超聯(lián)賽的參與者，又是中超公司的股東。但俱樂(lè)部對(duì)聯(lián)賽只有建議權(quán)和申訴權(quán)，沒有決策權(quán)。中國(guó)足協(xié)2005年修改的章程中第45條關(guān)于職業(yè)足球俱樂(lè)部的規(guī)定：“職業(yè)足球俱樂(lè)部在本會(huì)會(huì)員協(xié)會(huì)和本會(huì)相關(guān)專項(xiàng)委員會(huì)注冊(cè)，參加本會(huì)主辦的職業(yè)聯(lián)賽，以市場(chǎng)運(yùn)作為手段，以提高中國(guó)足球水平為目的，具有獨(dú)立法人資格的組織?！盵3]這一規(guī)定把俱樂(lè)部投資參與職業(yè)聯(lián)賽的目的僅僅局限于提高中國(guó)足球水平，明顯抹殺了職業(yè)聯(lián)賽的市場(chǎng)性質(zhì)和職業(yè)俱樂(lè)部作為體育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織最基本的經(jīng)濟(jì)利益訴求。在涉及職業(yè)聯(lián)賽的重大問(wèn)題上，如俱樂(lè)部準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、賽程安排、球員轉(zhuǎn)會(huì)、財(cái)務(wù)賬目、收入和分配等重大議題上，各俱樂(lè)部基本上沒有參與決策的權(quán)利。中國(guó)足協(xié)長(zhǎng)期掌控了職業(yè)聯(lián)賽的經(jīng)濟(jì)利益分配的話語(yǔ)權(quán)，在中超公司成立之前，中國(guó)足協(xié)一直沒有公布每年聯(lián)賽的財(cái)務(wù)收支賬目，自行決定聯(lián)賽經(jīng)濟(jì)收入的分配。2006年成立的中超公司雖然是由中國(guó)足協(xié)、各俱樂(lè)部共同一次性出資組建的合資股份公司，并依法共同享有資產(chǎn)權(quán)益。但在章程第4條規(guī)定，中國(guó)足協(xié)是中超聯(lián)賽產(chǎn)生的所有權(quán)利的最初所有者。在本條款和中國(guó)足協(xié)超級(jí)聯(lián)賽商務(wù)管理實(shí)施細(xì)則中，中超公司只是承擔(dān)中國(guó)足協(xié)授權(quán)的商務(wù)代理機(jī)構(gòu)，并不擁有職業(yè)聯(lián)賽以及商務(wù)資源開發(fā)的所有權(quán)。

經(jīng)濟(jì)界人士普遍認(rèn)為職業(yè)聯(lián)賽既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，又具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，需要兼顧企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和社會(huì)效益，應(yīng)該按照其自身發(fā)展規(guī)律和規(guī)范發(fā)展。①目前職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)行各方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是混亂的，職業(yè)聯(lián)賽投資人的權(quán)益沒有得到相應(yīng)的保障，職業(yè)俱樂(lè)部的企業(yè)建設(shè)極不規(guī)范。中國(guó)足協(xié)長(zhǎng)期以來(lái)以自身利益為核心，漠視職業(yè)聯(lián)賽投資人和俱樂(lè)部的經(jīng)濟(jì)訴求是職業(yè)聯(lián)賽規(guī)范發(fā)展的主要障礙，正是由于缺乏職業(yè)俱樂(lè)部合法權(quán)益保障的有效機(jī)制，制約了俱樂(lè)部作為聯(lián)賽主體的主動(dòng)性和積極性，無(wú)法依托俱樂(lè)部建立起職業(yè)聯(lián)賽自身完善的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，沒有俱樂(lè)部的經(jīng)濟(jì)效益，難有職業(yè)聯(lián)賽的社會(huì)效益。

