城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)風(fēng)險及城中村改造

2013年4月，國土部印發(fā)《開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），確定在十省市開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點?！兑庖姟芬螅瑖栏窠缍ǔ擎?zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，在有利于提高土地集約利用水平和綜合效益的前提下，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、人居環(huán)境改善等部署，確定試點范圍，堅決防止盲目大拆大建，造成新的浪費。

《意見》中所說的城鎮(zhèn)低效用地，主要指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地、布局散亂、設(shè)施落后、規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等。

X市是湖北省內(nèi)較大的城市，也是承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范市。作為湖北省低效用地再開發(fā)的試點市，X市2011年就曾零星開展城中村、棚戶區(qū)改造，以適應(yīng)城市發(fā)展需要回應(yīng)巨大的民生訴求。國土部《意見》印發(fā)后，X市決定借用政策的春風(fēng)，大規(guī)模實施“兩改兩遷”①工作，以實現(xiàn)城市面貌脫胎換骨的轉(zhuǎn)變。作為典型的中西部農(nóng)業(yè)大市，X市的“兩改兩遷”問題具有代表性。本文通過清理X市城中村、棚戶區(qū)的改造邏輯，探討中西部地區(qū)城市低效土地再開發(fā)的問題和前景。

一、地產(chǎn)泡沫的若隱若現(xiàn)

2012年，X市啟動“兩改”工作，計劃利用五年的時間，完成棚戶區(qū)和城中村改造。按照“舊城更新、組群發(fā)展”的總體思路，X市制定城區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，于2012年啟動舊城改造和城中村改造項目。我們拿到的改造數(shù)據(jù)顯示，44個“兩改”項目的總金額為8533.499億，總還建面積為1379.4764萬平方米，總還建套數(shù)為135 391套。若按每戶3口人計算，“兩改”項目牽動40.6173萬人。X市的房價為4000～5000元/平方米，按照5000元/平方米來計算，8533.499億資金可建17 066.998萬平方米的建筑面積，拆遷安置后剩余15 687.5216萬平方米的建筑面積。按照商業(yè)和住宅3∶7②的比例建設(shè)，住宅總面積為10 981.2651萬平方米，按100平方米/套的住宅面積計算，新建的商品房有1 098 126.51套，需要329.44萬人口住進X市區(qū)。X市全市總?cè)丝诮?00萬，市區(qū)人口不到150萬人③，意味著X市區(qū)要從周邊吸納300多萬人口。

X市作為湖北省內(nèi)的較大城市，城市發(fā)展當(dāng)然會帶來人口增加，但它只是內(nèi)陸的一個三線城市，區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展前景都不優(yōu)越。經(jīng)濟的欠發(fā)達及城市發(fā)展的漸進性，使其短期內(nèi)很難輻射周邊地市的人口，X市下轄縣市的農(nóng)民工不會過來買房。能承擔(dān)得起X市區(qū)高房價的，多半是占比例較少的城鄉(xiāng)富人群體，以及部分公務(wù)員和大中專院校教師。我們重點調(diào)查的F區(qū)，是X市的主城區(qū)和商業(yè)中心，也是“兩改兩遷”項目的主要實施區(qū)域。2013年市政府確立的31個“兩改”項目，F(xiàn)區(qū)總共啟動了16個項目中的14個。按照政府的統(tǒng)計數(shù)字，需征收各類房屋24 113戶、建筑面積400萬平方米，規(guī)劃建筑面積為1145萬平方米，總投資額達535億元，我們根據(jù)已開工的14個項目情況繪制表格如表1。

