美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國的啟示

許云霄

(北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871)

·經(jīng)濟(jì)與管理研究·

美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國的啟示

許云霄

(北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871)

美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府每個(gè)財(cái)政年度均會(huì)獨(dú)立編制本級(jí)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，經(jīng)過本級(jí)議會(huì)討論通過后實(shí)行。在預(yù)算報(bào)告中，聯(lián)邦政府每財(cái)年的預(yù)算報(bào)告中會(huì)對(duì)中期和長期預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析。通過美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看到，中長期預(yù)算有利于克服年度預(yù)算中的短視行為，有利于優(yōu)化政府財(cái)政宏觀調(diào)控職能。中國必須開始制定并實(shí)踐中長期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國的順周期財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有重要的意義。

美國聯(lián)邦政府;中長期預(yù)算;運(yùn)行機(jī)制;啟示

一、美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算報(bào)告簡介

美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算報(bào)告并不是一份單獨(dú)報(bào)告，而是包含在每財(cái)年聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算草案中，說明聯(lián)邦政府的中長期規(guī)劃并對(duì)各項(xiàng)政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行中長期預(yù)測，基于預(yù)測對(duì)政府政策進(jìn)行適度調(diào)整。除政府預(yù)算草案外，OMB發(fā)布的“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”和CBO發(fā)布的“長期預(yù)算概覽”也與聯(lián)邦政府的中長期預(yù)算密切相關(guān)。

(一)聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算草案

美國聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算草案由預(yù)算管理局(OMB)編制，總統(tǒng)必須在財(cái)政年度開始當(dāng)年二月的第一個(gè)星期一之前，向國會(huì)提交簽署后的新財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算草案。

美國聯(lián)邦政府新財(cái)年預(yù)算，主要為支出預(yù)算，包括聯(lián)邦各部門、重大項(xiàng)目支出預(yù)計(jì)及政府財(cái)務(wù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)表匯總。為便于分析和比較，本文選擇美國聯(lián)邦政府最新的2016財(cái)年預(yù)算草案作為主要分析對(duì)象，并在不同時(shí)期預(yù)算報(bào)告對(duì)比部分選擇1996年、1997年、2006年三年的聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算作為對(duì)比。

(二)聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷①資料來源:the White House，https://www．whitehouse．gov/omb/budget/Analytical_Perspectives

“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”一般由預(yù)算管理局(OMB)每年二月發(fā)布。作為編制支出預(yù)算的主要機(jī)構(gòu)，OMB在每年預(yù)算草案提交國會(huì)審批后，會(huì)再發(fā)布一份“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”，隨年度預(yù)算中的一些重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行更為詳細(xì)的陳述分析，并對(duì)預(yù)算草案中涉及的一些數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步解釋。該報(bào)告包括經(jīng)濟(jì)和會(huì)計(jì)不同視角的分析內(nèi)容，如聯(lián)邦政府收入信息、聯(lián)邦政府支出分析、聯(lián)邦政府借款和負(fù)債情況相關(guān)信息、當(dāng)前政府服務(wù)的相關(guān)預(yù)估數(shù)據(jù)、編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案涉及的技術(shù)手段等。同時(shí)，OMB會(huì)在該報(bào)告中詳細(xì)闡述編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案涉及的相關(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)前提，并出具根據(jù)部門、功能、細(xì)分功能、項(xiàng)目等不同分類方式分類的政府財(cái)政狀況數(shù)據(jù)表。其中，報(bào)告的“長期預(yù)算概覽”章節(jié)專門分析聯(lián)邦政府中長期預(yù)算，闡述主要項(xiàng)目中長期預(yù)算規(guī)劃、政府相關(guān)財(cái)政改革時(shí)間表、聯(lián)邦政府在中長期預(yù)算區(qū)間內(nèi)可能面臨的財(cái)政問題等內(nèi)容。為便于分析，本文以2016財(cái)年最新的“聯(lián)邦預(yù)算分析卷”為代表進(jìn)行研究分析。

(三)長期預(yù)算概覽①資料來源:Congressional Budget Office，http://www．cbo．gov/topics/budget/long－term－budget－analysis

