城中村改造中的社會治理困境與民生需求滿足

胡鈺波++宗傳宏

在我國城市化工業(yè)化雙引擎作用下，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市。高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化造成了城市發(fā)展的不平衡，城中村就是諸多不平衡發(fā)展的形式之一，成了城市中的“補丁”。對城中村的改造，是我國改革開放以來一直進行的城鎮(zhèn)化探索。

城中村從字面理解即為“城市中的鄉(xiāng)村”，其實這種理解大致上是不錯的，只不過這里的“村”并非我們普遍意義上理解的村，許多學(xué)者對其進行過理論上的定義。比如，李釗（2001）認為城中村就是在城市快速發(fā)展過程中，城市將一些距新舊城區(qū)較近的村莊納入城市建設(shè)用地內(nèi)，這些村莊就是城中村；李培林（2002）認為城中村是指那些位于城市和村落之間的混合社區(qū)；李誠（2005）認為，城中村不僅是空間概念，更是社會經(jīng)濟概念，它是指在城市建成區(qū)內(nèi)所保留的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟生活、人員身份、管理方式等方面依然傳承農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)村聚落點。筆者認為，“村”包括以上學(xué)者提出的集中情況，主要是廣義上代指那些嚴重滯后于城區(qū)發(fā)展步伐的區(qū)域，既包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通等硬件方面，也包括社會治安、教育文化等軟件方面，還包括人的思想觀念、文化素質(zhì)等人文方面。

從實際情況來看，城中村確實造成了許多社會問題：城中村的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)管理混亂；建設(shè)布局混亂，土地利用效率低；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差。

一、城中村改造的國內(nèi)外研究

（一）國外研究情況

由前所述，城中村是我國城鎮(zhèn)化過程中的獨特現(xiàn)象，在國外并沒有與其內(nèi)涵相同的城市功能區(qū)。但是國外與內(nèi)城相關(guān)的如貧民窟、灰色地帶等區(qū)域與城中村有著諸多相似之處，國外學(xué)者稱之為自住型居住區(qū)（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀前后西方城市化過程中的貧民窟發(fā)展迅猛，產(chǎn)生了如貧窮、污染、安全等一系列問題，因此早期的西方學(xué)者多數(shù)支持對其進行清除。20世紀40年代左右，西方各國開展著名的“城市更新”運動，其主要內(nèi)容就包含了對貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號，當(dāng)時具有代表性的有美國的紐約、芝加哥以及英國的曼徹斯特等城市。這種思想持續(xù)影響著世界城市化理念的后續(xù)發(fā)展，上世紀70年代的印度孟買甚至對貧民窟進行過強制清理行動，數(shù)以千計的貧民窟居民被驅(qū)逐。之后，隨著研究和實踐的不斷深入，國外學(xué)者也相繼提出了以政府主導(dǎo)，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國在上世紀80年代曾引入“聯(lián)合重建計劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃，并同意提供各種服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)立一個“土地占有合法化委員會”，委員會由多個利益相關(guān)方組成。[1]此外，不得不提的是在國外貧民窟改造中，社會組織的參與也起到了不可忽視的作用。

綜上可見，無論是國內(nèi)的城中村問題還是國外的貧民窟問題，其研究都有著從排斥型的感性認識到包容型的理性認識的過渡，從以城市發(fā)展為本到以人為本的過渡。

（二）國內(nèi)研究情況

我國學(xué)者早在上世紀80年代就對城中村問題開始關(guān)注，早期的研究從城鄉(xiāng)邊緣帶問題開始，主要觀點對城中村的評價偏向負面，認為其是城市發(fā)展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學(xué)者認識到，例如提供廉價住宅等方面的作用（李培林，2002），學(xué)術(shù)界開始嘗試城中村存續(xù)前提下的轉(zhuǎn)型研究。吳明偉等對流動人口聚居區(qū)進行了中西方比較，從優(yōu)化流動人口居住空間的角度探討城中村發(fā)展問題；黃怡從城市社會分層和居住隔離產(chǎn)生機制的角度闡述了城市外來人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發(fā)展演變的規(guī)律；張京祥等將城中村納入我國城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重構(gòu)過程中的階段性空間現(xiàn)象，提出城中村是社會結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，在我國二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價值和意義；馮健、劉玉則在我國城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現(xiàn)。至此，對城中村的研究開始納入較規(guī)范的城市地理學(xué)研究范疇。[3]

