PPP模式在中國運(yùn)用中的法律風(fēng)險(xiǎn)

趙銀科

一、PPP簡(jiǎn)介

PPP為Public--Private--Partnership的縮寫，中文一般譯為“公私合作”（目前中國官方翻譯為“政府與社會(huì)資本合作”，詳見下述）。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）中文版《公私合作手冊(cè)》，PPP被定義為“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”，同時(shí)ADB認(rèn)為穩(wěn)定的PPP能夠在公私合作伙伴之間對(duì)任務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最優(yōu)化配置，有效的PPP能夠明確公共部門和私營部門在履行特定任務(wù)時(shí)各自的優(yōu)勢(shì)。PPP中的公共合作伙伴指的是政府，包括部委、司局、地方政府或國有企業(yè)。私營合作伙伴可以是本地的或國際的，如具備與項(xiàng)目有關(guān)的技術(shù)或金融領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)的企業(yè)或者投資者。

廣義上的PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。廣義上的PPP應(yīng)用范圍很廣，包括BOT（建造、運(yùn)營、移交）、PFI（民間主動(dòng)融資）、BOOT（建造、擁有、運(yùn)營、移交）、BT（建造、移交）、DBFO（設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營）等多種運(yùn)作模式。根據(jù)2014年9月24日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP為政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，其通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、 法律適用問題

（一）法律不完善與沖突問題

現(xiàn)有法律中與PPP聯(lián)系較為緊密的大致有以下幾部：

與PPP聯(lián)系較為緊密的全國性規(guī)范性法律文件主要有：

各?。ㄊ校┰诮ㄔO(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布后，紛紛以其為藍(lán)本，出臺(tái)本省（市）市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法或條例，部分省份甚至出臺(tái)“示范合同文本”等。這些地方性文件法律效力不強(qiáng)，且各地規(guī)定之間存在較大差別和沖突，對(duì)上級(jí)規(guī)定易造成破壞，且對(duì)國內(nèi)PPP項(xiàng)目的公平性構(gòu)成威脅。

上述表格中雖然也有幾部法律與PPP有一定的關(guān)聯(lián)性，但這些法律大都只能約束PPP項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)或方面，關(guān)聯(lián)性有限，而對(duì)PPP很多重要方面都缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。大部分的PPP項(xiàng)目操作都是以原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為核心進(jìn)行的?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》雖然對(duì)PPP涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價(jià)格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營期限、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定程度的闡述，但是總體來說規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則化，指導(dǎo)性和可操作性不強(qiáng)。而且《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》還存在法律位階較低的問題，遇到與其他法律法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)難以適用。

目前直接可用于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層級(jí)的PPP法律，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用PPP項(xiàng)目。如招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定僅針對(duì)工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)的采購和招標(biāo)，并不涉及融資及長(zhǎng)期運(yùn)營管理等采購內(nèi)容，但PPP項(xiàng)目由于涉及長(zhǎng)達(dá)幾十年的權(quán)利義務(wù)安排，需要關(guān)注長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的分配。再如，PPP項(xiàng)目通常在評(píng)選出最具競(jìng)爭(zhēng)力的候選投資人名單后，可以依優(yōu)先順序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判，這與現(xiàn)行招投標(biāo)法律中的“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”的規(guī)定有本質(zhì)沖突。實(shí)際操作中，一些地方采用“招商”或“招募”的提法而避談“招標(biāo)”來規(guī)避。

此外，項(xiàng)目審批主管部門的有關(guān)規(guī)定也存在不銜接的情況，比如缺乏合理和彈性的定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致部分項(xiàng)目的暴利或虧損，也束縛了市場(chǎng)配置資源的作用。不同機(jī)構(gòu)之間執(zhí)行政策的不統(tǒng)一，也給項(xiàng)目帶來諸多不確定性。

（二）法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

由于目前直接規(guī)范PPP項(xiàng)目的主要是中央部委發(fā)布的規(guī)范性文件，而由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)情勢(shì)變化等原因，這些規(guī)范性文件被改變、廢止，或者頒布新的規(guī)定、辦法等不足為奇。