“長期預(yù)算概覽”一般由國會(huì)預(yù)算辦公室(CBO)于每年七月發(fā)布(目前更新至2014財(cái)年)。CBO發(fā)布的“長期預(yù)算概覽”一般會(huì)將預(yù)算報(bào)告草案中中長期預(yù)算的時(shí)限進(jìn)一步延長，由政府預(yù)算報(bào)告草案的10年延長至25年和75年，在更長的時(shí)期內(nèi)對(duì)各項(xiàng)目的預(yù)算情況進(jìn)行分析，并基于經(jīng)濟(jì)預(yù)測評(píng)估長期經(jīng)濟(jì)形勢對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算產(chǎn)生的可能影響。為便于分析，本文選擇2014財(cái)年“長期預(yù)算概覽”為代表進(jìn)行研究分析。

二、美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算報(bào)告結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)分析

(一)美國聯(lián)邦政府預(yù)算草案中中長期預(yù)算內(nèi)容分析

在美國聯(lián)邦政府2016財(cái)年的預(yù)算報(bào)告中，與中長期規(guī)劃相關(guān)的重點(diǎn)集中在兩個(gè)部分。首先是在前六部分內(nèi)容中，在對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目2016財(cái)年的預(yù)算進(jìn)行報(bào)告后，提出該項(xiàng)目在2016－2025年的中長期發(fā)展目標(biāo)。例如，在“為美國的未來投資”部分，就部分地列示了美國交通基礎(chǔ)設(shè)施的長期投資計(jì)劃，提出了一項(xiàng)為期6年，總投資額為4780億美元的美國地面交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善方案，并簡單介紹了該方案實(shí)施的背景、目標(biāo)、主要涉及的改善內(nèi)容等。同樣，在這部分預(yù)算草案中，也提出了加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障服務(wù)的預(yù)算方案，說明了據(jù)測算目前美國社會(huì)保障基金到2033年之前可以滿足社保資金需求，并提出為實(shí)現(xiàn)提高殘疾人社會(huì)保障服務(wù)的目標(biāo)，在十年期預(yù)算窗口內(nèi)聯(lián)邦政府的相關(guān)收入增長及可能措施。同樣，在“面向未來的政府”中，也涉及到了美國食品、藥品監(jiān)管體系新的分支機(jī)構(gòu)HHS的中長期發(fā)展目標(biāo)，以及支持科學(xué)、數(shù)學(xué)、技術(shù)、工程發(fā)展的五年期規(guī)劃項(xiàng)目。

另一部分中長期預(yù)算集中在預(yù)算草案的最后一部分“報(bào)表概述”，共有13章報(bào)表，以數(shù)字形式詳細(xì)說明了美國聯(lián)邦政府在2016－2025十年中長期預(yù)算期間各項(xiàng)財(cái)政狀況預(yù)測:②資料來源:Fiscal Year 2016 Budget of the U．SGovernment

1．表1“預(yù)算總表”(Table S－1)?！邦A(yù)算總表”從宏觀的角度列出了2016－2025財(cái)年聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的核心數(shù)據(jù)，包括GDP、聯(lián)邦政府收支、赤字額度、政府債務(wù)構(gòu)成以及以GDP百分比形式列示的上述數(shù)據(jù)。從表中數(shù)據(jù)可以看出，2016財(cái)年預(yù)計(jì)國內(nèi)GDP為188190億美元，聯(lián)邦政府預(yù)計(jì)收入35250億美元，預(yù)計(jì)支出39990億美元，財(cái)政赤字4740億美元，占GDP2．5%。到2025財(cái)年，國內(nèi)GDP預(yù)計(jì)為278080億美元，聯(lián)邦政府預(yù)計(jì)收入54780億美元，預(yù)計(jì)支出61650億美元，財(cái)政赤字6870億美元，占GDP2．5%。2016－2020財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)計(jì)共存在財(cái)政赤字24880億美元，2016－2025財(cái)年預(yù)計(jì)共存在財(cái)政赤字56740億美元，分別占GDP的2．4%和2．5%?？梢钥闯?，在2016財(cái)年的十年預(yù)測窗口期內(nèi)，美國聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字始終存在且有所提高，但占GDP總量的比重保持在2．5%比較穩(wěn)定的水平，沒有超過3%的警戒線。這符合預(yù)算草案前文中涉及的關(guān)于控制政府開支和赤字的相關(guān)要求。

