芻議水庫淹沒補償

江 智 健

（江西省婺源縣水利局，江西 婺源 333200）

芻議水庫淹沒補償

江 智 健

（江西省婺源縣水利局，江西 婺源 333200）

通過對水庫淹沒補償問題的討論，提出了水庫淹沒補償一些新概念，以及水庫淹沒損失補償區(qū)劃定與淹沒補償原則，進而探索公平合理、科學有效地處理水庫淹沒問題的途徑。

補償；水庫淹沒；概念；劃定；標準；原則

1 問題的提出

2012年8月10～11日，受臺風?？绊?，持續(xù)的特大暴雨襲擊江西婺源。千年古村—長溪發(fā)生了前所未有的特大洪災，損失慘重！全村2 200余名村民受災，80%戶村民居住的房屋被水沖淹，近80多戶村民房屋倒塌或成危房不能入住，其中50多棟民房完全倒塌（土墻受淹經洪水浸泡自然松軟便不堪重荷而坍塌），有300多人失去居住場所無家可歸，全村交通中斷，停電停水。

同時，同縣大源村農田被沖、莊稼被淹，損失空前。廣大村民面對突如其來的洪災，在奮起搶險救援的過程中，受災村民認為既是天災更是人禍，而且也不約而同地指責其上游一水庫的興建。民怨鼎沸，紛紛狀告其上游之一水電站（水庫），并封鎖了發(fā)電廠房大門不準其發(fā)電，強力索賠，糾紛嚴重。

可水庫業(yè)主卻一再聲稱，工程均按程序聘請有資質的設計單位設計建造，不存在問題，而廣大災民卻堅持認為水庫興建是他們受大災的主要原因。水庫業(yè)主與受災群眾分歧很大，矛盾十分尖銳，雙方各執(zhí)一詞，互不相讓。因此，為了以人為本，公平合理、正確地協(xié)調受災人群與工程業(yè)主雙方的利益，維護安定團結的政治局面，本文試圖就水庫淹沒補償問題進行一些探討，以期拋磚引玉。

2 問題的原因

2.1 概念不清、標準缺失

眾所周知，水庫工程建設一定存在水庫淹沒補償問題?？伞端姽こ探ㄔO征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）第2.2節(jié)確定的水庫淹沒區(qū)，是行業(yè)主管部門人為劃定（當然有一定的計算理論，但畢竟非客觀的），因水庫淹沒理應征地移民之范圍（水庫蓄水引起的影響區(qū)所應征地移民者另計，本文不予討論）。而實際上，水庫淹沒（真正發(fā)生之）范圍與上述的征地移民范圍卻是完全不同的兩個概念。首先，就其性質來說，前者是一個客觀現(xiàn)象與存在，即水庫淹沒區(qū)是（洪）水災害范圍（地理位置與平面面積）之概念，而后者則是一種主觀能動措施，即真正為補償之概念。其次，從其范圍來看，二者也不盡相同，當然，若對所有可能發(fā)生的水庫淹沒的范圍均進行征地移民，則二者所討論的的確一致。但是，土地是不可再生之緊缺資源，而且移民費用十分昂貴，于是核定征地移民（核銷土地與村基）標準自然不能低，因此根據(jù)《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009），水庫實際征地移民范圍偏小，而事實上水庫淹沒范圍一般均比較大，也就是說水庫淹沒補償范圍一定大于水庫征地移民范圍，換句話說，那就是按《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）等處理完畢水庫征地移民問題卻并不等于已公正合理地解決了水庫淹沒補償問題，而周圍某村莊按規(guī)范即便沒有征地移民也不等于該村莊就不會發(fā)生淹沒問題，而國家與行業(yè)沒有制訂與頒布正確計算與劃定水庫淹沒補償范圍的規(guī)范與標準，僅僅只有《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）、《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（DL／T5064－2007）、《水利水電工程建設農村移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL440－2009）、《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃大綱編制導則》（SL441－2009）和《水利水電工程建設征地移民實物調查規(guī)范》（SL442－2009）這些征地移民規(guī)范導則，以及《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定征收土地的補償數(shù)額計算方法的有關條款。從而使水利水電工程界在處理水庫淹沒補償問題方面存在概念不清、規(guī)范標準缺乏之理論真空，這也就給人們公平合理地處理水庫淹沒補償問題造成了困難并留下了隱患。

2.2 套用現(xiàn)行標準的差池與危害

由于人們對處理水庫淹沒補償存在著概念不清、標準缺失之問題，因此，長期以來，水利水電工程界處理水庫淹沒補償體系不建全，不僅損害了水庫淹沒受災人群切身利益，而且直接導致了受災人群與水庫業(yè)主甚至受災人群與當?shù)卣g的矛盾，且大有日益激化之勢。這是因為：