政府的換屆重選和機(jī)關(guān)人員的更迭都可能導(dǎo)致合同條款最終無法實(shí)現(xiàn)，政策法規(guī)的調(diào)整影響更甚，往往付出高昂代價(jià)的就是政府。政府一方面高價(jià)回購合資項(xiàng)目，一方面承擔(dān)著自身信用降低的后果。比如上海市水務(wù)大場(chǎng)水廠項(xiàng)目，與其同期的還有延安東路隧道，也遇到了同樣的問題，被政府回購。

三、項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式作為一種推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的融資模式，更多的是一種思路和理念，而不是一種具體形式。所以PPP雖然有一個(gè)大致的流程，但具體到每個(gè)項(xiàng)目都應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，量身定做自己的具體模式和流程。

一般意義上，PPP項(xiàng)目的前期工作大致可以分為項(xiàng)目準(zhǔn)備、實(shí)施方案及可行性研究、項(xiàng)目推介、招投標(biāo)、簽署協(xié)議等幾個(gè)階段。如下所示：

前期工作對(duì)PPP的成功運(yùn)作是至關(guān)重要的。

首先，從項(xiàng)目是否適合采用PPP模式來看，就需要充足的調(diào)研和咨詢。對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否要采用PPP模式，一定要做評(píng)估比較，保證應(yīng)用PPP模式后，比傳統(tǒng)的政府投資模式有改進(jìn)，包括風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、服務(wù)水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤(rùn)以吸引社會(huì)資本，又要保障政府和社會(huì)公眾的利益，以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；既要考慮基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高的重要性，又要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性，如果項(xiàng)目自身收益不足，需要政府的資金支持或補(bǔ)貼，要考慮政府的財(cái)政實(shí)力。不能為了應(yīng)用PPP模式而應(yīng)用PPP模式，不能為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施而不考慮可持續(xù)性。

財(cái)務(wù)賬是PPP項(xiàng)目的核心問題，主要是關(guān)于價(jià)格、補(bǔ)貼水平和其他優(yōu)惠政策等商務(wù)條件的設(shè)定，其實(shí)質(zhì)就是投資人的回報(bào)問題。投資回報(bào)既要考慮公共利益，又要保證投資人合理的收益?；貓?bào)太低，吸引不了投資人，PPP無從談起；回報(bào)太高，對(duì)政府（領(lǐng)導(dǎo)）形成政治壓力，財(cái)政最終也無力承擔(dān)，糾紛就在所難免。

在地方政府普遍債務(wù)高企和預(yù)算吃緊的狀況下，盡管PPP客觀上有平滑政府年度預(yù)算支出、緩解政府債務(wù)的作用，但是PPP項(xiàng)目通常包含政府對(duì)社會(huì)資本的長(zhǎng)期付費(fèi)承諾或因分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算機(jī)制或政府資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)改革措施已經(jīng)提出并開展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項(xiàng)目仍然可能突破財(cái)政承受能力進(jìn)而導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目若要順利進(jìn)展，前期工作至關(guān)重要。如果前期工作不夠細(xì)致充分，那么后期實(shí)施過程中極易出現(xiàn)問題，而這些問題可能要花數(shù)倍至幾十倍的代價(jià)，甚至有些問題無法解決。因?yàn)榍捌诠ぷ鞯娜笔Щ蛘卟坏轿欢鴮?dǎo)致后期遭受巨大的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)損失以及造成政府信譽(yù)無可挽回的損害的案例在實(shí)踐中并不鮮見。

PPP模式的運(yùn)作是一件非常專業(yè)的事情，需要專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和組織。僅憑一知半解，憑著感覺來實(shí)施，很難達(dá)到理想的結(jié)果。因此聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施是一個(gè)可行的方法，可以達(dá)到事半功倍的效果。我國第一個(gè)軌道交通特許經(jīng)營項(xiàng)目——北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目之所以能取得成功，原因之一就是使用了專業(yè)的顧問團(tuán)隊(duì)。在該項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)2年的前期工作中，始終有一個(gè)包括咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、技術(shù)顧問和財(cái)務(wù)顧問等在內(nèi)的顧問團(tuán)隊(duì)在提供專業(yè)服務(wù)。相信隨著PPP模式的逐步推廣和人們認(rèn)識(shí)的不斷提高，越來越多的人會(huì)意識(shí)到前期工作的重要性，專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用也能得到更多的發(fā)揮。

