霧霾治理中政府間合作問題的原因分析

楊 增 榮

(太原市環(huán)境監(jiān)測中心站，山西 太原 030002)

霧霾治理中政府間合作問題的原因分析

楊 增 榮

(太原市環(huán)境監(jiān)測中心站，山西 太原 030002)

分析了在霧霾治理中同級政府之間合作存在的問題及其原因，并從客觀環(huán)境因素、政府間博弈、法律以及官員晉升機制等方面進行論述，提出了一些建議，對合理有效地解決霧霾問題有重要作用。

霧霾，政府間合作，博弈，晉升機制

1 概述

近幾年來每到秋冬季節(jié)，我國大部分地區(qū)都出現(xiàn)了霧霾天氣，霧霾的出現(xiàn)給社會生產(chǎn)生活造成了嚴重的影響，霧霾成為了媒體和大眾關(guān)注和討論的焦點，政府對霧霾的治理尤其引發(fā)老百姓的關(guān)注。由于空氣的流動與區(qū)位的毗鄰，霧霾必然會發(fā)生擴散，沒有哪個城市可以在霧霾籠罩的大區(qū)域里獨善其身。因此，立足于一時一地的霧霾協(xié)同治理是遠遠不夠的，加強公共政策主體——地方政府間合作進行跨域協(xié)同性協(xié)同治理才是霧霾協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。

面對嚴重的霧霾天氣，各地方政府加強合作，協(xié)同治理霧霾天氣，雖然在短時間內(nèi)取得了一些效果。但這些效果是短時的，并且沒有能夠從根源上對霧霾污染進行治理，地方政府間合作治理霧霾方面仍然存在一些不足之處。

2 政府治理霧霾存在的問題及其原因分析

1)霧霾治理的復雜性增加了合作的難度。

霧霾治理是一項長期的復雜的治理行為，涉及到多個方面的協(xié)調(diào)。由于大氣污染物的擴散和環(huán)境的整體性，使得霧霾治理具有復雜性和長期性，對地方政府間合作治理霧霾天氣增加了難度。由于自然環(huán)境自身的特點，一個地方的環(huán)境質(zhì)量的好壞對于相鄰地方政府的環(huán)保行為具有很強的依賴性。例如位于季風上風向的城市在工業(yè)廢氣、機動車尾氣排放方面治理的較好，就會使位于季風下風向的城市的空氣質(zhì)量得到保障。但是現(xiàn)實生活中由于缺乏共同的經(jīng)濟利益，位于上風向的地方政府缺乏治理大氣的動機，如果地方政府認為治理大氣所得到的收益不能抵消治理的成本，就會選擇消極治理甚至是不治理，而這就會對下風向的城市造成極其嚴重的環(huán)境破壞。因此霧霾治理的復雜性降低了地方政府合作的意愿，使得地方政府合作治理霧霾缺乏動力，增加了政府間合作的難度。

2)地方政府的自利性削弱了合作的動力。

地方政府的自利性導致了“共有地悲劇”。霧霾治理涉及不同的行政區(qū)域，這些行政區(qū)域是封閉的，并且與當?shù)氐慕?jīng)濟管理體制結(jié)合構(gòu)成了一種成熟的政府管理模式[1]。由于這一治理模式是封閉的，在公共問題的治理中會陷入“治理失靈”的困境中。公共選擇理論將政府認為成理性的“經(jīng)濟人”，各地方政府會采取地方保護等手段來爭奪利益以促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。霧霾治理具有公共性、艱巨性和長期性，地方政府為了維持地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，不愿意投入人力、物力等來進行霧霾的治理。而且在地方政府治理環(huán)境問題的合作中，地方政府個體會選擇理性行為，但對會集體造成非理性行為，使環(huán)境治理存在“集體行動的困境”[2]。

假設(shè)某兩個地方政府A，B共同擁有同一區(qū)域內(nèi)的某一資源(水、大氣等)，雙方都可以選擇節(jié)約保護使用和過度使用兩種形式，那么不同的博弈手段給雙方帶來的可預見的收益必定不同，可以形成以下數(shù)據(jù)的博弈模式見表1。

表1 地方政府間的博弈

由表1可見，如果A，B兩個地方政府都選擇治理，雙方利益的總和為最大值，是博弈的最佳形式。但是因為區(qū)域環(huán)境和資源存在互通性，如果有一方政府沒有采取治理的行為，另一方政府也很難通過自身的治理收到良好的區(qū)域治理效果。由于治理環(huán)境污染需要大量的資金投入并且進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也會產(chǎn)生成本，對于A，B兩個政府來講，最佳選擇是自己不進行治理而坐享另一政府治理的成果。因此追求自身利益最大化成為了政府治理的動機，在這一動機的驅(qū)使下，博弈容易倒向最壞的結(jié)果，即雙方都選擇不治理，最終雙方都會因環(huán)境的破壞而蒙受損失[3]。

3)地方政府短視的利益觀阻礙了合作的進程。

霧霾治理是一項長期的治理任務(wù)。在治理過程中需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在短期內(nèi)會對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生不利影響，并且由于缺乏相應的利益補償機制，使得霧霾治理中地方政府的合作進程受到阻礙，使治理結(jié)果不容樂觀。在利益補償機制缺乏的情況下，弱勢地方政府或者利益受損的地方政府會主動的回避甚至退出合作，從而使地方政府間的合作終止[4]。