5）忽視聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)規(guī)律，缺乏有效專業(yè)管理。

調(diào)查顯示，中國(guó)足協(xié)在職業(yè)聯(lián)賽20年的管理運(yùn)營(yíng)中，一直習(xí)慣用行政手段管理聯(lián)賽，由于缺乏專業(yè)化的管理和經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致職業(yè)聯(lián)賽組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制混亂，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)未有根本性的改善。加上財(cái)務(wù)制度缺乏公開透明，俱樂(lè)部的權(quán)益得不到保障，打擊了職業(yè)聯(lián)賽投資者的信心，幾乎每個(gè)賽季都會(huì)有俱樂(lè)部投資人退出，相當(dāng)多的俱樂(lè)部長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，制約了職業(yè)聯(lián)賽的健康發(fā)展。①

2006年由中國(guó)足協(xié)發(fā)起，聯(lián)賽各俱樂(lè)部參與成立了中超聯(lián)賽公司，屬于股份制。其中中國(guó)足協(xié)占有36%的股份，聯(lián)賽16個(gè)俱樂(lè)部各自占有4%的股份。中超公司章程顯示其主要職責(zé)是接受中國(guó)足協(xié)的授權(quán)，代理經(jīng)營(yíng)和開發(fā)中超聯(lián)賽的整體商務(wù)資源，屬于中超聯(lián)賽商務(wù)開發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。中國(guó)足協(xié)在其章程中未賦予中超公司承擔(dān)職業(yè)聯(lián)賽的組織運(yùn)營(yíng)職責(zé)，中超公司章程總則中也未有明確規(guī)定。但在中超公司章程第9章第40條提出設(shè)立中超聯(lián)賽委員會(huì)，具有對(duì)中超聯(lián)賽的競(jìng)賽管理職能，此條款未明確該中超聯(lián)賽委員會(huì)與2012年之前的中國(guó)足協(xié)超級(jí)聯(lián)賽委員會(huì)和2012年設(shè)立的理事會(huì)之間的法律關(guān)系。由于中超公司對(duì)聯(lián)賽的管理職能長(zhǎng)期局限在代理商務(wù)開發(fā)的狹窄范圍，失去聯(lián)賽所有者的法人地位，無(wú)法擁有中超聯(lián)賽管理經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)權(quán)，也就無(wú)法發(fā)揮職業(yè)聯(lián)賽組織者、經(jīng)營(yíng)者的專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的作用。

3 真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)足球聯(lián)賽管辦分離的基本措施

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》明確提出：“健全歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用各種生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)?！盵5]246強(qiáng)調(diào)要“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。”[5]2442014年10月20日國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確提出：“完善職業(yè)體育的政策制度體系，擴(kuò)大職業(yè)體育的社會(huì)參與，鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)聯(lián)盟，逐步提高職業(yè)體育的成熟度和規(guī)范化水平?！盵6]因此，職業(yè)足球聯(lián)賽必須進(jìn)一步加快深化改革的步伐，遵循職業(yè)體育的發(fā)展規(guī)律，重塑職業(yè)聯(lián)賽的發(fā)展格局和發(fā)展模式，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，理順管理部門和聯(lián)賽關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置上起到?jīng)Q定性作用，加快組建中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)盟，強(qiáng)化職業(yè)俱樂(lè)部主體依法管理自身事務(wù)。從管理體制和運(yùn)行方式上解放思想，大膽創(chuàng)新，從職業(yè)聯(lián)賽產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理體制和運(yùn)行機(jī)制等根本問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)足球職業(yè)化發(fā)展方式的突破。

根據(jù)職業(yè)聯(lián)賽的現(xiàn)狀和發(fā)展特點(diǎn)以及社會(huì)環(huán)境等因素，職業(yè)聯(lián)賽的改革需要逐步建立起“政府扶持、政府與社會(huì)全方位監(jiān)督、職業(yè)聯(lián)盟自主經(jīng)營(yíng)管理、俱樂(lè)部規(guī)范參與”的聯(lián)賽運(yùn)行機(jī)制[7]。通過(guò)實(shí)施管辦分離，職能整合，全面規(guī)范職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)；通過(guò)調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，全面規(guī)范職業(yè)聯(lián)賽公司化的運(yùn)營(yíng)；依據(jù)職業(yè)體育的規(guī)范，全面整合職業(yè)聯(lián)賽資源，組建中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)職業(yè)聯(lián)賽自主化、市場(chǎng)化、專業(yè)化管理運(yùn)營(yíng)的最終目標(biāo)。