2．表2“預(yù)算草案對(duì)于降低財(cái)政赤字的影響”③因篇幅所限，有興趣的讀者請(qǐng)參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P92－93或與作者聯(lián)系。以下多處表格同此。和表3“2016－2025財(cái)年累計(jì)赤字削減額”——中長期預(yù)算赤字的削減問題。①參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P94－95從預(yù)算總表中可以看出，財(cái)政赤字是中長期美國聯(lián)邦政府仍然需要面對(duì)的一個(gè)問題，這一點(diǎn)在聯(lián)邦政府中長期預(yù)算報(bào)告草案中也得到了重視和體現(xiàn)。表2、表3分別在預(yù)算總表的基礎(chǔ)上，從分項(xiàng)和累計(jì)兩個(gè)角度列示了2016財(cái)年預(yù)算草案對(duì)中長期預(yù)算中赤字削減的作用及不同項(xiàng)目預(yù)計(jì)的赤字削減額。由于表格數(shù)據(jù)龐雜，這里僅選取部分內(nèi)容舉例說明。如，表2第一項(xiàng)為對(duì)于工作家庭稅收及投資改革對(duì)財(cái)政赤字的影響。在中長期，對(duì)中產(chǎn)階級(jí)稅收改革，對(duì)中低收入家庭育兒支出的補(bǔ)助以及和州政府共同提供的免費(fèi)教育支出這三個(gè)項(xiàng)目在中長期增加了政府財(cái)政赤字，而其他稅收改革項(xiàng)目則有助于減少財(cái)政赤字，并預(yù)計(jì)了每年該項(xiàng)目總體對(duì)財(cái)政赤字的影響。在表3中則以2016－2025財(cái)年累計(jì)數(shù)的形式體現(xiàn)了各項(xiàng)赤字削減計(jì)劃在中長期十年預(yù)測窗口期內(nèi)對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字的影響。

3．表4“分類調(diào)整后的基線”。表4分類列示了調(diào)整后的各項(xiàng)政府收支基準(zhǔn)線。

4．表5“分類預(yù)算草案”、表6“以GDP百分比列示的分類預(yù)算草案”、②參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P100－101表7“經(jīng)過人口調(diào)整和通貨膨脹調(diào)整后的分類預(yù)算草案”。③參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P102表5－7表格以分類預(yù)算的實(shí)際額度、各類預(yù)算占GDP的百分比以及人口和通脹調(diào)整三種不同形式列示了中長期聯(lián)邦預(yù)算草案。這三張表格格式一致，均分為支出、收入、財(cái)政赤字和備忘錄等四個(gè)部分。其中，在支出統(tǒng)計(jì)時(shí)，沒有采用分具體支出項(xiàng)目列出支出的方式，而是將聯(lián)邦政府中長期預(yù)算支出分為自由裁量支出和強(qiáng)制性支出兩部分，強(qiáng)制性支出部分又包括社會(huì)保障、Medicare、Medicaid、移民改革和其他制定支出等項(xiàng)目，政府收入為各項(xiàng)稅收收入，財(cái)政赤字部分包括初始額和預(yù)算赤字。表6、7在表5預(yù)算額的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步做了處理和調(diào)整，其中表6為將預(yù)計(jì)額轉(zhuǎn)化為占當(dāng)年預(yù)計(jì)GDP的比例，而表7則通過前文所提到的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)預(yù)測相關(guān)技術(shù)，基于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)測人口增長率、通貨膨脹率進(jìn)行預(yù)測，從而對(duì)中長期預(yù)算初始額進(jìn)行調(diào)整，提高了中長期預(yù)算的準(zhǔn)確性。

5．表8“平衡預(yù)算和控制緊急赤字行動(dòng)基線與調(diào)整后基線的差距”。①參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P111表8列出了平衡預(yù)算和控制緊急赤字行動(dòng)中規(guī)定的各項(xiàng)措施基準(zhǔn)線與調(diào)整后基準(zhǔn)線存在的差距，并分2016－2020財(cái)年和2016－2025財(cái)年中期、長期給出了匯總值。