霧霾治理需要地方政府付出一定的利益代價，這不僅是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展帶來的短期不利影響，還包括治理過程中的經(jīng)費支出。地方政府間合作中的經(jīng)費支出主要由以下幾種：

a.搜尋成本。為了尋找自己的合作伙伴，有意向合作的地方政府為了收集信息而花費的財力、物力、人力等。

b.談判成本。地方政府在進行合作談判過程中所花費的人力、財力、物力等[5]。

c.合同成本。合作的地方政府雙方為簽訂合同所產(chǎn)生的費用。

d.履行成本。為了履行合同中的規(guī)定，合作的地方政府設(shè)立相應的組織機構(gòu)、配備相關(guān)工作人員以及這些組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)和工作人員因公所產(chǎn)生的費用。

e.監(jiān)督成本。包括建立健全監(jiān)督體系、仲裁機制、反饋機制、處罰機制等所產(chǎn)生的費用和監(jiān)督合作運行所產(chǎn)生的成本。

依據(jù)我國現(xiàn)行的財政機制，公務(wù)經(jīng)費的承擔實行財政包干制。追求自身利益的最大化是政府進行合作的主要動機，合作的雙方希望以最少的投入換取最大的產(chǎn)出，以實現(xiàn)利益的最大化。但是由于地方政府的短視，僅注重眼前效益，不愿為環(huán)境治理支付一定的成本，使得地方政府間合作的經(jīng)費不足，阻礙霧霾治理中地方政府間的合作。

4)相關(guān)法律法規(guī)不健全增加合作的監(jiān)督成本。

我國憲法第八十九條規(guī)定：中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定了中央、省、自治區(qū)和直轄市的國家行政機關(guān)的具體職權(quán)劃分；憲法和各地方組織法都規(guī)定了縣級以上地方人民政府依照法律，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等事務(wù)；縣級以上的地方人民政府領(lǐng)導所屬部門和下級人民政府的工作[6]。由此可見我國法律對于地方政府間合作的具體規(guī)定基本上是沒有的，法律僅僅規(guī)定了各級政府管理其轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，對于地方政府在實際合作中的責任與權(quán)力等并沒有涉及，這在某種程度上給地方政府之間的合作造成隱患。一方面地方自治受到中央或上級政府的約束，甚至被剝奪，地方政府之間的合作權(quán)限要服從上級的安排，地方政府只走“上級路線”，對平級之間的合作不感興趣；另一方面在現(xiàn)有合作模式未定、法律法規(guī)不健全的情況下，地方政府間合作治理的事務(wù)成為了爭奪權(quán)利推諉責任的情形，滋生更多的問題反而無法實現(xiàn)問題的解決[7]。

5)中國特有的官員晉升機制加劇地方政府競爭。

中國特有的官員晉升機制體現(xiàn)在獨特的地方官員治理模式之中。職務(wù)晉升是人事管理中的主要激勵手段之一。為加大官員的激勵效果，在各級政府間形成一種以工作績效為主的晉升標尺。但是長期以來，工作績效的考核指標中最重要的是GDP。對經(jīng)濟指標的過分看重甚至是唯GDP來進行考核，在一定程度上選拔了一批善于發(fā)展經(jīng)濟的地方官員，對地方的經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。但對GDP這一考核指標的過分看重并不利于培養(yǎng)出全面素質(zhì)的地方官員，使得地方官員在日常工作中只看重經(jīng)濟發(fā)展，不注重地方的協(xié)調(diào)發(fā)展，不關(guān)注民生。地方官員形成一種思想認為只要搞好經(jīng)濟就有了政績，有了政績前途就無限。因此地方政府之間在爭取投資上的競爭表現(xiàn)的異常激烈。而資源總是有限的，在官員晉升制度的激勵下，地方政府不斷的爭搶有限的資源，地方之間的競爭日趨白熱化。但如此經(jīng)濟增速的代價卻相當大。

3 結(jié)語

基于以上因素可見，霧霾協(xié)同治理的難點在于地方政府間競爭與摩擦關(guān)系，而政府間的競爭關(guān)系又根源于我國特有的官員晉升制度。要想在霧霾協(xié)同治理背景下很好的解決政府間競合關(guān)系的程度把握，必須重構(gòu)政績考核制度、給予府際合作更多的資源支持。環(huán)境問題倒逼地方政府拋棄嫌隙，從全局利益和長遠利益出發(fā)，建立健全政府協(xié)同治理環(huán)境問題機制，合理使用各種政府工具解決面臨的共同問題。

[1] 陳雨婕.論長三角區(qū)域生態(tài)治理中地方政府的協(xié)作[D].蘇州：蘇州大學,2013.

[2] 滕 飛.競爭、監(jiān)督、共贏——構(gòu)建利于區(qū)域環(huán)境治理的新型政府間關(guān)系[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2009(19):20-21.

[3] 龍朝雙，王小增.我國地方政府間合作動力機制研究[J].中國行政管理,2007(6):65-68.

[4] 黃竹勝，練 琪.完善政府合作,促進北部灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展[J].法制與經(jīng)濟(下旬),2010(5):124-125.

[5] 曹海明.論中國地方政府間橫向府際合作“囚徒困境”及其消解[J].中共四川省委黨校學報,2011(3):55-57.

[6] 汪偉全.論我國地方政府間合作存在問題及解決途徑[J].公共管理學報,2005(3):31-35,93.

[7] 張利麗.淺談跨界水污染治理之行政合作機制[J].經(jīng)營管理者,2011(16):36-37.

Analysis on the causes of inter governmental cooperation in haze governance

Yang Zengrong

(TaiyuanEnvironmentalMonitoringCenterStation,Taiyuan030002,China)

This paper analyzed the existing problems and their causes of inter governmental cooperation at the same level in haze governance, and made discussion from objective environment, inter governmental game and officials’ promotion mechanism and other aspects, put forward some suggestions, played important role in rational and effective to solve the haze problems.

haze, inter governmental cooperation, game, promotion mechanism

2015-02-10

楊增榮(1963- )，女，工程師

1009-6825(2015)12-0247-02

X323

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