1）轉(zhuǎn)變政府職能，提高行業(yè)力度。

在政事分開和管辦分離的改革中，體育行政管理部門要突破部門利益固化的藩籬，帶頭轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和管理職能。按照職業(yè)體育的客觀規(guī)律來(lái)制定職業(yè)聯(lián)賽政事分開和管辦分離的改革措施，強(qiáng)化“管”的職能，完善“辦”的機(jī)制[8]。破除行政壟斷，強(qiáng)化行業(yè)自律是當(dāng)前職業(yè)體育改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。職業(yè)聯(lián)賽管理職能的轉(zhuǎn)變包括2個(gè)方面的改革，一是“政事分離”，即總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心和中國(guó)足協(xié)之間組織體制和職能上的脫鉤和分離，足管中心作為總局的職能部門，承擔(dān)足球運(yùn)動(dòng)，包括職業(yè)足球聯(lián)賽在內(nèi)的宏觀指導(dǎo)、政策制定和行政監(jiān)管職責(zé)。中國(guó)足協(xié)作為全國(guó)性行業(yè)組織，必須加快實(shí)體化的步伐，完善自身的組織建設(shè)，承擔(dān)全國(guó)范圍內(nèi)足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展的整體規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范、組織的管理職責(zé)。二是“管辦分離”，即在行業(yè)內(nèi)部，中國(guó)足協(xié)應(yīng)發(fā)揮行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的管理作用，包括制定足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展的整體行業(yè)規(guī)劃、政策落實(shí)監(jiān)督、行業(yè)規(guī)范執(zhí)行，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部矛盾，將具體“辦”的職務(wù)交由不同的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。就職業(yè)聯(lián)賽而言，中國(guó)足協(xié)應(yīng)擺脫既是“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的雙層角色，承擔(dān)起職業(yè)聯(lián)賽監(jiān)管者、協(xié)調(diào)者的責(zé)任，職業(yè)聯(lián)賽的具體運(yùn)營(yíng)則應(yīng)盡快交由以職業(yè)聯(lián)賽投資人為主體組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的職業(yè)聯(lián)盟專業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，加快完善職業(yè)聯(lián)賽專業(yè)化聯(lián)盟的治理結(jié)構(gòu)。

職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離可分步推進(jìn)，首先需要明確中國(guó)足協(xié)和職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的職責(zé)劃分，將目前聯(lián)賽理事會(huì)從中國(guó)足協(xié)剝離出來(lái)，改造成為包括職業(yè)聯(lián)賽投資人、其他社會(huì)人士組成的職業(yè)聯(lián)盟。參照國(guó)外職業(yè)聯(lián)賽的做法，聯(lián)盟成員應(yīng)包括所有參與職業(yè)聯(lián)賽的俱樂(lè)部投資人代表，將目前中國(guó)足協(xié)實(shí)際擁有的職業(yè)聯(lián)賽決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給職業(yè)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟對(duì)職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的統(tǒng)一。在移交運(yùn)營(yíng)職責(zé)后，中國(guó)足協(xié)作為行業(yè)管理者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，擁有對(duì)職業(yè)聯(lián)盟的重大決議的一票否決權(quán)，并列入職業(yè)聯(lián)盟章程。聯(lián)盟要加快完善職業(yè)聯(lián)賽管理相關(guān)規(guī)章制度，加快對(duì)職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和管理運(yùn)營(yíng)人員的調(diào)整，確保內(nèi)部結(jié)構(gòu)與職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)管理職能的全面對(duì)接。