F區(qū)想發(fā)展以商務(wù)和高端商業(yè)為特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并不是不可以。問題是一下子啟動如此多的項目，F(xiàn)區(qū)每年有14億的財政收入，實難迅速消化537億的資金流。一個地方的工業(yè)化、城市化發(fā)展，帶來的城市經(jīng)濟總量是相對穩(wěn)定的，消費水平和消費能力的增長也要有個過程。居民的消費潛力的不斷挖掘，難擋商業(yè)地產(chǎn)泡沫風(fēng)險的出現(xiàn)，更有可能連帶出城市金融危機。畢竟，大部分企業(yè)靠的是以地融資，實施滾動拆遷和開發(fā)的模式。F區(qū)人口占X市區(qū)人口的70%，按照前述的計算方法，F(xiàn)區(qū)新增商品房要吸納19.1875萬人。X市的城市化、工業(yè)化的拉力不強，下轄縣市的農(nóng)民多到南方城市打工，獲得一定收入后就近購買縣市商品房。按每年0.8%的城鎮(zhèn)化率來計算，F(xiàn)區(qū)每年新增人口為102.9萬⑥*0.8%=8232人，消化掉如此多的商品房需要近20年時間。它隱含了一個前提，X經(jīng)濟要持續(xù)高速增長20年，且20年內(nèi)不再有其他房產(chǎn)開發(fā)項目。如果中間出現(xiàn)大的經(jīng)濟波動，則房地產(chǎn)市場必然受沖擊，大多數(shù)的商品房也將長期閑置。

更要命的是，X市正傾力打造新城區(qū)。新城區(qū)做了很多概念性規(guī)劃，如X市大劇院、未來的CBD地區(qū)、現(xiàn)代科技、新能源區(qū)等。新城區(qū)規(guī)劃建設(shè)600萬平方米的商品房，按每套100平方米，每戶3口人計算，開發(fā)的6萬套商品房，可容納人口180萬人。我們調(diào)查時，新城區(qū)的房價3500元/平方米，遠低于主城區(qū)的商品房均價，按理說應(yīng)該能吸引市民前去買房。但有知情者說，開盤三個月，共賣出1300套，主城區(qū)老板氣得跳樓。這個其實很好理解，經(jīng)濟發(fā)展帶來的買房需求，在一定時間內(nèi)是固定的，新城區(qū)因房價較低、開發(fā)力度較大，吸引大量市民到那里置業(yè)，必然帶來主城區(qū)房屋交易的減少，主城區(qū)老板的自嘆倒霉，與新城區(qū)的商品房開發(fā)有關(guān)系。

新城區(qū)規(guī)劃人口200萬，X市“兩改”的商品房，需要300多萬人消化，而X全市總?cè)丝诓贿^597萬，如此超前的規(guī)劃理念，是要將X市所有人口集中起來？這個假設(shè)顯然不成立。地方領(lǐng)導(dǎo)們解釋說，“發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)沒有前途，發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)見效太慢，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)才可以振興X市”。其意是說，要將X市打造成區(qū)域性中心城市，必須先在城市建設(shè)上有大的作為。事實就是這樣的。

二、城市發(fā)展與城市建設(shè)

“兩改”項目和新城區(qū)建設(shè)，開發(fā)出大量的商業(yè)和樓盤，其意是通過發(fā)展大型商業(yè)、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)提高市民的消費水平，同時輻射到周邊的其他城市。我們調(diào)查時，有干部振振有詞地說，“不要害怕百姓的購買力，一要挖掘百姓的消費潛力，二要增加商圈的輻射范圍”。

第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有很強的地域性色彩，X市要通過商業(yè)和房產(chǎn)成為區(qū)域中心，基本不可能。周邊縣市的居民，既不可能專程到X市買衣服，也不可能大規(guī)模到X市買房置業(yè)。畢竟，X市不具備如武漢那樣的區(qū)位優(yōu)勢，如此多的商業(yè)和地產(chǎn)只能針對本市人。城市的商業(yè)規(guī)模由城市經(jīng)濟密度決定，X市的消費能力主導(dǎo)現(xiàn)實消費水平，而不僅僅取決于市民的消費意愿。X市實施“兩改”的目標是建設(shè)城市綜合體，城市綜合體由寫字樓、商鋪、住宅等構(gòu)成。如果說住宅還能靠時間和降價來消化的話，商鋪和寫字樓會因沒有源源不斷的客戶而空置。如果城市發(fā)展還只處在初級階段，工業(yè)水平還沒有催生眾多中產(chǎn)階層，市民的消費能力很難被誘導(dǎo)出來，寫字樓和商鋪的開發(fā)前景就會比較黯淡。