另外，在前期工作中政府方的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就是合不合股的問題。在PPP模式中，有些項(xiàng)目通過用合資合股的方式來解決風(fēng)險(xiǎn)劃分問題，這種方式的一個(gè)弊病就是責(zé)任分不清楚，導(dǎo)致政府進(jìn)入到了不熟悉的公司治理和項(xiàng)目管理中。由于PPP模式設(shè)計(jì)的初衷就是以合理的代價(jià)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給另一合作方，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是有效的PPP模式設(shè)計(jì)的核心，如果沒有一個(gè)好的、平衡的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目成本提高和合作的一方或各方都難以繼續(xù)并發(fā)揮他們各自的潛力。對(duì)于項(xiàng)目參與各方而言，他們各自所愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類以及程度不一，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不是將風(fēng)險(xiǎn)平均地分給參與各方。如果其中任何一個(gè)部門過多地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)帶來成本的增加，不能實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目最佳的資金價(jià)值VFM。PPP模式分險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循的原則包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給最有能力承擔(dān)它的一方，即最能評(píng)估該風(fēng)險(xiǎn)的一方或者最能控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方；（2）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)費(fèi)用最低的一方承擔(dān)，并且能夠產(chǎn)生最大的項(xiàng)目效益的一方，即低成本原則；（3）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給從承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中最能獲益的那一方；（4）以上原則都不能適用的情況下風(fēng)險(xiǎn)并不一定轉(zhuǎn)移給另一方，可能要共同分擔(dān)。鑒于此，政府可以通過其他方式來解決與民營資本的風(fēng)險(xiǎn)劃分問題，能不合股盡量避免或減少合股。

四、合同法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP協(xié)議可以說是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂和核心，PPP協(xié)議中對(duì)公共部門和私人部門權(quán)利義務(wù)的規(guī)定構(gòu)成合作各方之間法律關(guān)系的基礎(chǔ)。PPP協(xié)議往往由多個(gè)合同文件構(gòu)成可能是一系列文件在不同的項(xiàng)目里面可能有不同的名稱，《特許經(jīng)營協(xié)議》是目前較為通用的類型。

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，特許經(jīng)營協(xié)議（或其他形式的核心協(xié)議）各條款都可能不同程度地蘊(yùn)含各種風(fēng)險(xiǎn)?？傮w上來看，PPP協(xié)議蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)較大的幾個(gè)方面是：

1.合同期過長(zhǎng)

PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，基于政府和民營資本的長(zhǎng)期合作，合同一簽就是二三十年，屬于非完整性合同，變數(shù)很大，而且在目前中國經(jīng)濟(jì)深化改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速的情況下，未知因素大大增加。這些變數(shù)中最顯而易見的就是要跨越若干屆政府以及政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭。

在跨度如此之大的情況下簽訂長(zhǎng)期合同，如條款過于籠統(tǒng)概括則不能解決問題，而規(guī)定太過細(xì)致縝密則不能適應(yīng)環(huán)境變化。據(jù)了解，目前財(cái)政部正著手制定標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本，我們也拭目以待。當(dāng)然，在此文本出臺(tái)之前，我們建議PPP協(xié)議應(yīng)至少做到內(nèi)容全面無遺漏，條款清晰有效不模糊。當(dāng)然，也可以在長(zhǎng)期合約框架下約定分段合約（中期合約）的簽署，以適應(yīng)外界環(huán)境的變化，更好地維護(hù)雙方甚至社會(huì)民眾的利益。

2.價(jià)格或補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)

在我國，目前還沒有分行業(yè)、分類型的公共部門項(xiàng)目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特征，針對(duì)政府和社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及要求的回報(bào)在實(shí)際操作中難以直接比較，即便是同一類項(xiàng)目也難以直接比較。因此，VFM規(guī)則在我國難以實(shí)施，造成收費(fèi)定價(jià)和補(bǔ)貼沒有依據(jù)，這是一個(gè)較為復(fù)雜的難題。