李培林（2002）從社會學(xué)的角度出發(fā)，通過對廣州市“城中村”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：村落的終結(jié)并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農(nóng)化和工業(yè)化的問題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問題，而在于它最終要伴隨產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組；陳鵬（2004）認為是“不僅要改變城中村的物質(zhì)面貌，更要改變原有的經(jīng)濟和社會發(fā)展模式”；周杰、陽建強（2004）認為城中村改造最終要實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：城中村的村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，集體所有的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，管理體制由村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄煞葜平?jīng)濟實體，物質(zhì)形態(tài)由城市村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；李立勛（2005）認為城中村的根本發(fā)展取向是走向真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從村民向市民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個基本方面，是一個綜合的社會轉(zhuǎn)變過程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學(xué)者提出了城中村改造的新思路：構(gòu)建“政府—村民—開發(fā)商”的利益均衡機制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問題及改造探討中，提出走政府、村集體、開發(fā)商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業(yè)的合作模式與城中村改造工程相結(jié)合。

二、我國城中村改造基本模式及實際困難

（一）我國城中村改造的基本模式

從學(xué)者們大量的研究成果和各地政府的實踐中，我們可以大致總結(jié)出我國采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：

1.模式一：重建模式

從空間角度，以改造基礎(chǔ)設(shè)施為主，利用針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地改革、戶籍制度改革等手段，試圖推進政府主導(dǎo)下的全面整改?？梢哉f這種模式的出發(fā)點是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動型改造模式。

2.模式二：配套模式

從社會治理的角度，政府通過配套公共設(shè)施服務(wù)、文化教育、廉價大型居住區(qū)等進行逐步改造。這種模式是針對城中村的形成并非僅僅是因為經(jīng)濟落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來流動人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動“形”的改造而不注重“質(zhì)”的提升，則會造成政府與村集體利益發(fā)生沖突，產(chǎn)生矛盾，進而導(dǎo)致主體對改造的主觀排斥性行為。

3.模式三：綜合模式

從社會與空間相結(jié)合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業(yè)的合作模式與城中村改造相結(jié)合，提出將利益各方整合起來形成多元共治的格局。這種模式是在社會治理的基礎(chǔ)上，逐步對基礎(chǔ)設(shè)施加以改造，但往往由于相關(guān)利益方的矛盾并沒有根本解決，在實際操作中，涉及政府、開發(fā)商、業(yè)主、居民等多方利益，協(xié)調(diào)起來面臨諸多困難。

（二）我國城中村改造的實踐困境

各地政府在城中村改造的實踐過程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實際遇到的困難也有相當(dāng)一部分是類似的。

1.思想觀念障礙

主要是居民往往對動遷到異地生活環(huán)境不適應(yīng)，或者動遷后生活成本提高等生活保障問題產(chǎn)生諸多憂慮。同時，相關(guān)管理部門在思想觀念上往往與居民處于對立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進行。

2.改造成本巨大

城中村改造主要成本費用包括集體土地改國有土地的評估、征地補償、變更費用，整條村改造或外遷建農(nóng)民公寓成本費用、農(nóng)民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經(jīng)濟組織改為法人公司的變更和資產(chǎn)評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生、五保戶福利、征兵）等，完全對城中村改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。特別對近年新建部分建筑質(zhì)量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會造成資源浪費，因此需要根據(jù)具體情況科學(xué)評估，慎重行事。

3.利益主體協(xié)調(diào)難度大

土地級差地租收益、集體所有土地改國有土地市場化行為所帶來的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問題往往涉及多方利益，如何相互協(xié)調(diào)、達到較好的平衡需要針對不同情況采取不同的對策。目前，城中村改造的主體是政府，責(zé)任焦點也是政府，由于缺乏社會參與，缺乏第三方參與，對利益的評估、監(jiān)督機制沒有確立起來，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質(zhì)疑。

4.政策法規(guī)的死角仍然較多

城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規(guī)，但各條線的政策法規(guī)往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時，往往無法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復(fù)雜，在具體操作中產(chǎn)生矛盾時，有時缺乏具體的操作依據(jù)。

5.“人”的問題突出

新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化過程，城中村中集中涉及外來人口居住問題、村民的就業(yè)安置問題、居民的思想觀念問題等。城中村的改造不能只重形式不求實質(zhì)，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來的水平上。所以在城中村改造的后續(xù)工作中如何加強對村民的思想轉(zhuǎn)變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉(zhuǎn)變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個重要的原因是長期以來，城中村作為城市的“補丁”，被排除在城市高速發(fā)展的進程之外，城中村居民與城區(qū)居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對城中村居民產(chǎn)生諸多不理解。由于缺乏長期的溝通理解，在城中村改造過程中，往往也容易形成不理解。

三、城中村改造的民生需求滿足

城市化工業(yè)化下的經(jīng)濟增長未能拉動“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略路徑出現(xiàn)公共品的非均等化覆蓋，導(dǎo)致現(xiàn)階段城中村地區(qū)陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長效機制，不能是政府單方面的推動，還要介入社會力量，且應(yīng)該充分體現(xiàn)以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進程中的這部分地區(qū)人口獲得相關(guān)制度的有效銜接，提高生活質(zhì)量。