《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）定義“水庫淹沒區(qū)包括水庫正常蓄水位以下的經常淹沒區(qū)和水庫正常蓄水位以上因水庫洪水回水、風浪、船行波、冰塞塞水等產生的臨時淹沒區(qū)?！倍八畮煸O計洪水回水水面線，應考慮水庫運行方式，按照壩前起調水位和入庫流量，計算回水水位。回水水面線應以壩址以上天然洪水與建庫后設計采用的同一頻率的分期（汛期和非汛期）洪水回水位組成的外包線的沿程回水高程確定?！蓖瑫r，淹沒對象的設計洪水標準，應根據(jù)淹沒對象的重要性、水庫調節(jié)性能及運用方式，在安全、經濟和考慮其原有防洪標準的原則下，在表1所列設計洪水標準范圍內分析選擇。

表1 不同淹沒對象設計洪水標準

從上述不難看出，《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）［其實《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（DL／T5064－2007）也如此，下同］規(guī)定水庫淹沒區(qū)是一個視淹沒對象不同而大小不同的區(qū)域（由于不同頻率洪水淹沒的范圍大小自然不同）。而事實上，水庫淹沒區(qū)的大小不以人的意志為轉移，它與淹沒對象類別與重要性無關，更不為人為確定的設計洪水標準所左右。它僅僅是每次實實在在的雨強、歷時、水庫上游產流匯流狀況與水庫的吞吐能力等等客觀條件以及水庫運行方式的函數(shù)。

誠然，姑且不論表1具體規(guī)定頻率尚應商榷，為了節(jié)約土地與減少移民費用，按表1視淹沒對象不同而選用不同設計洪水標準來確定征地移民范圍在理論上來講并沒有什么問題。而且對于列入征地移民范圍者而言，按《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）處理其水庫淹沒補償在利益上也不會發(fā)生什么偏差。但超出表1規(guī)定的即沒有被征地移民者被洪水淹沒所造成的損失如何計算并由誰來補償卻因無準繩參照而未作處理。譬如，一農村居民點——某自然村建庫前所處地勢較高，遭遇百年一遇洪水不淹，但建庫后遭遇二十年一遇洪水也不淹，故不必移民，但遭遇二十五年一遇洪水就淹了，其損失水庫業(yè)主應不應補償？如何補償？同理，如一片耕地、園地原本遭遇十年一遇或更大洪水不淹，但建庫后遭遇五年一遇洪水也不淹，故也未被征用，但遭遇七或八年一遇洪水就淹了，其損失水庫業(yè)主又該不該補償？如何補償？而現(xiàn)行的處理水庫淹沒補償體系顯然有失公允，在一定程度上傷害了當?shù)孛癖姷那猩砝妫顾麄兊纳尜|量因建庫而顯著降低，雖然，《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）規(guī)定了在選擇征地移民設計洪水標準時應考慮其原有防洪標準，但表1所給的空間極小，根本無法妥善處理上述列舉的情況。再者，許多草木尤其杉木被洪水淹過就會死亡，并非平安無事，如果水庫業(yè)主不予補償，草木主人就會蒙受損失，危及他們的生計。而《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）不承認正常高蓄水位以上區(qū)域草木有淹沒損失而且對該損失不規(guī)定水庫業(yè)主須進行補償顯然是不公平合理的。

3 水庫淹沒損失補償區(qū)劃定與淹沒補償原則

水庫業(yè)主與受災群眾均為獨立平等的利益主體，不存在可以犧牲任何一方而補償另一方之問題，因此，補償原則應該是不偏不倚、公平合理。工程審批部門審批時曾明令水利水電工程不得影響第三者合法權益，按照“誰投資，誰受益，誰承擔責任”的原則［1］，對于因建庫造成當?shù)厝罕娛転脑龃髶p失之部分，水庫業(yè)主理應無條件補償。而不應當是人為規(guī)定一定時間、一定情況下的淹沒損失應當補償，而另一定時間、一定情況下的淹沒損失又可不補償，也就是說在任何頻率洪水情況下因建庫而造成當?shù)卮迕竦暮闉膿p失即水庫洪水較天然洪水增大之淹沒損失水庫業(yè)主均應當無條件地補償。這也就說，考量補償與否的唯一方法就是比對水庫項目之有無。