稍微有點經(jīng)濟常識的人，就知道二、三產(chǎn)業(yè)的辯證關(guān)系。X市的城市發(fā)展構(gòu)想是引進總部經(jīng)濟，推動城市由傳統(tǒng)制造業(yè)向高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型?？偛拷?jīng)濟是在某經(jīng)濟領(lǐng)域或區(qū)域的核心，以追求單一產(chǎn)業(yè)價值觀為目標，將創(chuàng)意、決策、指揮等智能的所有關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)進行大規(guī)模的集聚，使之產(chǎn)生極化與聚化效應(yīng)，由此擴散出徹底顛覆松散經(jīng)營模式的經(jīng)濟效能和效益，進而帶動整個行業(yè)領(lǐng)域或區(qū)域經(jīng)濟的高速發(fā)展的經(jīng)濟模式⑦。總部經(jīng)濟如能在欠發(fā)達城市——X市區(qū)落戶，可帶來就業(yè)和稅收的高速增長，城市消費也將會大幅度地提高，我們所擔(dān)心的商業(yè)、地產(chǎn)泡沫就不會實現(xiàn)。問題在于，X市是否有發(fā)展總部經(jīng)濟的資源優(yōu)勢。

X市作為三線城市，具有土地資源、交通區(qū)位、能源運輸?shù)葍?yōu)勢，按照一般的欠發(fā)達城市的發(fā)展路徑，X市應(yīng)該成為承接沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之地，作為區(qū)域性中心城市如武漢、成都等市的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地。X市的第三產(chǎn)業(yè)和城市要想大發(fā)展，必須首先大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。只有建設(shè)起完善的基礎(chǔ)設(shè)施，培育好健康的市場經(jīng)營環(huán)境，為工業(yè)發(fā)展提供人才資源與政策優(yōu)惠，才能帶來X市制造業(yè)的發(fā)展和人流的聚集，X市的經(jīng)濟發(fā)展才會有活力，居民消費能力才會快速提高。X市想跨過制造基地的門檻，一步到位成為總部經(jīng)濟城市，但X市與眾多的三線城市相比，并無明顯的資源比較優(yōu)勢。X市當(dāng)然可以先打好硬件基礎(chǔ)，在市區(qū)內(nèi)建設(shè)大量CBD，總部經(jīng)濟一般也發(fā)韌于CBD。但大建CBD并不意味著能成就總部經(jīng)濟，城市建設(shè)CBD由經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能級水平?jīng)Q定，政府積極于城市規(guī)劃、招商引資只能起推動作用。違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律上馬大量CBD空間框架，總部經(jīng)濟的功能若不能很快發(fā)揮出來，面臨的金融風(fēng)險和社會風(fēng)險當(dāng)屬不小。X市政府做好準備了嗎？

X市政府在“兩改”上的盲目爭先、快速推進，將要付出巨大的環(huán)境、資源及公共福利代價。若上級部門加強規(guī)劃的嚴肅性，對城市發(fā)展用地有所控制，X市的城市建設(shè)將受到一定約束，X市的“兩改”政策也會穩(wěn)步地推進。現(xiàn)在的情況是，國土部頒布的《開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》，為X市的城市建設(shè)提供了極大的政策空間，市政府順勢將棚戶區(qū)城中村全部納入改造范圍，以最大化地實現(xiàn)改善民生、提升形象的建設(shè)目標。X市“兩改”政策的基本原則是“不予不取、自求平衡”，即城區(qū)政府負責(zé)招商引資、項目洽談、征收補償?shù)裙ぷ?。項目摘牌后，土地出讓金市級留存部分全部返還給區(qū)政府，用于項目內(nèi)的房屋征收和配套建設(shè)。按國家政策必須征收的廉租房資金等專項資金，先征后返給城區(qū)政府并按專項資金規(guī)定的用途使用。對于房屋征收量過大、項目用地?zé)o法平衡的，可在轄區(qū)項目內(nèi)自求調(diào)配。

