公共價值理念在電子政務績效評價指標體系中的應用研究

林瑤瑤

（海南大學（儋州校區(qū)） 應用科技學院，海南 儋州 571700）

1 問題的提出

20世紀70年代，西方政府管理出現(xiàn)了失控、低效率、巨額的財政赤字以及民眾的信任危機等一系列的政府管理非低效行為。為解決這些危機，英美等西方發(fā)達國家紛紛掀起一股“新公共管理運動”改革熱潮，主張把市場化的運作機制和管理手段引入公共管理和公共服務中，目的是以靈活的企業(yè)化政府管理方式逐步取代舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式，提高政府的公共服務品質。在市場經(jīng)濟的條件下，政府只有了解公民的需求，才能真正保證公共服務質量的品質。當前，國內外評估機構及學者也提出了各種各樣的電子政務的績效評估模式，可以說是“模式紛呈”，如“技術導向型”“項目導向型”“綜合評估型”等，這些評估為我們從總體上把握電子政務的發(fā)展趨勢與導向，樹立了最佳實踐標桿，并為識別潛在問題提供很好的參考。但這些五花八門的模式也存在或多或少的不足。即政府績效評價的工具性特征和效率至上的價值追求給政府績效評估帶來了巨大的缺陷，在工具理性的威力和成就面前，價值理性被遺忘、曲解或忽視，如若沒有價值的引導和規(guī)范，評估時必然在價值選擇方面不知所措，尤其是面對復雜的公共行政環(huán)境，電子政務績效評估將不可避免地陷入政府績效管理的諸多困境：偏離公共利益和公共性、公民滿意度方面的價值追求，出現(xiàn)重效率輕公平，重結果輕過程等問題。

基于此，從理論視域探討電子政務績效評估的內在價值尋求，構建一種公共價值綜合評估模型，有助于政府樹立科學的發(fā)展觀和績效觀，推行行政觀念從管制向服務轉變。

2 公共價值對電子政務服務質量評價體系設計的理論指導

美國哈佛大學Mark H.Moore在《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中提出了公共價值這一概念。他認為政府的首要任務不是確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和他們對公共價值的理解，改變組織職能和行為，創(chuàng)造新的價值。對于電子政務績效評估而言，公共價值是構建電子政務績效管理系統(tǒng)、類型以及范式的靈魂。它是公共服務管理者和使用者價值偏好博弈的結果，為了達到大多數(shù)人利益的相對平衡，需要政府官員和利益相關者以公眾的偏好為中心，有效處理公眾最關注的問題，從而完善政府的服務型職能和行為。

在電子政務服務質量績效評估的框架中，公共價值體現(xiàn)在3個方面。第一，以公共精神，促進政府管理者建立一種集體的、共同的公共服務和公共利益觀念，由“替民作主”的觀念轉向“由民作主”；第二，拉近公民與政府間的距離，重視公民的權利，擴大公民的參與，使得滿足公共需要的服務可以通過集體努力和合作過程得到有效落實；第三，關注社會效益，對于行政效率和社會效益同樣重視，不僅要求政府行為必須有效率，還要求政府行政目標及其實現(xiàn)方式正確，并產(chǎn)生良好的社會效益、經(jīng)濟效益和政治效益。

2.1 剔除政府自立性

處在初期的電子政務建設以實現(xiàn)政府辦公自動化為重點。該階段的績效評估重點是信息技術在政府內部運用水平，包括對政府網(wǎng)站建設、信息系統(tǒng)建設，人員培訓等電子政務自身的建設狀況。目的是考察信息技術在不打破現(xiàn)有條狀分割的體制下，能否改善工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制下傳統(tǒng)的行政成本過高、行政效率低下的局面。以聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務局評估機構為代表，該機構于2003年出具的《2003年處于十字路口的電子政務》評估報告的核心目標是：不浪費、有目標、有意義的電子政務。主要作用是將部門績效目標和系統(tǒng)的績效目標融合在一起，重點考察電子政務建設的效果和效率。這種單純的以效率取向為基礎的傳統(tǒng)評估模式給政府績效管理帶來了巨大缺陷，即在績效評估當中，由于政府本身存在自利性，會追逐自身利益最大化，往往偏離公共利益和公共性、平等性的價值追求。要在電子政務績效評估的制度安排過程中融入以公眾利益為中心理念，以剔除政府自利性為前提，提供有利于管理和約束行為的機制。諸如，新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、利益相關者理論以及治理理論等與績效評估制度安排相關的基礎理論。否則，政府就會源源不斷地將公眾利益轉換成部門利益或個人利益。

其次，科層制下的政府績效評估的流程難免會帶來技術主義、繁文縟節(jié)以及形式至上等問題。公共價值主張重構一種“直接面對顧客”的評估理念。也就是需要政府的績效評估改變以往的單一評估主體，讓公民參與到公共行政決策和公共事務管理中去，重點考察政府內、外部的管理效果和服務職能。通過整合、重組、優(yōu)化，打破時間、空間以及部門條塊狀的制約，明確電子政務流程再造是否提高了政府的行政效率，更重要的是公民能否隨時隨地享受無縫隙的高效優(yōu)質的服務，比如在線辦事、在線審批、公民留言以及市長信箱等。