（一）以“以人為本”的觀念為支撐

城中村改造過程中，涉及各方利益，協(xié)調(diào)起來非常困難，但關(guān)鍵的一點就是要真正樹立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國家政策方針下，從城中村實際出發(fā)，從居民的利益出發(fā)，研究評估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優(yōu)化提升、哪些必須改造重建。國外城中村改造經(jīng)歷了住房供應(yīng)和清除貧民窟→場地和服務(wù)→貧民窟的升級改造→使用權(quán)保障等階段，實質(zhì)上是走過了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過程。其過程中，根本的一點就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國城中村改造中是最缺乏的要素。

（二）以提高土地利用率為目標(biāo)

城中村改造的主要目的是發(fā)揮城中村土地的效率，產(chǎn)出更高的利益，因此，要科學(xué)合理地核算成本與效益的關(guān)系。土地成本中不僅僅涉及經(jīng)濟利益，還有諸多社會利益，需要統(tǒng)籌考慮，只有諸多成本與利益達到一定的平衡，才能推進城中村改造。例如，上海九星村通過城中村改造建立了九星市場，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對聲大大高于支持聲，村委會通過做工作，克服了巨大困難。動遷改造后，建立的九星市場土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。

（三）以社會參與為依托

要提高社會參與的力度，增加企業(yè)、中介組織、社會團體、高校、研究機構(gòu)等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭形成官產(chǎn)學(xué)研資相結(jié)合的城中村治理體系，即構(gòu)建政府部門、企業(yè)、高校和研究機構(gòu)、資本平臺等各方共同參與平臺，建立服務(wù)、管理、評估、監(jiān)督、投融資等綜合性的公共平臺。把社會力量融入政府管理和服務(wù)機制中，這樣才能真正發(fā)揮社會參與的力度和可持續(xù)性。社會參與的途徑主要有兩種：一是經(jīng)濟行為的參與。企業(yè)、中介組織等產(chǎn)業(yè)參與城中村改造，對城中村改造的利益分成，同時，接受具有資質(zhì)的第三方監(jiān)督，做到經(jīng)濟的透明化。二是社會行為的產(chǎn)業(yè)。重點是發(fā)揮高校、研究機構(gòu)、周邊社區(qū)、黨員干部等的作用，與城中村居民進行思想溝通，從人文方面長期關(guān)心城中村居民，解決日常生活中的實際問題。

（四）以解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”為核心

城中村中人口的“二元結(jié)構(gòu)”與空間的“二元結(jié)構(gòu)”并存。人口“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為外來流動人口與當(dāng)?shù)鼐用裼捎谖幕町惍a(chǎn)生的結(jié)構(gòu)差異；空間“二元結(jié)構(gòu)”主要表現(xiàn)為城中村與城區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化落后，人口素質(zhì)較低等方面的差異。解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”問題，主要有兩種路徑：一是加快流動人口同質(zhì)化。對于村居民以外來流動人口為主的城中村來說，進行同質(zhì)化的改造無疑是比較有效率的方式。外來居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強，有融入城市生活的意愿，因此可以進行類似城市發(fā)展的同質(zhì)化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國外城中村改造經(jīng)驗表明，某些特殊區(qū)域在某種程度上對城鎮(zhèn)化的進程有著不容忽視的促進作用。城市中心需要社會服務(wù)，往往也需要一定的低成本社區(qū)滿足這些需求。特別對大型或者特大型城市來說，保留部分城中村的形式是有必要的，關(guān)鍵的問題是要對城中村進行優(yōu)化改造，形成居住成本低、適宜居住、環(huán)境整潔、管理水平高等特點的城中村，與其他城區(qū)形成經(jīng)濟、社會、空間、文化等的協(xié)調(diào)和互補。對優(yōu)化整治城中村的選擇涉及城市和城區(qū)的發(fā)展定位，以及城中村在未來城市發(fā)展中的作用問題，不能一概而論，應(yīng)該因地制宜，對不同條件下的城中村進行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優(yōu)化。

四、結(jié)語

城中村是發(fā)展中的問題，必然需要通過發(fā)展來解決。這里套用李克強總理的一個比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過是快速治標(biāo)的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問題，則可能涉及到對我國整個城鎮(zhèn)化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生?。窟@需要更多的學(xué)者同仁們在更廣視角下進行新的研究、新的探索。

參考文獻：

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[2]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告——經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進程的對策[J].規(guī)劃研究，1999（9）.

[3]仝德，馮長春.國內(nèi)外城中村研究進展及展望[J].人文地理，1999（6）.

[4]劉磊.城中村改造模式研究——以廣州市天河區(qū)獵德村為例[D].重慶：西南大學(xué)，2008.

[5]高峰，董曉峰，侯典安，成剛.國內(nèi)城中村研究綜述[J].現(xiàn)代城市研究，2006（7）.

責(zé)任編輯：張煒