實際的“兩改”政策是，市里把好規(guī)劃關(guān)，具體操作在區(qū)里。區(qū)里先確定要改造的地塊，一般不低于100畝，且要連片搞開發(fā)，然后以地招商確定投資主體。開發(fā)商做具體規(guī)劃，報市里批準，市里再修改、認證，測算好房屋征收成本、還房面積等。區(qū)里與開發(fā)商簽訂開發(fā)協(xié)議后，發(fā)布房屋征收意見稿及房屋還建方案。開發(fā)商墊付征地動遷中的全部資金，區(qū)政府主持征地拆遷的全部工作。政府與開發(fā)商簽定的協(xié)議中注明，誰摘牌誰來承擔(dān)房屋還建資金，若將來投資主體不能摘牌，區(qū)里將資金、利息全額返還。開發(fā)商將毛地整成凈地，最高的成本為800萬～900萬元/畝。X市“兩改”項目的“不予不取、自求平衡”原則，是指政府將潛在的土地出讓金全額返還用于房屋拆遷和還建。表面看來，政府沒有花一分錢，城市形象得到改善，人們生活質(zhì)量提高，開發(fā)商也有利可圖。但這世上沒有無緣無故的財富，政府、居民、開發(fā)商三方共贏的資金從哪里來呢？從政府的土地財政中來。

經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地利益率是一定的，它是X全市人民共同努力的結(jié)果。按照現(xiàn)行土地制度，土地要進入市場必須首先經(jīng)國家征收，地方政府招拍掛土地所得出讓金數(shù)量是確定的。棚戶區(qū)土地是國有劃撥地，城中村土地是集體土地，按照正常的房屋征遷程序，政府會從改造中得到土地出讓金。但市區(qū)政府沒有改造的財力，于是借用資本的力量平衡。拿出項目區(qū)的其他土地利益，來平衡開發(fā)商征遷的資金損失，政府損失了潛在的土地出讓金。既然城市經(jīng)濟總量在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的，城市建設(shè)的密度在一定時期內(nèi)也是有界限的。X市每年的財政為140多億元，市政府既要推動“兩改”政策，又不愿意損失土地財政，城郊地區(qū)土地開發(fā)也不會停下來。如此，X市的資金流量會超過既定的經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)在多出來的1000億資金流，會演變?yōu)橐淮贝钡某鞘芯C合體。政策性供給遠大于市場性需求的后果是，房屋賣不出去，商業(yè)無人消費，“鬼城”、“空城”很快出現(xiàn)。X市政府當(dāng)然考慮到后果，有干部對我們這樣說，“X市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度較快，有效需求可能與供給不匹配，但X市塊頭比較大，我們不擔(dān)心住宅的銷售，我們只擔(dān)心商業(yè)需求問題。若是開發(fā)商一跑，政府還是要兜底”。

三、“兩改”政策的實踐問題

開發(fā)商爭取項目是為了逐利，X市搞城市建設(shè)的大躍進，他們理應(yīng)了解信息保持克制。但開發(fā)商的理性是個體的，對整體經(jīng)濟容量的了解有限，只要挖潛優(yōu)勢（開發(fā)地段、自身特色），能賺到大錢，他們難有動力關(guān)注同行情勢。再加上市政府的積極招商，基層干部的大力配合，他們對X市發(fā)展有一定預(yù)期，因此，盡管知道潛在的開發(fā)風(fēng)險，市場的盲目性及營利的迫切性，還是帶來了開發(fā)商的風(fēng)險估計不足，我們通過一個“兩改”項目來說明問題。