6．表9“定向開支及相關(guān)收入草案”。②參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P112－131表9部分為整個(gè)表格概覽中篇幅最長的部分，整個(gè)表格共26頁，分農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療服務(wù)等不同方面，詳細(xì)說明了聯(lián)邦政府在2016－2025財(cái)年內(nèi)每個(gè)領(lǐng)域主要項(xiàng)目對(duì)財(cái)政赤字的影響。聯(lián)邦政府在提供這部分預(yù)算信息時(shí)，并沒有列示實(shí)際測算額，而是每個(gè)項(xiàng)目會(huì)增加或減少財(cái)政赤字的額度。并分2016－2020財(cái)年、2016－2025財(cái)年中期、長期兩個(gè)時(shí)間段列出匯總額度。

7．表10“分類的自由支配資金數(shù)額”、③參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P132－133表11“分部門的自由支配資金額度關(guān)于聯(lián)邦政府中長期自由裁量資金”。④參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P134－136表10、表11部分主要提供了聯(lián)邦政府中長期自由支配資金的相關(guān)預(yù)算，它們分別從分項(xiàng)和分部門兩個(gè)角度列示，均列出了2014財(cái)年的實(shí)際發(fā)生數(shù)，2015財(cái)年的批準(zhǔn)數(shù)，2016財(cái)年即后續(xù)中長期的預(yù)計(jì)數(shù)。值得一提的是，在分部門自由支配資金中，除美國國防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門外，還包括退伍軍人管理局、國家自然科學(xué)基金、小型企業(yè)管理局等各機(jī)構(gòu)。

8．表12“經(jīng)濟(jì)預(yù)測”、⑤參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P137表13“政府財(cái)務(wù)、債務(wù)狀況”⑥參閱Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P138－139——美國中長期經(jīng)濟(jì)預(yù)測及聯(lián)邦政府中長期財(cái)政狀況預(yù)測。表12和表13作為2016財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算草案的最后兩部分，主要是關(guān)于美國經(jīng)濟(jì)形勢和聯(lián)邦政府財(cái)政情況的預(yù)測分析。經(jīng)濟(jì)預(yù)測包括名義GDP、實(shí)際GDP，CPI變化比例、利率、失業(yè)率等反映美國宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的基本指標(biāo)，這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是2016財(cái)年進(jìn)行此后十年期中長期聯(lián)邦政府預(yù)算預(yù)測的經(jīng)濟(jì)基本面。從數(shù)據(jù)上看，美國2016－2025財(cái)年間經(jīng)濟(jì)基本保持在比較穩(wěn)定的狀態(tài)，GDP增長率在2%－3%，CPI變化比例穩(wěn)定在2．3%左右，失業(yè)率維持在5%上下，這也是此前各聯(lián)邦政府收支項(xiàng)目預(yù)測的基礎(chǔ)。

整個(gè)預(yù)算草案最后部分是對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)狀況及債務(wù)狀況的分析，包括2014財(cái)年的實(shí)際發(fā)生數(shù)和2015－2025財(cái)年的估計(jì)數(shù)。美國聯(lián)邦政府在中長期預(yù)算草案中，對(duì)政府財(cái)政狀況有很詳細(xì)的列述。主要是聯(lián)邦政府預(yù)算存在的財(cái)政赤字，包括初始額及占GDP的比例，2014年這一比例為2．8%，在預(yù)測期內(nèi)，除2015財(cái)年該比例為3．2%外，其他年份均在2．3%－2．6%之間。具體到政府債務(wù)，公眾持有的債務(wù)，政府賬戶持有的債務(wù)，未償還債務(wù)等，總體比例超過GDP的60%，但在2016－2025財(cái)年的預(yù)測窗口期內(nèi)呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，從2016財(cái)年66．5%的預(yù)測值下降到了2025財(cái)年的63．7%。