2）明確聯(lián)賽產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立各方法律地位。

鑒于職業(yè)聯(lián)賽管辦不分狀況與現(xiàn)行職業(yè)足球聯(lián)賽的產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂有著密切關(guān)系，因此需要從根本上改變目前職業(yè)聯(lián)賽混亂的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按照職業(yè)足球和職業(yè)足球聯(lián)賽的基本規(guī)律和要求，制定和完善職業(yè)聯(lián)賽的相關(guān)法規(guī)和政策，明確界定中國(guó)足協(xié)和職業(yè)聯(lián)賽投資人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和相關(guān)責(zé)權(quán)利，依法保障職業(yè)聯(lián)賽投資人的合法權(quán)益。中國(guó)足協(xié)必須放棄擁有的所謂“聯(lián)賽初始產(chǎn)權(quán)”，將職業(yè)聯(lián)賽的所有權(quán)歸還給職業(yè)聯(lián)賽的投資人，主動(dòng)擔(dān)負(fù)起職業(yè)聯(lián)賽監(jiān)管人的責(zé)任。只有從產(chǎn)權(quán)關(guān)系和相應(yīng)制度上正本清源，從法律上明確職業(yè)聯(lián)賽涉及各方的法律地位和職能職責(zé)，才能理順職業(yè)聯(lián)賽管與辦的各方關(guān)系，為職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的改革提供相關(guān)法律依據(jù)。

加快實(shí)施中超公司股權(quán)的重組，將其改造成為職業(yè)聯(lián)盟屬下的股份制的職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)公司，公司接受聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)，股東包括所有中超和中甲俱樂(lè)部。將中國(guó)足協(xié)的資金和人員全部從中超公司撤離，原中國(guó)足協(xié)的股份分?jǐn)偟街屑赘骶銟?lè)部，職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)公司的決策機(jī)構(gòu)董事會(huì)由會(huì)員俱樂(lè)部選派代表組成，各俱樂(lè)部股份均等，董事長(zhǎng)可輪流擔(dān)任?？偨?jīng)理則通過(guò)公開聘任的職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任，建立健全職業(yè)聯(lián)賽公司的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)管理職業(yè)聯(lián)賽的各項(xiàng)規(guī)章制度，改造后的職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)公司全面承擔(dān)職業(yè)聯(lián)賽的整個(gè)運(yùn)營(yíng)管理。

國(guó)家體育總局應(yīng)盡快制定《職業(yè)體育和職業(yè)聯(lián)賽的管理辦法》，從法規(guī)上明確職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的相關(guān)規(guī)定。中國(guó)足協(xié)需要按照職業(yè)聯(lián)賽的規(guī)律和要求制定《職業(yè)聯(lián)賽手冊(cè)》等行業(yè)管理規(guī)范。職業(yè)聯(lián)盟需要按照市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)責(zé)任承擔(dān)起職業(yè)聯(lián)賽的經(jīng)營(yíng)管理文件，制定《職業(yè)聯(lián)賽章程》等行為規(guī)范。只有確立職業(yè)聯(lián)賽各方相互之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法律責(zé)任和行為準(zhǔn)則，職業(yè)聯(lián)賽的管理和運(yùn)營(yíng)才會(huì)有章可循。

3）完善聯(lián)賽管理結(jié)構(gòu)，理順聯(lián)賽管辦關(guān)系。

實(shí)施職業(yè)聯(lián)賽管辦分離的改革，必須明確涉及職業(yè)聯(lián)賽的各方在職業(yè)聯(lián)賽中的角色地位，才能進(jìn)一步明確各自的基本職責(zé)。在目前我國(guó)涉及職業(yè)體育的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全的情況下，足球管理中心和中國(guó)足協(xié)還必須做好職業(yè)聯(lián)賽的協(xié)調(diào)人的角色，積極與各級(jí)政府或社會(huì)的其他部門溝通協(xié)商，為職業(yè)聯(lián)賽提供相應(yīng)的保障。在職業(yè)聯(lián)盟形成后，作為職業(yè)聯(lián)賽的經(jīng)營(yíng)者，聯(lián)盟必須主動(dòng)積極地承擔(dān)起職業(yè)聯(lián)賽整體運(yùn)營(yíng)的重任，按照現(xiàn)代企業(yè)的要求，規(guī)范自身的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全職業(yè)聯(lián)賽內(nèi)部的決策與運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)規(guī)章制度，從聯(lián)賽規(guī)劃、規(guī)范建立、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用、分配機(jī)制、賽區(qū)管理、紀(jì)律執(zhí)行等方面全面行使經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)。職業(yè)俱樂(lè)部既是聯(lián)賽的出資人，又是聯(lián)賽的參與者，既要履行出資人的職責(zé)和享有出資人的相應(yīng)權(quán)益，又要接受職業(yè)聯(lián)賽章程的約束，履行作為參與者的責(zé)任和義務(wù)。職業(yè)俱樂(lè)部必須遵守國(guó)家法律法規(guī)，依據(jù)聯(lián)賽章程進(jìn)一步規(guī)范俱樂(lè)部企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和自身基本建設(shè)，自覺接受足球管理中心的監(jiān)管和中國(guó)足協(xié)的行業(yè)管理，不僅通過(guò)自身俱樂(lè)部的規(guī)范經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)要積極承擔(dān)提高中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)水平的社會(huì)責(zé)任。