南業(yè)公司投資X市有兩個外在原因：一是近幾年X市發(fā)展勢頭好，他們對X市的未來有信心。二是從商業(yè)角度看，萬達、綠地、恒大等均進駐X市，這些都是巨無霸型的開發(fā)商，他們齊聚X市投資說明地產(chǎn)市場前景好。南業(yè)公司的信心還來源于自身優(yōu)勢。一是地段優(yōu)勢。該地段處在X市核心區(qū)，是人民路、長虹路的交匯處。人民路是X市區(qū)最老的主干道，長虹路是目前X市區(qū)的主干道。F區(qū)領(lǐng)導(dǎo)曾說，如果說F區(qū)是X市的皇冠，長虹路片區(qū)就是皇冠上的一顆明珠，投資該地段會有近300米的沿街展示面。二是開發(fā)優(yōu)勢。南業(yè)公司調(diào)查市場發(fā)現(xiàn)，X市寫字樓總體欠缺，多數(shù)寫字樓沒有看相，高檔寫字樓很是欠缺，南業(yè)公司因此決定在該地段做5A級寫字樓。另外，南業(yè)公司主打家居建材，公司調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X市家居市場一線品牌少，公司因此決定做中上等家居項目。三是商業(yè)運營優(yōu)勢。南業(yè)公司打算出售商場，與買家簽訂協(xié)議，買家不能單獨經(jīng)營，必須接受統(tǒng)一管理，商場租金每年協(xié)商。南業(yè)打算培育商業(yè)市場，保證年租金的增長水平。南業(yè)公司賣出一部分商鋪，本來是為了平衡資金壓力，政府對其運營方式卻很認可，政府不希望公司賣房子、店鋪后直接走人。X市的土地開發(fā)是有教訓(xùn)的，X市核心區(qū)有條老街，以前街兩邊有著琳瑯的舊商鋪，很是繁榮。政府決定將其開發(fā)為高端步行街，開發(fā)商賣掉商鋪住宅后甩手走掉，現(xiàn)在該地段也成為地攤貨的集中地。地方政府領(lǐng)悟出來，做商業(yè)開發(fā)不自持很難有前景，南業(yè)項目經(jīng)理的自得大抵源于此。

單個地看，南業(yè)公司的開發(fā)考慮很周全。不過，我們有一次去萬達廣場吃飯，向餐廳老板了解經(jīng)營情況，得知他當(dāng)時與人合伙，買了150平方米的門面，價格為305萬元，現(xiàn)在的出租價格為5000元/平方米。萬達廣場已開建2年多，還有60%的門面沒出租出去。由此可估摸出，南業(yè)公司的商業(yè)地產(chǎn)前景并不明朗。拆舊房子建起高檔房子，房價自然會大幅度提高，之前房屋均價是5000元/平方米，南業(yè)公司預(yù)算房價是6800元/平方米，我們調(diào)查的其他“兩改”項目，房屋預(yù)算價都高于6000元/平方米。問題在于，X市在3～5年內(nèi)，難有如此多的富裕購房者。

南業(yè)公司并不了解市里的發(fā)展規(guī)劃，如此多的城市綜合體項目不斷上馬，使南業(yè)公司預(yù)感到項目完工后的惡性競爭，無論房屋銷售還是商業(yè)項目都會受到影響。但協(xié)議一簽訂、項目一開發(fā)，就不再有回頭路，只能盡可能做到科學(xué)管理，其他只能聽天由命。南業(yè)老板調(diào)侃地說，“南業(yè)的命運不掌握在我們手中，掌握在X市未來幾年的發(fā)展上”。南業(yè)公司較為擔(dān)心商業(yè)項目，住宅的銷售不是問題，大不了進行降價處理。商業(yè)項目則不然，“兩改”憑空多出不少商業(yè)項目，南業(yè)已感覺到商業(yè)規(guī)模的失控，且電商崛起對實體店的沖擊不小。南業(yè)公司聽內(nèi)部消息說，X市規(guī)劃5年內(nèi)商業(yè)規(guī)模超過沈陽，轉(zhuǎn)而認為既然市政府敢做規(guī)劃，應(yīng)該對X市的發(fā)展有考慮，對城市擴張速度、人口容量有盤算。市場發(fā)展的盲目性及開發(fā)商的形勢估計不清，造成的項目開發(fā)過度在X市多個項目片區(qū)存在。部分企業(yè)知道開發(fā)風(fēng)險，但“只要我的公司能掙錢，其他項目的生死與我無關(guān)”。