2.2 提高公民參與度

公共價值在技術應用方面，主張應用信息通信技術提升機會平等和社會公平，讓所有的社會成員都能融入到信息社會中來。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，公民和企業(yè)可以自主利用互聯(lián)網(wǎng)行使知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權，同時，政府與生俱來的“公共性”要求其必須體現(xiàn)活動的公平與正義，使得電子政務的門戶網(wǎng)站成為政府信息公開、公民表達民意的重要渠道。以《2008年聯(lián)合國電子政務調查報告：從電子政府到連接性治理》為例，其主要是通過電子政務系統(tǒng)來提高公共服務質量和電子參與度。著重考察在線服務和公眾與政府的之間的互動能力。這種模式將基礎設施建設、人文環(huán)境等作為影響電子政務建設的因素，彌補了單一維度考察電子政務績效的片面性，較全面展示電子政務建設各方面狀況。另外，績效評估指標還以衡量用戶使用感受度指標為基礎。政府網(wǎng)站是否有績效不僅由政府本身的利益決定，政府網(wǎng)站乃至電子政務績效評估水平的高低發(fā)言權應歸屬于電子政務的相關利益者。

2.3 兼顧多方利益

建立在對新公共管理理論批判基礎上的新公共服務理論，認為政府與企業(yè)不同，應服務于公民，而不是服務于顧客。公民是政府行政運行的中心，公民的意愿與要求是政府行政的出發(fā)點和歸屬點，政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而應把自己看成是完全為公民而存在的服務提供者，自己的任務就是為公民提供高效、優(yōu)質的公共服務，以滿足公民多樣化的、個性化的需求。公共價值主張績效評估的中心是關注電子政務的“影響”，重點考察電子政務在社會效益、公平、政府信任、公民滿意度以及對政府責任和響應的績效。以《2012年聯(lián)合國電子政務調查報告：面向公眾的電子政務》績效評估報告為例，其主要重視在線服務、支持多渠道服務；消除弱勢群體與政府間的數(shù)字鴻溝；普及電子政務，實現(xiàn)效益最大化。

3 公共價值在電子政務服務質量指標體系中的應用

本文根據(jù)公共價值的理念，主要從透明度、責任、效率、公民參與以及服務個性化5個方面構建電子政務服務質量體系，見表1。

表1 基于公共價值電子政務服務質量績效評價指標體系

3.1 透明度

當前，網(wǎng)絡作為新興的信息傳播的途徑逐漸為政府和公民所接受，政府利用網(wǎng)絡公開信息是政府的義務，也是保障公民基本知情權以及監(jiān)督權的有力舉措。因此，政府信息公開透明度是評價電子政務服務質量的必然要求，影響透明度的因素很多，包括政府網(wǎng)站信息分類合理、內容全面的程度、政府網(wǎng)站及時公開信息的程度、政府網(wǎng)站信息檢索功能以及查找信息準確率等。

3.2 責 任

隨著公眾對網(wǎng)絡信息依賴程度的增強，政府網(wǎng)站面臨的各種風險也越來越多，政府網(wǎng)絡安全日益受到關注。如病毒、黑客等在破壞信息基礎設施的同時，不僅將導致政府信息失真、政府計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)癱瘓，泄露公民隱私，而且有可能給依賴政府信息的公信力而做決策的管理者或國家造成不可彌補的重大損失。這是對政府在維護自身利益、公民利益方面的極大考驗，要求政府提高應對信息風險的能力。

3.3 效 率

迄今為止，政府仍然是行政學研究關注的焦點以及政府管理追求的最終目標。政府效率既涉及到政府服務本身的職能轉變、政府流程的優(yōu)化以及行政成本的降低，也關乎到公民使用電子政務的直觀感受。本文中，效率的測評主要從網(wǎng)站的導航以及操作的便捷性程度、政府網(wǎng)站鏈接資源豐富并且可以隨意瀏覽的程度、政府網(wǎng)站反應速度、政府網(wǎng)站在線辦理的效率、政府網(wǎng)站在線辦理處理問題的態(tài)度、政府網(wǎng)站提供在線辦理服務種類以及政府網(wǎng)站信息更新速度等方面考慮。

3.4 公民參與

反應性反應是衡量政府部門對公民要求的反映速度，從政府角度出發(fā)，這一維度意義深遠。長期以來，我國政府服務在這個層面還存在諸多不足。對公民而言，政府能迅速響應并解決他們的問題，他們就會認為政府提供的服務是高質量的，相反多部門的推諉、扯皮則會將公民的反感情緒推向極端化。

3.5 服務個性化

服務的最高境界是以每一位公民的最高利益為出發(fā)點，政府要了解、關懷公民的個性化需求與期望。移情性是政府職能轉變的標志，適用于電子政務服務質量測評研究。

4 結 語

政府績效評估的方法、指標和技術并不是一成不變的，要根據(jù)行政改革的變化而調整。因此，多元化的政府績效評估體系如何順應組織環(huán)境的變化，如何在變化當中與組織結構內嵌，如何將公共價值貫穿于評估中確保評估的有效性和合理性，仍需不斷探索。政府組織猶如一個微型社會，不可避免地反映出現(xiàn)實多元社會中的不同價值，同時也會面對外部環(huán)境價值的沖突，因此，政府如何協(xié)調好各個方面的利益，整合各個領域的沖突，在眾多價值中把握重點，也需要科學的理論依據(jù)。

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