4）遵循職業(yè)聯(lián)賽規(guī)律，提高聯(lián)賽經(jīng)營(yíng)水平。

要全面清理職業(yè)聯(lián)賽中的不合理規(guī)章制度，明確各主體對(duì)職業(yè)聯(lián)賽管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的具體職責(zé)，理順聯(lián)盟、中超公司和各俱樂(lè)部之間的關(guān)系，保障各俱樂(lè)部在職業(yè)聯(lián)賽中合法權(quán)益，加快完善職業(yè)聯(lián)賽的法治結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范和治理職業(yè)聯(lián)賽的發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)各俱樂(lè)部通過(guò)科學(xué)訓(xùn)練和科學(xué)管理，提高足球運(yùn)動(dòng)水平，擴(kuò)大職業(yè)聯(lián)賽的社會(huì)影響力，實(shí)現(xiàn)職業(yè)聯(lián)賽競(jìng)技水平和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。

職業(yè)聯(lián)盟、中超公司和各俱樂(lè)部需要依據(jù)職業(yè)體育的規(guī)律和要求，加快對(duì)職業(yè)聯(lián)賽市場(chǎng)規(guī)范的建立，盡快制定職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)規(guī)劃和實(shí)施方案，在中國(guó)足協(xié)全面移交相關(guān)運(yùn)營(yíng)職權(quán)后，職業(yè)聯(lián)賽能盡快進(jìn)入穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)狀況。中超公司必須盡快根據(jù)職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)規(guī)范和要求，加快組建運(yùn)營(yíng)班子，通過(guò)健全公司內(nèi)部架構(gòu)、聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人、完善運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、明確職責(zé)分工等環(huán)節(jié)，全面承擔(dān)起職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)重任，加快提高職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營(yíng)水平。

5）建立聯(lián)賽保障體系，強(qiáng)化聯(lián)賽監(jiān)督機(jī)制。

探索具有中國(guó)特色的職業(yè)體育發(fā)展模式，既需要遵循職業(yè)體育的一般規(guī)律，但又不能脫離當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。由于職業(yè)聯(lián)賽具有較大的社會(huì)影響，同時(shí)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，因此，政府有關(guān)部門要從促進(jìn)職業(yè)聯(lián)賽健康穩(wěn)步的發(fā)展與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治高度來(lái)推進(jìn)職業(yè)聯(lián)賽改革，加大對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的扶持力度。加快將職業(yè)體育和職業(yè)聯(lián)賽納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和大文化產(chǎn)業(yè)范疇，設(shè)立財(cái)政引導(dǎo)性專項(xiàng)基金，發(fā)行足球彩票，提供貸款貼息和政府采購(gòu)以及相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策等措施，拓寬社會(huì)資金進(jìn)入職業(yè)體育和職業(yè)足球聯(lián)賽的渠道，鼓勵(lì)民營(yíng)資本和外資以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式投資職業(yè)俱樂(lè)部，在比賽場(chǎng)地和訓(xùn)練用地、信貸、上市融資等方面給與積極扶持。同時(shí)要強(qiáng)化對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮體育部門、司法部門、社會(huì)組織、社會(huì)輿論、傳媒的監(jiān)督作用，全方位防止職業(yè)聯(lián)賽的“假、黑、賭”等其他違反國(guó)家法律、職業(yè)聯(lián)賽制度和社會(huì)道德的行為。

注釋：

①國(guó)家體育總局體育哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（1707SS11115）座談、調(diào)查紀(jì)要。

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