南業(yè)公司的另一個擔(dān)憂是征地拆遷問題。有個名為“新天地”的“兩改”項目，啟動時間早于南業(yè)公司。該項目在征地拆遷過程中，因釘子戶較多且阻力太大，光拆舊就花掉3億～4億元，遠遠超過公司的預(yù)算支出。當(dāng)然，這不是說征遷干部工作不得力，主要是征地拆遷難度實在大。要實施棚戶區(qū)改造就要拆遷房屋，項目區(qū)里60%的居民家庭條件差，80%的居民是破產(chǎn)企業(yè)的職工，大多數(shù)住戶的房屋有50～70平方米，100平方米以上的不到100戶，90%左右的房屋是用于自住，在外買房的人家不多，且主要是為小孩買房。棚戶區(qū)居民的家庭條件差，80%的居民同意進行改造。部分人不同意改造，主要有三種情況：一是想要更多的利益，有居民說，一搬三年窮，舊東西要報廢，家具也要更新，政府應(yīng)給予更多的補償；二是棚戶區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)混亂，有不少房改后的歷史遺留問題，居民希望政府先解決房屋歸屬問題；三是不好找過渡房，棚戶區(qū)改造是民生工程，大多數(shù)百姓積極支持，問題是2013年的《意見》出臺后，大量的“兩改”項目先后啟動，房租價格飆升快且房源緊張，居民尋找過渡房隨即成為難事。而2011年1月出臺的《國有土地房屋征收與補償條例》，又使參與征遷干部的工作陷入被動境地⑧?！稐l例》對地方政府限制較多，對被拆遷戶的約束較少，即使被拆遷戶漫天要價，政府也不能進行強拆。理論上，政府能申請地方法院強拆，法院擔(dān)心強拆出現(xiàn)意外事件，一般采取拖延塞責(zé)的策略。無理型釘子戶的不及時處理，延緩了征地拆遷工作的實施進度，“新天地”項目的地價高達1000多萬/畝。南業(yè)公司為避免重走“新天地”的老路，與市政府簽訂協(xié)議時規(guī)定，如果政府不能如期交付凈地，多出來的支出就由政府包干。南業(yè)公司原打算2016年3月開業(yè)，但棚戶區(qū)房屋征收困難重重，征遷完成時間估計會成問題。

南業(yè)公司實施的“兩改”項目，既有城中村又有棚戶區(qū)。棚戶區(qū)改造的問題在于如何安置。棚戶區(qū)的居民住在市中心，他們大多沒有固定的職業(yè)，靠著居住地的區(qū)位優(yōu)勢，在周邊打工或者做小生意。棚戶區(qū)居民因家庭條件較差，大多數(shù)人會選擇在城郊安置，政府也很樂意在遠郊安置困難戶。如果僅從利益主體的角度考慮，異地還建對于雙方來說都算不錯。異地與就地還建的區(qū)別在于土地區(qū)位。棚戶區(qū)盡管居住條件差，有各種衛(wèi)生、安全問題，居民可以依托城市維持家庭再生產(chǎn)。假如安置房挪到城郊地區(qū)，居民的就業(yè)就將成為問題，就業(yè)連帶出的生計問題，將帶來一系列的社會問題，安置區(qū)也將逐漸演變?yōu)樨毭窨撸菍⑹侵袊F(xiàn)代化過程中的大災(zāi)難。