(三)美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算特點(diǎn)分析

通過前文對(duì)美國聯(lián)邦政府預(yù)算及其中長期預(yù)算結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的介紹可以看出，美國聯(lián)邦政府的中長期預(yù)算具有兩個(gè)重要特點(diǎn)，其一中長期預(yù)算與中長期規(guī)劃是合一的;其二相關(guān)預(yù)測數(shù)據(jù)是基于眾多經(jīng)濟(jì)預(yù)算的軟性數(shù)據(jù)。首先，美國聯(lián)邦政府的沒有單獨(dú)的中長期規(guī)劃，其中長期預(yù)算是一種規(guī)劃性質(zhì)的，僅對(duì)聯(lián)邦政府在十年中長期預(yù)算區(qū)間內(nèi)對(duì)重要項(xiàng)目的投資進(jìn)度及項(xiàng)目發(fā)展時(shí)間表進(jìn)行報(bào)告，不會(huì)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行精確的預(yù)算撥款時(shí)間表報(bào)告。其次，中長期預(yù)算中對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)狀況的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，往往是根據(jù)已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和部門報(bào)告，確定人口增長率、勞動(dòng)力增長率等數(shù)值，進(jìn)而對(duì)十年期窗口GDP增長率、政府收支增長率等指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測，因此這些預(yù)測數(shù)據(jù)實(shí)際上是軟性的，僅能為政府在制定中長期政策時(shí)提供財(cái)政狀況參考，具體收支情況仍需依據(jù)在政策制定年度的實(shí)際經(jīng)濟(jì)形勢確定。

三、“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”、“長期預(yù)算概覽”與中長期預(yù)算

OMB發(fā)布的“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”中“長期預(yù)算概覽”章節(jié)與CBO發(fā)布的“長期預(yù)算概覽”兩份報(bào)告是美國對(duì)聯(lián)邦政府中長期預(yù)算進(jìn)行評(píng)估、分析最為重要的資料，這兩份報(bào)告均針對(duì)當(dāng)年度聯(lián)邦政府預(yù)算中的中長期規(guī)劃部分進(jìn)行評(píng)估分析，但分析視角和側(cè)重點(diǎn)有所不同。與“長期預(yù)算概覽”相比，“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”的綜合性更強(qiáng)，它不僅對(duì)長期預(yù)算進(jìn)行分析，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢、政府財(cái)政狀況、管理狀況、預(yù)算程序、特殊問題等方面均進(jìn)行分析和評(píng)估。而“長期預(yù)算概覽”僅針對(duì)當(dāng)年預(yù)算中涉及的中長期預(yù)算，分章節(jié)對(duì)中長期聯(lián)邦政府預(yù)算涉及的環(huán)節(jié)、項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)論分析，并將預(yù)算方案中十年期中長期規(guī)劃窗口進(jìn)一步拓展到25年期、75年期，進(jìn)行更長期的預(yù)算規(guī)劃。

“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”與“長期預(yù)算概覽”對(duì)聯(lián)邦政府中長期預(yù)算的影響。

“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”中關(guān)于聯(lián)邦政府中長期預(yù)算的分析集中在正文第二部分“經(jīng)濟(jì)和預(yù)算分析”中的“長期預(yù)算概覽”部分。在2016財(cái)年的“聯(lián)邦政府預(yù)算分析卷”中，采取的是總體形勢分析和項(xiàng)目分析相結(jié)合的方式，首先進(jìn)行了2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后美國經(jīng)濟(jì)狀況的分析，評(píng)估了聯(lián)邦政府現(xiàn)行政策下各項(xiàng)目長期可能的運(yùn)行狀況并對(duì)可能產(chǎn)生的問題進(jìn)行了分析，提出此后十年間美國嬰兒潮一代退休給美國醫(yī)療體系、社保體系可能帶來的進(jìn)一步壓力。在此基礎(chǔ)上，分析報(bào)告對(duì)政府財(cái)政赤字和其他在本財(cái)年預(yù)算報(bào)告中有所涉及的美國聯(lián)邦政府中長期項(xiàng)目包括醫(yī)保體系、移民增長、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)等進(jìn)行了進(jìn)一步的技術(shù)預(yù)測。

