加強(qiáng)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的路徑分析

廖健+宋汝冰

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。實(shí)踐充分證明，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義，也是做好立法工作首要任務(wù)。

一、加強(qiáng)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的三個維度

1. 改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，主要有兩種：一是依靠政策，二是依靠法律。人類社會演進(jìn)的歷史表明：法作為一種制度文明，意味著秩序規(guī)范。在現(xiàn)代社會，法治已成為國家和社會治理的主要手段，國家的長治久安和社會的穩(wěn)定和諧都離不開法治。在我們國家，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式經(jīng)歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的演進(jìn)。因此，我們要改變以往那種長期依靠政策代替法律來推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和進(jìn)行社會管理的舊模式，善于運(yùn)用法治思維，善于依靠法律制度來統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2. 改進(jìn)和完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的十八屆四中全會指出，健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)對全面推進(jìn)依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機(jī)制，這是黨對新時期加強(qiáng)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)提出的全新路徑遵循，也為把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到包括立法工作在內(nèi)的依法治國全過程和各方面指明了前進(jìn)方向。具體到立法工作，一是完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，使黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一和落實(shí)到政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)上來。主要包括：通過制定大政方針，確立立法指導(dǎo)思想、指導(dǎo)理念以及立法工作基本原則;審批立法機(jī)關(guān)制定的立法規(guī)劃，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào);適時向立法機(jī)關(guān)提出重大立法建議項(xiàng)目;對立法過程中涉及到的重大、疑難問題的請示作出決策、決定。二是健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，尊重、信任和維護(hù)立法機(jī)關(guān)的法定程序和立法權(quán)威?？茖W(xué)合理劃分黨內(nèi)立法與國家立法的界限，不以黨的政策代替國家立法。黨在立法方向和原則已確定的前提下，加強(qiáng)和改善對立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，支持和保證立法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、開展工作，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的立法主動性和能動性，充分發(fā)揮人大代表立法主體作用，集思廣益，最終將黨的政策經(jīng)過法定程序，貫徹和體現(xiàn)在每件法律當(dāng)中。

3. 正確處理黨領(lǐng)導(dǎo)立法與帶頭守法的關(guān)系。黨的十八屆四中全會提出，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。同時強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。既加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，又堅(jiān)持黨以及黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法和法律范圍內(nèi)活動，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)黨依法治國執(zhí)政的政治品質(zhì)，彰顯黨對憲法、法律和法治的尊重、遵從與信仰。

二、立法要善于將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?/p>

1. 忠實(shí)維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，黨制定的大政方針，提出的立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，體現(xiàn)了最廣大人民的共同意愿，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同服從人民利益是完全一致的。立法活動是國家重要政治活動，關(guān)系到中國特色社會主義事業(yè)大局，必須始終堅(jiān)持以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，堅(jiān)持正確政治方向，通過法定程序，及時把黨的路線、方針、政策、主張上升為國家意志，成為全社會成員一體遵循的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則。制定的一切法律法規(guī)都要有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固和完善黨的執(zhí)政地位，有利于保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，從法律制度上保證黨的基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)的長期穩(wěn)定和貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2. 緊緊圍繞黨和國家中心任務(wù)統(tǒng)籌謀劃立法工作。當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵階段，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)非常繁重。同時，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。在這樣情況下，法律調(diào)整各種關(guān)系的難度必然越來越大，任務(wù)必然越來越重，立法工作任重道遠(yuǎn)。必須立足國情實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí);必須實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，避免改革在根本性問題上犯顛覆性錯誤;必須圍繞大局，服務(wù)中心，精準(zhǔn)發(fā)力，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地開展立法工作，為保證黨和國家重大決策部署的貫徹落實(shí)，提供有力法治保障。

3. 立法要堅(jiān)持人民利益至上，維護(hù)社會公平正義。正確把握和統(tǒng)籌兼顧最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同階層群體特殊利益的關(guān)系，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，科學(xué)合理協(xié)調(diào)利益關(guān)系。正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，解決人民反映最為強(qiáng)烈的利益固化、利益輸送、部門利益藩籬化等突出問題，敢于在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

4. 牢牢抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?，F(xiàn)在，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。提高立法質(zhì)量，根本途徑在于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。要完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，確保其立得住、行得通、真管用。

5. 加快形成完備的法律規(guī)范體系。針對立法存在的過多體現(xiàn)部門利益、群眾參與度不夠等弊端，針對現(xiàn)行有效法律體系與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)以及自身內(nèi)部體系化不強(qiáng)、有沖突等問題，在具體立法中，需要把好“八關(guān)”：即把好立法導(dǎo)向關(guān)，解決為誰立法的問題;把好立法選項(xiàng)關(guān)，解決立什么法的問題;把好立法體制關(guān)，解決誰來立法的問題;把好立法機(jī)制關(guān)，解決如何立法的問題;把好立法審議關(guān)，解決立法協(xié)調(diào)性的問題;把好立法制度設(shè)計(jì)關(guān)，解決立法可執(zhí)行性的問題;把好立法評估關(guān)，解決立法出臺時機(jī)和立法后實(shí)效問題;把好立法宣傳輿論關(guān)，解決學(xué)法守法用法問題。達(dá)到“五個統(tǒng)一”，即：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與體現(xiàn)人民意志的統(tǒng)一、堅(jiān)持地方特色與國家法制的統(tǒng)一、堅(jiān)持法規(guī)原則性與可執(zhí)行性的統(tǒng)一、堅(jiān)持立法理念與立法效果的統(tǒng)一以及堅(jiān)持各部門各層次法律法規(guī)各司其職與協(xié)調(diào)協(xié)作的統(tǒng)一，推動法律規(guī)范體系隨著時代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展和完備。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進(jìn)依法治國，立法是前提和基礎(chǔ)。法律規(guī)范體系的完備程度，反映著黨依法執(zhí)政的能力和國家政權(quán)的生命力。加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)立法工作，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律規(guī)范體系，法治中國的前景必將更加光明。

（作者：湖南省人大常委會法工委副主任;人力資源和社會保障部失業(yè)保險司副司長）

責(zé)任編輯：李振通