相比于棚戶區(qū)改造，城中村改造難度更大。城中村與棚戶區(qū)不同，城中村有兩部分居住者。一部分是城中村的原居民，他們基本沒有耕地可耕作，所獲得的社會保障也較少，通過早年的違建和房屋出租，及社區(qū)集體經(jīng)濟的股份分紅，他們得以維持家庭再生產(chǎn)，過上體面而優(yōu)越的生活。一部分是城中村的租房者，城市務(wù)工的工資低，且不一定有保障，城中村的房租和生活便宜，正好滿足其家計生產(chǎn)訴求。與棚戶區(qū)改造80%的村民積極支持相比，城中村改造80%的原住民不同意，租房者也不太積極。村民對棚戶區(qū)與城中村改造的態(tài)度差異，主要在于棚戶區(qū)的土地屬于國有，房屋多是自住，房屋建設(shè)緊密，居住條件極差，但城中村的土地屬于共有私用，房屋除開自住還可用于出租，農(nóng)民可以無償分享土地級差地租，城中村改造的還建房雖然是大產(chǎn)權(quán)，但那是他們生活必須的棲居之地，土地級差收益都被“住”掉了，城中村村民必須自主謀求職業(yè)。城中村改造抬高城區(qū)房租價格，使打工者棲身城市更困難，打工者要獲得較多的節(jié)余，就要到距離更遠的城郊村居住，不僅不利于農(nóng)民的城市就業(yè)，還會因就業(yè)無保障、人口的集聚，加速城中村的形成。另外，城中村集體經(jīng)濟改造后按商品房價，轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)用房和公共服務(wù)房。居委會并不情愿，居委會擔(dān)心的是，還建的商鋪和商品房，是否建在路邊還不確定，到時萬一房價降了怎么辦。社區(qū)書記會提交申請，要求開發(fā)商還建時產(chǎn)業(yè)用房優(yōu)先，以保障集體房屋和商鋪盡早出租。

四、中西部城市建設(shè)向何處去

低效用地是否低效，取決于采取何種標準。如果僅從土地經(jīng)濟效益的角度看，城中村、棚戶區(qū)土地可稱得上低效土地。實際上，城中村居民建有不少握手樓、貼面樓，城中村、棚戶區(qū)的土地基本開發(fā)完畢，土地利用不僅不低效，甚至可以說很高效。僅從建設(shè)容量高低和土地產(chǎn)出率的角度界定低效用地是不完整的。

即使采用“不予不取、自求平衡”原則實施“兩改”，也要顧及“自求平衡”的限度。如果項目區(qū)內(nèi)房屋密度較大，實施的房屋征拆補償會較大，就需要更多低效土地進行平衡。若政府一意孤行地進實施改造，在“不予不取、自求平衡”原則下，村民和集體獲得的補償不會高，房屋拆遷過程中就會有釘子戶，博弈的無序化就會帶來意外事故，征地拆遷的進度就會受影響，政府后續(xù)工作的開展將受阻，開發(fā)商與政府的矛盾也會加大。單純的集約節(jié)約利用城市土地，會帶來低效用地開發(fā)的三大問題。一是造成資源浪費。大拆大建生產(chǎn)出大量的垃圾GDP，與“低碳經(jīng)濟、低碳生活”背道而馳，是對社會發(fā)展成果的嚴重浪費。二是存在市場風(fēng)險。大拆是為獲取土地，然后大搞商業(yè)開發(fā)，極易出現(xiàn)政策性供給高于市場性需求的問題，引發(fā)金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。三是征地拆遷耗費行政資源，易積累民怨民憤，工作稍有不慎，出現(xiàn)拆遷事故，會影響社會穩(wěn)定?？偨Y(jié)起來，土地利用不僅具有經(jīng)濟內(nèi)涵，而且具有政治內(nèi)涵、社會內(nèi)涵。從某個角度講，土地只是目，經(jīng)濟才是綱，我們應(yīng)該堅持綱舉目張，而不是以目混綱，擅動根本。