因此，牽涉到淹沒損失補償方式選擇之劃定水庫征地移民范圍可以有頻率洪水的概念，但涉及到淹沒損失補償范圍與大小計算的水庫淹沒區(qū)則萬萬不可有頻率洪水一說。也就是說水庫淹沒區(qū)可以適當允許取一定范圍以征地移民方式補償，而剩下范圍則以另外方式來補償淹沒損失。否則，要么就是征地移民量太大，要么就是水庫抬水正常高蓄水位極其有限從而失去建庫之意義，要么就是像目前較多地侵犯當?shù)孛癖娭孢M而引發(fā)一系列因水庫淹沒損失補償處理不公導致的糾紛與矛盾。因此，水庫淹沒區(qū)［此水庫淹沒區(qū)非同于《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）定義者，下同］應該是可能最大洪水或可能最大暴雨洪水發(fā)生時水庫回水水面線所包圍的區(qū)域。而水庫征地移民區(qū)（不含水庫蓄水引起的影響區(qū)所應征地移民者）可以是前者之一部分、并按《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）劃定，其補償可以按國家或行業(yè)征地移民相關規(guī)范進行。而在水庫淹沒區(qū)內高程高于水庫征地移民界線的區(qū)域則應逐年視洪災損失發(fā)生情況如實補償，當然，其中可能最大天然洪水或可能最大暴雨天然洪水原本就不淹區(qū)域所發(fā)生的洪災損失則應全額補償，而可能最大天然洪水或可能最大暴雨天然洪水淹沒區(qū)域所發(fā)生的洪災損失則視建庫前后淹沒程度不同而僅補償建庫所增大淹沒損失之部分。譬如，前例百年一遇洪水均不淹的某自然村以二十年一遇洪水不淹為標準而不移民是符合現(xiàn)行規(guī)范的，于是廣大村民只能“莫言”，但遭遇較二十年一遇更大洪水時被淹受損了，水庫業(yè)主就理當如實補償。只有建庫后在遭遇可能最大洪水或可能最大暴雨洪水時村莊均不淹沒者才不存在房屋淹沒損失補償之問題，而不是任何第三方人為規(guī)定遭遇某一頻率洪水不淹之村莊其遭遇更大洪水所受淹沒損失便可不補償。因為，人們的既得利益任何單位與個人不得侵犯而受國家法律保護。

至于對建庫前后淹沒程度差異之考量，可根據(jù)歷史洪水調查、河水流動規(guī)律原理與人們的日常生活常識分析出建站前之原生態(tài)河流在遭遇某次洪水時可能發(fā)生的洪災損失，然后與該次實際上（建庫后）發(fā)生的洪災損失進行對比從而找出其差額，最后逐年據(jù)此按市價與當?shù)厥軗p群眾當面協(xié)商補償，而不是第三者人為作一決定與標準強迫雙方接受，更不能偏頗于其中之某一方。當然，找差額補償之方式的確難于操作，因為建庫前后淹沒程度之差異不僅包括淹沒深度大小與淹沒時間長短之不同，而且還要考量這些淹沒深度與時間是否突破某一臨界值。譬如，某一農作物，當洪水淹沒或深度超過一定值或時間超過一定值時，它就會死亡而造成顆粒無收發(fā)生質變，否則僅發(fā)生減產之量變?？偠灾?，不管公平合理處理水庫淹沒實際操作多么困難，但決不能僅依據(jù)《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290－2009）或《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（DL／T5064－2007）之規(guī)定而代替（整個）水庫淹沒補償問題。只要水庫業(yè)主與當?shù)厥転娜罕娋局活w平常心，以大局為重，面對現(xiàn)實，求大同存小異，一切向前看，相互理解、相互謙讓，和諧友好地協(xié)商就一定能平和地解決一切水庫淹沒問題。

當然，水庫建壩后加重壩下游兩岸之沖毀所造成之損失也可按上述淹沒補償原則與方式進行補償。

4 結語與建議

（1）通過對水庫淹沒補償問題的討論，提出了水庫淹沒補償一些新概念，以及水庫淹沒損失補償區(qū)劃定與淹沒補償原則，進而探索公平合理、科學有效地處理水庫淹沒問題的途徑。

（2）為了以人為本，公平合理正確地協(xié)調受災人群與工程業(yè)主雙方的利益，減少或杜絕淹沒補償糾紛，維護安定團結的政治局面，筆者建議國家相關部門認真切實研究水庫淹沒補償問題，迅速制訂出臺公平、合理、科學有效的處理水庫淹沒的設計導則與標準規(guī)范。

（3）在制訂處理水庫淹沒的設計導則與標準規(guī)范時，還應特別注意與多用于規(guī)范建設城防工程以提高城鄉(xiāng)防洪能力的《防洪標準》（GB50201）有著本質區(qū)別，所以，制訂處理水庫淹沒的設計導則與標準規(guī)范的原則是有損失受益方就必須補償，應當雙方協(xié)商處理，第三方不可更多地硬性規(guī)定，故出臺文件形式以導則為宜，多指導多倡導。盡量為雙方能夠充分協(xié)商留出空間，而且一定要給可能受損人群主張自己權利的自由與平臺。

［1］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國環(huán)境保護法［M］.北京：中國法制出版社，1989（12）.

D632.4

B

1003－9805（2015）01－0081－03

2013－06－21

江智健（1960－），男，江西婺源人，高級工程師，從事水利水電建筑、工業(yè)與民用建筑和公路橋梁建筑設計工作。