目前有些行業(yè)里一直存在“成本價(jià)格倒掛”現(xiàn)象，即收入小于成本，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價(jià)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證制度，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海大場(chǎng)水廠PPP項(xiàng)目，就因?yàn)樯虾Ｈ舜蟠硖岢龇磳?duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無法落實(shí)實(shí)施，因此泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份。

3.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時(shí)又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。例如湖南某電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國（包括中標(biāo)公司所在國）轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢(shì)的突變，使得投標(biāo)人在國際上或中國的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判。

4.項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目唯一性是PPP合作雙方易產(chǎn)生較大分歧的地方。社會(huì)資本為了項(xiàng)目的市場(chǎng)收益，往往會(huì)要求政府承諾在一定時(shí)限內(nèi)保證該項(xiàng)目的壟斷經(jīng)營，而政府為了吸引私營部門投資，往往也會(huì)做出相應(yīng)承諾。因?yàn)镻PP項(xiàng)目往往涉及到公共利益，有政治敏感性，政府做出的承諾令政府在某種程度上看上去有被社會(huì)資本綁架的意味。而政府的換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的更迭給承諾的兌現(xiàn)增添了失信的風(fēng)險(xiǎn)。比如在國家體育場(chǎng)（鳥巢）PPP項(xiàng)目中，北京市政府與項(xiàng)目公司（北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)聯(lián)合運(yùn)營有限公司）簽署的特許權(quán)協(xié)議中，規(guī)定在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市政府將與北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

而沒有政府的相關(guān)承諾，民營資本可能面臨收益受損的風(fēng)險(xiǎn)。比如杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項(xiàng)目準(zhǔn)備。紹興杭州灣大橋顯然對(duì)杭州灣跨海大橋有競(jìng)爭(zhēng)作用，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場(chǎng)收益不足的結(jié)果。

5.爭(zhēng)議解決機(jī)制

PPP模式下，政府和社會(huì)資本的合作應(yīng)視為是基于民商法法律關(guān)系的平等合作還是政府基于職權(quán)對(duì)社會(huì)資本的行政許可？這個(gè)問題就關(guān)系到是否二者之間出現(xiàn)的任何糾紛都可以通過仲裁來解決。如果政府和社會(huì)資本的合作包含政府的行政許可，那么按照法律規(guī)定，這部分糾紛就不能適用商事仲裁，而應(yīng)通過行政訴訟解決。

政府和社會(huì)資本的合作可以是甲方和乙方的關(guān)系，但其中也不可避免會(huì)涉及到行政審批和政府監(jiān)管，無法達(dá)到民法意義上的主體平等。

五、小結(jié)

在全國推進(jìn)PPP的熱潮下，全面深刻地認(rèn)識(shí)PPP顯得愈發(fā)重要。認(rèn)識(shí)PPP模式在項(xiàng)目實(shí)施各階段的風(fēng)險(xiǎn)有助于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在PPP道路上更成功地走下去。

首先，VFM比較模式在中國尚不成熟，對(duì)于某個(gè)具體項(xiàng)目是否適用PPP應(yīng)審慎對(duì)待。（韓國明確規(guī)定PPP項(xiàng)目不得超過公共產(chǎn)品項(xiàng)目的10%。）

其次，PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須做足前期工作，深入了解市場(chǎng)情況，嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性，要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，謹(jǐn)慎決策。政府作為合作方一方面應(yīng)注重多積累、學(xué)習(xí)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，另一方面應(yīng)組建專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和組織，也可以聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施，切忌一知半解、急于求成。

再次，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，雙方都應(yīng)遵循契約精神，政府方更應(yīng)帶頭守法履約。

推廣PPP不能僅停留在微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更應(yīng)是宏觀層面的“體制機(jī)制變革”，應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)而全面的頂層設(shè)計(jì)。理念、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作能力四驅(qū)并進(jìn)，才能為PPP在中國的長(zhǎng)期健康發(fā)展提供制度保障和成果預(yù)期。

（作者單位：南昌城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司）