X市“兩改”政策的設(shè)想是好的，政府的城市建設(shè)理念也很前衛(wèi)，但城市發(fā)展有其自身的規(guī)律。對于三線城市來說，單靠城市品位和形象來吸引大企業(yè)落戶很是困難，“總部經(jīng)濟”和高端產(chǎn)業(yè)對城市的經(jīng)濟容量和人才素質(zhì)有要求。三線城市僅靠優(yōu)惠政策、公共服務(wù)來促成大企業(yè)落戶和發(fā)展不科學(xué)。貿(mào)然大幅度提高城市環(huán)境和品位，將扼殺三線城市自身的發(fā)展活力。僅僅因為X市在湖北省內(nèi)地位較高就大手筆建設(shè)，將使城市未來背負巨大的經(jīng)濟風(fēng)險和社會風(fēng)險。從X市可持續(xù)發(fā)展的角度講，X市的城市發(fā)展著眼點應(yīng)是，利用好廉價土地的優(yōu)勢，搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證企業(yè)較低的進入成本，在東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大潮中占得先機。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模不斷提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的成功，才是推動城市空間變革的重要力量。低效用地再開發(fā)具有歷史階段性，對于中西部的城市發(fā)展來講，集約節(jié)約利用土地是必要的，但通過低效土地再開發(fā)來倒逼城市發(fā)展，并不合適廣大的中西部地區(qū)城市。

改善民生很重要，但應(yīng)該循序漸進，科學(xué)規(guī)劃，而不是全面開花，搞城市大躍進。城中村的形成是我國城市化過程中特定階段的產(chǎn)物，有其自身的規(guī)律性，與我國當(dāng)前的發(fā)展形勢相契合，且無論原居民還是租房者都不愿意改造，只是為了城市形象和城市品位，實施城中村改造不是明智之舉。產(chǎn)業(yè)升級首先是個市場行為，是企業(yè)行為，其次才是政策引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)升級不是一朝一夕能完成，不是建幾個CBD、建些寫字樓就完事。任何一個成熟的經(jīng)濟體，都不是只有高端產(chǎn)業(yè)，而無中低端產(chǎn)業(yè)。只有高中低產(chǎn)業(yè)相互配合，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與民生改善的目標。城市發(fā)展應(yīng)該有“市長思維”，不應(yīng)該有“開發(fā)商思維”，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市快速擴張即是無源之水。“市長思維”指當(dāng)政者既要考慮經(jīng)濟的快速發(fā)展，也要注意發(fā)展的均衡性及可持續(xù)性，要有全局思維，有長遠打算，對城市發(fā)展有規(guī)劃有調(diào)控，而不是為一己政府得好處而不顧其他。

X市的“兩改”政策實踐告訴我們，一刀切地鼓吹土地高效利用，有時會帶來負面的社會后果。地方政府應(yīng)捋清產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用的辯證關(guān)系，因地制宜地穩(wěn)妥推進城市建設(shè)的速度，在集約土地利用的基礎(chǔ)上推動城市經(jīng)濟總量的提高。好大喜功、急功近利式的城市建設(shè)，應(yīng)立即停止。

注釋：

①此系中國土地勘測規(guī)劃院“中部地區(qū)土地政策實施檢測評估”項目。

②我們根據(jù)開發(fā)商的說法做出商業(yè)開發(fā)和商品房的比例劃分。

③若不將常年進城務(wù)工的人口統(tǒng)計在內(nèi)，X市城區(qū)的戶籍人口不到120萬人，30萬左右的農(nóng)民在X市城區(qū)打工。

④所謂城市新社區(qū)，也是集高端商業(yè)、酒店、辦公、休閑、娛樂、居住于一體，與城市綜合體差別不大。

⑤所謂現(xiàn)代新城，也是規(guī)劃建設(shè)集大型高端商業(yè)、高端辦公、文化娛樂、星級酒店于一體的綜合體。

⑥X市另外2個城區(qū)的人口會到各自城區(qū)買房，且它們也在搞城中村、棚戶區(qū)改造，也會有不少城市綜合體。

⑦轉(zhuǎn)引自總部經(jīng)濟，百度百科，http：//baike.baidu.com/link？url=vTPgqltT8WVBQqy1WdzCBDJKI17VK8FJhP0nTMISryK4RmdAeVjiuslvZNWLJBm5。

⑧劉銳：《強制拆遷廢除的治理邏輯》（待刊稿），擬發(fā)《城市規(guī)劃》雜志。

責(zé)任編輯：張煒