相比較而言，CBO的“長期預(yù)算概覽”則更為詳細(xì)，2014財(cái)年的“長期預(yù)算概覽”正文部分共133頁、七章，詳細(xì)分析了聯(lián)邦政府長期預(yù)算的概況、醫(yī)療保障項(xiàng)目的長期概況、社會(huì)安全項(xiàng)目的長期概況、聯(lián)邦政府無息支出的長期概況、聯(lián)邦政府收入的長期概況、經(jīng)濟(jì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的影響和長期預(yù)算的不確定性。正如前文所述，CBO在進(jìn)行中長期預(yù)算分析時(shí)，除了結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢分析預(yù)算報(bào)告中的十年期預(yù)測值是否符合經(jīng)濟(jì)趨勢，還會(huì)將預(yù)測期延長至25年，并基于25年期的預(yù)期為政策執(zhí)行的時(shí)間和規(guī)模提供相關(guān)分析建議。例如，CBO在分析減少財(cái)政赤字的政策時(shí)，就分別以2015年、2020年和2025年三個(gè)時(shí)間點(diǎn)作為政策開始的時(shí)間，測算到2039年債務(wù)占GDP比例的水平，不同政策執(zhí)行時(shí)間對(duì)政府收入增加、支出削減總和占GDP比例的影響。最終的結(jié)果是，如果政策從2015年開始執(zhí)行，這一比例為2．6%，如果從2020年開始執(zhí)行，則為3．2%，而如果推遲到2025年才開始執(zhí)行，這一比例將高達(dá)4．3%。此外，在每年的“長期預(yù)算概覽”中，CBO都會(huì)公布其用于“長期預(yù)算概覽”中測算出來的美國移民增長率、總和生育率、殘疾人口比例等美國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，并詳細(xì)解釋分析預(yù)測時(shí)所選擇的GDP增長率、利率等數(shù)據(jù)數(shù)值和原因。在“長期預(yù)算概覽”的最后，CBO還會(huì)提供一個(gè)預(yù)測期長達(dá)75年的長期聯(lián)邦預(yù)算測算，對(duì)更長期內(nèi)美國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化進(jìn)行分析，為次年聯(lián)邦預(yù)算草案的編制及中長期政策的調(diào)整提供資料。

四、不同時(shí)期的美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算報(bào)告對(duì)比

聯(lián)邦政府中長期預(yù)算的時(shí)限并非固定不變，自20世紀(jì)90年代起，歷任總統(tǒng)在制定中長期預(yù)算時(shí)，既有選擇制定4年期中期預(yù)算，也有總統(tǒng)選擇制定10年期預(yù)算。1997年以前，聯(lián)邦政府中長期預(yù)算為4年期預(yù)算，即對(duì)之后四個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算進(jìn)行預(yù)測。1996年中開始，CBO開始嘗試對(duì)10年期政府預(yù)算進(jìn)行預(yù)測，1997財(cái)年預(yù)算報(bào)告采用了5年預(yù)測期，但1998年起又重新調(diào)整為4年期中長期預(yù)算，在布什總統(tǒng)執(zhí)政期間也一直編制4年期中長期預(yù)算。直至奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后，在其首個(gè)預(yù)算報(bào)告“新時(shí)代的責(zé)任:重塑美國誓言”(A New Era of Responsibility，Renewing America’s Promise)中，重新開始制定十年期中長期預(yù)算并延續(xù)至今。一般而言，更長期的中長期預(yù)算一般意味著政府更注重財(cái)政政策的長期影響，不希望所制定的財(cái)政政策僅局限于滿足近期的優(yōu)先事項(xiàng)和相關(guān)需求，而在中長期經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化時(shí)無法進(jìn)行必要的調(diào)整。在此以1996財(cái)年、1997財(cái)年、2006財(cái)年和2016財(cái)年四份聯(lián)邦政府預(yù)算作為代表，對(duì)不同中長期預(yù)算時(shí)期的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行對(duì)比分析:

1996 財(cái)年和1997財(cái)年均為克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，在1996財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算中，也分為“讓國民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果”、“創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)”等部分，但除“報(bào)表概覽”部分提供了之后四個(gè)財(cái)政年度的中長期預(yù)測數(shù)據(jù)外，文字部分基本不涉及各項(xiàng)目的中長期規(guī)劃和預(yù)算，一般為基于1993、1994和1995財(cái)年各項(xiàng)目實(shí)際支出情況，提出1996財(cái)年的預(yù)算額度，僅在極少數(shù)項(xiàng)目如學(xué)生貸款項(xiàng)目中，介紹了該項(xiàng)目的中長期影響，即直接貸款項(xiàng)目全面實(shí)施后1996—2000財(cái)年學(xué)生、家庭和學(xué)校負(fù)擔(dān)將共計(jì)減少52億美元。1997財(cái)年預(yù)算報(bào)告中，出現(xiàn)了為實(shí)現(xiàn)到2012財(cái)年達(dá)到預(yù)算平衡的目標(biāo)，聯(lián)邦政府的各項(xiàng)政策措施，開始出現(xiàn)一些基于中長期政策目標(biāo)的預(yù)算規(guī)劃。2006財(cái)年為布什總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，由于該年度財(cái)政預(yù)算在對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的介紹后會(huì)附有相關(guān)數(shù)據(jù)表格，中長期數(shù)據(jù)會(huì)體現(xiàn)在表格中，在政府財(cái)政赤字部分，該年度財(cái)政報(bào)告還分1年期、2年期、3年期和4年期不同時(shí)期匯總了預(yù)計(jì)財(cái)政赤字與實(shí)際財(cái)政赤字間的差額。最新的2016財(cái)年預(yù)算報(bào)告草案已經(jīng)在前文中進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析，在預(yù)算報(bào)告中，對(duì)更多的項(xiàng)目進(jìn)行了中長期規(guī)劃分析并提出了中長期目標(biāo)。

在這四份聯(lián)邦政府預(yù)算報(bào)告“報(bào)表概覽”部分，雖然時(shí)期不同，其總體格式是一致的，以表格形式對(duì)政府收支、債務(wù)狀況等各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行列示，不同之處僅在于預(yù)測時(shí)間為4年期、5年期或10年期。

五、總結(jié)及啟示

從對(duì)美國聯(lián)邦政府中長期預(yù)算時(shí)限、內(nèi)容及后續(xù)評(píng)估分析工作的分析可以看出，美國對(duì)于聯(lián)邦政府中長期預(yù)算的制定，已經(jīng)形成了一個(gè)嚴(yán)密的、環(huán)環(huán)相扣的完整體系。從中長期預(yù)算制定、審批到后續(xù)的分析評(píng)估，時(shí)間跨度長且參與機(jī)構(gòu)眾多，并通過多個(gè)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)估盡可能提高中長期預(yù)算的合理性和科學(xué)性，減少預(yù)測偏差。與短期預(yù)算相比，中長期預(yù)算不僅預(yù)測聯(lián)邦政府相關(guān)政策的實(shí)施環(huán)境，而且預(yù)測了政策時(shí)候后對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長期影響，對(duì)政策制定意義重大。同時(shí)，10年期、25年期甚至75年期的中長期預(yù)算預(yù)測，會(huì)使得政府政策目標(biāo)更為長遠(yuǎn)，避免短視和過于激進(jìn)的短期政策目標(biāo)。但同樣值得注意的是，由于美國政治體制和預(yù)算過程的特點(diǎn)，聯(lián)邦政府的預(yù)算草案首先需要滿足預(yù)算程序和相關(guān)政治過程的要求，因此并不一定實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化，而是綜合效率、公平，對(duì)各方面的一種平衡。

通過美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看到，中長期預(yù)算有利于克服年度預(yù)算中的短視行為，有利于優(yōu)化政府財(cái)政宏觀調(diào)控職能。財(cái)政政策設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容逆周期宏觀調(diào)控，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的財(cái)政政策有時(shí)很實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)控效果。在采用標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代時(shí)間序列分析的文獻(xiàn)中，財(cái)政政策在發(fā)展中國家呈現(xiàn)順周期和在發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)非周期的主要原因，應(yīng)歸結(jié)為是否存在一個(gè)明確的結(jié)構(gòu)預(yù)算制度或者中長期預(yù)算制度。中國必須開始制定并實(shí)踐中長期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國的順周期財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有重要的意義。

(責(zé)任編輯:欒曉平)

F813

A

1003－4145［2015］11－0175－06

2015－09－29

許云霄，女，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。